基层人大工作与政治文明建设大家谈

卢鸿福：企业办理答复代表建议亟待出台相关措施 一名代表就开通某段公交线路提出建议，政府交由国资委承办。国资委又将此建议交其下属的二级单位——公交总公司具体办理。公交总公司的答复是，开通该段路的公交线路很有必要，但却无法解决，希望政府组织相关部门，妥善处理社会道路客运与城市公交的矛盾，为市民提供优质的交通服务。湖南省娄底市人大常委会研究室卢鸿福撰文说，政府将代表建议提交其职能部门办理，职能部门又将皮球踢给政府，代表建议办理的效果便可想而知。透过这一办理过程，一个突出的问题，我们不得不重视，那就是，公交总公司作为企业可否作为承办主体？地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”据《地方组织法释义及问题解答》对“有关机关和组织”的解释是：有关机关和组织包括人大机关、政府机关、法院和检察院、各政党和社会团体、企业事业单位。由此可以看出，公交总公司作为国有企业，既有办理代表建议的责任，也有答复代表的义务，这点应该毋庸置疑。然而，从这一具体建议办理来看，公交总公司作为建议承办主体到底有几多成色？一个不争的事实是国有企业尽管带有公益属性，但毕竟是企业，企业在办理代表建议时，一方面有其自身的利益考量，难以站在公正、公平的立场上解决问题；另一方面，建议本身涉及多个职能部门，企业无力去解决。事实上，这一问题本来就是企业渴求解决的难点痛点。显然，让企业作为代表建议的承办主体值得探讨和商榷。文章说，针对一些企业提出的建议意见，政府在交办时，应具体问题具体分析，不能搞一刀切，不问青红皂白一律提交有关企业去办理。如果是涉及企业内部管理、职能完善、公益属性的建议，理所当然由企业办理。而对一些超出其职能范围，属于政府职权范围内的建议，应该由企业的主管部门办理落实。像上述建议，国资委作为政府职能部门应该承担起办理的义务，不能把责任推给企业。同时，该建议还涉及交通、城建、城管等多个职能部门，客观地讲，国资委只能作为牵头承办单位，而相关部门只能作为协办单位，真正使这一建议落地，还需要从政府层面来统筹研究解决，不然，该建议办理永远只能在路上。现实中，涉及企业办理的代表建议还很多，如何破解现实中的这一难题，提高办理质量，需要在实践中进一步探索，建议人大出台相关的办理措施，加以规范，使代表建议真正落到实处，不打水漂。

汪 洋：建立基层立法联系点应体现“三个尊重” 安徽省合肥市人大常委会法工委汪洋撰文说，党的十八届四中全会《决定》指出“健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。这是党中央对立法机关实施科学立法和民主立法提出的明确要求，是做好新形势下立法工作的重要规范。基层立法联系点是基层群众和社会组织直接参与立法活动的重要载体，是立法机关深入基层直接了解群众意见的工作平台。立法机关通过建立基层立法联系点并依托联系点直接倾听基层群众对社会及立法的诉求，及时了解群众关心的热点、难点问题，准确反映基层的立法需求，使立法工作更加接地气，不断增强立法的针对性、可操作性。实践证明，建立基层立法联系点制度，有利于健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽立法征求意见渠道，完善向基层人大征求意见和征求人大代表意见机制；有利于推进民主立法，不断提高立法质量；有利于增强地方性法规贯彻实施的群众基础。目前，随着十八届四中全会精神的贯彻与落实，立法机关纷纷启动了建立基层立法联系点工作，由于联系点选择的操作层面还没有相对统一的规范，使得基层立法联系点的建立方式各有不同，尤其在联系点的选择范围和具体对象上更是形成了较大差异。文章认为，基层立法联系点无论采取何种方式，选择怎样的对象，对立法工作而言，最终都有着异曲同工之处，都能够为立法机关探索拓宽立法征求意见渠道，实现科学立法、民主立法，为提高立法质量发挥重要作用。但是，党的十八届四中全会关于建立基层立法联系点制度的精神，只是一个原则性的要求，具体落实这个要求，就要从坚持人大制度和立法工作实际出发，从履行宪法法律赋予人大及其常委会的职权出发，充分认识建立基层立法联系点制度的重要意义，认真研究落实建立基层立法联系点制度的深刻内涵和制度性要求，准确把握制度原则，采取合法、合理的落实联系点制度的形式，切实通过联系点的建立，在立法工作中真正发挥作用。对此，文章认为，建立基层立法联系点须体现三个尊重。一要体现尊重和发挥人大代表参与立法工作的主体作用。人大代表是人民代表大会的主体，显然这样的性质也决定了人大代表同样也是人大及其常委会立法工作的主体。不仅如此，也是贯彻落实党的十八届四中全会关于“健全法律法规起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用”的要求。实践证明，人大代表在人大及其常委会依法履行宪法法律赋予的各项职权中具有十分重要的作用。尤其在人大及其常委会的立法权行使中，人大代表的作用同样至关重要。人大代表工作和生活在基层、在一线，联系选民、联系群众具有得天独厚的优势，他们最清楚最了解也最关心广大群众的意愿和诉求，对基层情况也最为熟识，这是做好立法工作的重要基础和条件，也是开展好立法工作的重要依靠，更是实现民主立法、科学立法的重要途径。人大及其常委会的立法权应当也必须将人大代表的意见和建议置于重要地位予以认识和对待。如，合肥人大将九个市人大代表小组作为首批立法联系点，九个小组共有代表123 人，占市人大代表总数的84%。二要体现尊重和发挥院校专家团队的作用。院校和专家团队参与立法工作，既是重要的智力支撑，也是尊重立法工作规律，坚持立法原则，实现科学立法的重要途径。将院校作为人大及其常委会的立法联系点，可以借助他们较高的专业理论造诣和前瞻性的专业理念，发挥专家学者的独特优势，可以为立法工作提供有力的专业指导和强大的智力支撑，使所制定的地方性法规更具科学性、权威性。如，合肥人大将安徽大学法学院和合肥学院生物环境与工程系选为立法联系点，是源于多年工作的联系和合作，先后有六部法规的初稿就是由这两所高校的专家团队负责起草的。不仅如此，他们还应邀全程参加了法规草案的修改工作，积累了参与地方立法工作的丰富经验。三要体现尊重和发挥基层人大的作用。党中央就加强县乡人大工作建设作出了重大部署，进行了一系列顶层设计。全国人大常委会又适时对地方组织法、选举法和代表法进行了修改，可见中央对加强基层人大建设，发挥基层人大作用十分重视。作为人大的立法工作同样应将中央的精神落实于具体工作之中。如，合肥人大首批立法联系点的成员单位，绝大多数都是来自县市区人大的市代表小组和乡镇人大或街道人大工委，包括五个乡镇人大和四个街道人大工委，占全市乡镇街道人大总数的7.2%。作出这样的制度设计，就是为了充分体现基层人大在立法工作中的应有地位。

郑晓军：莫使人大财政预算监督“形式化” 陕西省宝鸡市人大常委会法工委办公室郑晓军撰文说，审查和批准本行政区域的预算执行情况是法律赋予各级人大的一项重要职责和权力。如何强化对地方财政预算的监督，切实为人民管好“钱袋子”，这是公众一直关注的一个焦点问题。文章说，从目前人大对财政预算的监督情况看，重程序性监督，轻实质性监督现象较普遍，监督的力度还比较薄弱。一是财政预算报告有些雾里看花，难以监督。政府提请人大会议审议的财政预算一般比较粗，代表们看不懂，报告也说的不清，使人大的审议审查难以到位。究其原因，是预算不够细，即便公开了大家也看不懂，这不是公开不公开的问题，而是预算本身不完善的问题。作为公共财政预算，应该是很公开透明的事情，为什么弄得那么神秘？本来是很简单的问题，为什么弄得那么高深莫测。其实质并不在于预算有多少“专业性”，代表们不好懂，而是想不想把财政预算晒出来，愿不愿把花的钱明细化。二是对财政预算的审议审查有些弱化。过去，各级人大会议有一项议程是听取和审议政府财政预算报告（草案）。然而，从2005年全国人大会议把这项议程改为书面审议财政预算报告后，地方各级人大几乎都随即改为书面审议财政预算报告了。但实践表明，这种书面审查的效果并不理想，大都走了形式，对此一些代表已经提出了质疑。地方财政是老百姓的钱袋子，人民授予政府管理，这些钱怎么花，是否用在了国计民生上，公众非常关心。文章认为，审查财政预算执行情况作为各级人大的一项重要职责，人大会议上还是向代表作报告为好，这既有利于引起代表的重视，也有利于代表审议监督。三是会议安排时间太少，审议监督难到位。只有知情知政，才能增强代表的审议能力，提升审议质量。然而，各级人大会议为了压缩时间，议程安排得都很紧。自书面审议财政预算报告以来，代表拿到财政预算报告（草案）的时间有限，有些代表甚至连看预算报告的时间都没有，如何知情知政，又如何行使审议监督的职权？文章说，要使各级人大真正负起对财政预算监督的责任，就必须为代表行使好审议权提供足够的时间、信息和良好的氛围、有效的机制。总之，要防止人大预算监督形式化，各级人大必须切实肩负起人民赋予的对政府财政预算监督的责任，确保各级人大会议真正把财政预算报告审议好。各级人大常委会在筹备人大会议时，必须责成政府向人大会议提交一份收支明细、简短易懂的预算报告，确实让代表能看得懂报告，知道收入了多少钱，计划花多少，实际开支了多少，钱用到了什么地方，从而使代表心里有一本明白账，在审议时审得进、议得明、查得清，使人大的预算审查监督工作更加富有成效。确保人民的每一分钱都用在实处，用在刀刃上，让人民放心。

亓 侠：应明晰人代会列席人员的法定性质 黑龙江省人大常委会亓侠撰文说，最近，在一些地方人大下发的人代会列席通知中发现，有的将列席人员范围笼统地区分为邀请列席人员和其他列席人员两类。文章认为，这虽然沿袭了过去的惯例做法，但表述不够准确，缺少必要的法律根据，也淹没了人代会列席人员的法定性质，应予以规范。首先，依据全国人大议事规则第十七条和地方组织法第十七条规定，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人民代表大会会议；县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议。全国人大组织法第四十一条和地方各级人大政府组织法第三十七条规定，全国人大代表可以列席原选举地的省级人民代表大会会议；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。这些是法律直接明文规定的列席人员范围，可以称作法定列席人员。所不同的是，与各级人大代表相比，这些各级国家机关负责人的列席是应当的，不可或缺的。第二，全国人大议事规则第十七条和地方各级人大政府组织法第十七条在对有关国家机关负责人列席规定基础上，又分别规定：其他有关机关、团体的负责人，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以列席全国人民代表大会会议；县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议。文章认为，这是法律授权的一种附条件的法定列席规定，也可以称作决定列席人员。可以根据需要灵活裁量，但前提是必须经过相应的人大常委会决定。不可否认，其仍属法定列席人员范畴。