当代加拿大参议院立法程序

李店标

引言

参议院是加拿大议会的组成部分，其主要功能之一是审议法案。法案是提交议会批准的正在审议中的法律。法案要变成法律，必须以相同的形式在议会两院通过。一般而言，参议院要花费大约35%的时间在议事厅研究立法。

参议院通过法案必经的步骤如下：一读、二读、委员会阶段、报告阶段（除非提出修正案或建议）和三读。本文将对参议院立法程序的这些不同阶段进行介绍。

一、法案的类型

1.公法案和私法案。法案有两种类型：公法案和私法案。公法案是那些涉及公共政策问题的法案。私法案，正好相反，是授予一定个人或组织以特殊权力、利益或免除义务的法案。常见的私法案的例子，如私人公司的合并或修改公司合并的现行法律。私法案是建立在希望进行立法的加拿大公民所签署的请愿书的基础上。

2.政府法案和非政府法案。公法案可以分为政府法案或参议员（众议员）个人法案。政府法案由政府发起，可以在参议院或众议院提出。在参议院，政府法案通常由政府副领袖提出，尽管在法案文本的扉页上标明了政府领袖是法案的正式负责人。参议员个人法案属于公法案，其是由参议院的一名议员提出。众议员个人法案也属于公法案，其是由众议院的一名议员提出。

在参议院所审议的法案总量中，一般接近60%的法案是政府法案，接近40%的法案属于参议员或众议员个人法案，大约1%～2%的法案属于私法案。

3.财政法案（拨款和税收）。参议院和众议院在法案方面的重要区别之一是财政法案必须始于众议院。财政法案是那些关于支出公共资金（拨款）以及开征新税或增加税率的建议。

二、参议院法案的提出和一读

法案提出和一读的目的在于为法案辩论之前参议员熟悉拟审议的立法内容提供机会。任何参议员都有权对当前参议院提出的法案进行审议。根据《参议院规则》（注：《参议院规则》5-7.（j）），提出法案无需事先通知。一经提出，法案将立即进行一读。在法案一读阶段，不允许进行辩论。

法案的提出和一读应在日常程序的特定阶段进行。例如，针对参议院的政府法案，当议长宣布“政府法案的提出和一读”时，政府领袖或副领袖将呈递法案；针对参议员个人法案，当议长宣布“参议员个人法案的提出和一读”时，参议员中的发起者将呈递法案。这与众议院日常程序中的公法案和私法案较为相似。

当一项法案引入参议院后，将进行以下程序：参议员引入该法案时首先会说：“尊敬的参议员们，我很荣幸地提出一项被称为XXX（法案名称）的法案。”议事台上的干事将宣布法案已经进行了一读。议长将接着询问：“此法案将何时进行二读？”因为法案的二读需要提前两天通知，法案动议人将说：“我动议，支持尊敬的参议员XXX（参议员的名字），此法案二读可以在两天后的日常程序中进行。”（注：《参议院规则》5-6.（1）（f））。议长将重复动议和交付表决。此动议不允许辩论。

无论是政府法案还是众议员个人法案，只要来源于众议院并获众议院通过，都必须由众议院干事递交参议院。如果收到的是来自众议院的政府法案，在提出“引入和进行政府法案一读”时，议长将告知参议员关于法案的信息来自众议院，然后在议事厅宣读信息。此时，如同其他法案的一读一样，将进行如上所说的相同程序。对于在众议院通过的众议员个人法案，根据“众议院公法案一读”的标题进行类似程序。

有时，众议院通过的法案到达时，参议院日常程序已经结束。发生此种情况，议长将会选择方便和适当的时间向参议院宣读信息（注：《参议院规则》16-2.（2））。针对此法案的动议将被记录在参议院议事日程表上。

当法案一读之后，法案副本将被印刷和以电子公告形式放在议会网站上 （注：加拿大议会网站网址为www.parl.gc.ca）。

三、二读辩论

二读阶段的目的在于为参议员针对法案基本原则的辩论提供机会（注：《参议院规则》10-4）。二读阶段的辩论发生在法案发起人提出二读动议之后，通常是针对法案所进行的最为实质的辩论。

法案二读辩论所遵循的程序如下：当日常事务进行到法案事项时，议事台上的官员将宣布：“XXX法案二读。”法案发起人将提出法案二读动议。当发起人在进行四十五分钟的发言之后，发起人和第一个发言的参议员将可随后进行发言，任何其他参议员的议题和评论在此阶段也被允许（注：《参议院规则》6-3.（1）（b））。政府领袖和反对派领袖的发言无时间限制（注：《参议院规则》6-3.（1）（a））。其他所有参议员的发言时间最多为十五分钟（注：《参议院规则》6-3.（1）（c））。

仅有三种类型的修正案可在此阶段提出：提升修正案、合理修正案、引荐议题至委员会修正案（注：关于这些修正案的更多信息参见 O’Brien and Bosc：《众议院程序和实践》（第二版），2009年版，第746～750页）。提升和合理修正案一经采纳，可立即扼杀法案；引荐议题至委员会修正案则不具有在参议院扼杀法案的效果。

法案二读的动议人有最终答复权。如果该参议员愿意，他（她）将可再次参加辩论（注：《参议院规则》6-12）。在这种情况下，议长将向参议院告知，如果此参议员再次发言，他（她）将起到结束辩论的效果。其他有意愿但没有参加辩论的议员将被给予发言的机会。动议人一旦行使最终答复权，议长将宣布将议题交付表决。如果此动议被采纳，议事干事将宣布“法案二读结束”，这标志着立法程序在这一阶段的完成。

四、详细审议——委员会阶段

尽管法案在参议院二读之后可以直接进入三读程序，但通常的做法是把法案送交委员会进行研究。委员会阶段的目的在于对法案进行更为详细的研究，这一点要优于参议院程序和立法听证。

参议院针对各种政策和法案建立了一批常设委员会，这些委员会通常以法案最相关主题命名。然而，《参议院规则》规定，法案可被送交任何委员会，包括由全体参议员组成的全院委员会。法案提交委员会的动议不可以进行辩论（注：《参议院规则》5-8.（1） & 5-8.（3））。《参议院规则》要求委员会应向参议院报告法案，但却没有时间限制（注：《参议院规则》12-23.（1））。完成法案研究和向参议院报告的具体日期，可由委员会或参议院以动议的方式决定。

委员会通常会邀请负责法案的部长、部长会议的干事和政府官员作为法案的第一个证人。在非政府法案的情况下，原始动议者通常首先出现在委员会。根据法案的性质，委员会还可以邀请其他有兴趣和知识的个人或组织来发表他们对法案的看法。在某些情况下，委员会可再次邀请部长或政府官员进行补充解释，或针对其他证人的证明进行答复。

一旦委员会完成了证人听证，将进入法案逐条研究程序（注：《参议院规则》12-20.（3））。在此阶段，法案修正案可以提出，但只能由委员会委员提出。由于委员会的做法往往是非正式的，在逐条研究过程中，个别条文并不总是单独拿出来研究。相反，在主持人征得委员会同意后，委员会可对法案的所有条文和标题进行一般性讨论，尤其是那些被提出修正案的条文。不论是否有修正案，委员会此后将采纳该法案，并要求主持人向参议院报告法案。

在向参议院报告法案时，委员会有三种选择：（1）报告不存在修正案的法案；（2）报告存在修正案的法案；（3）建议参议院终止法案程序（注：《参议院规则》12-23.（5））。

如果委员会建议修正法案，递交参议院的报告中必须包含修正案，主持人或被主持人指定进行报告的参议员必须解释修正的原因和影响（注：《参议院规则》12-23.（1）， 12-23.（3）， 12-23.（4） & 12-23.（6））。委员会也可以选择在报告中追加评论。评论的目的在于引起对法案或相关政策等因素的注意。但是，任何此类的评论都不是委员会报告的实质部分，也没有程序性意义。此外，参议院也不对报告中的评论进行表决（注：参见2002年12月11日的《参议院院刊》第412～413页中的“议长裁决”和2006年10月30日的《参议院院刊》第669～670页中的“议长裁决”）。

五、报告阶段和三读

法案报告阶段的目的在于把委员会法案审议的结果和委员会建议的修正案内容告知参议院。根据《常设或特别委员会的提交或呈递报告》的规定，一旦委员会完成对法案的审议，它必须在日常程序阶段向参议院报告。主持人或被主持人指定的参议员将告知参议院，他（她）十分荣幸呈递委员会的法案报告。此后，报告由议事干事进行朗读。

一旦委员会的法案报告提交，将会发生两种情况。如果是无修正案的法案报告，该报告将视为在参议院获得通过，法案发起人将会在下次参议院会议上提出法案三读的动议（注：《参议院规则》5-5.（b） & 12-23.（2））。换句话说，向参议院作无修正案的报告意味着无法案报告阶段。如果是存在修正案的法案报告，或者委员会建议终止法案程序，那么报告将需要由参议院进行审议，议长将会询问何时审议该报告。提交报告的主持人或参议员将会建议在下次会议上审议（或两天后，如果是来自特别委员会的报告）（注：《参议院规则》5-5.（f）， 5-6.（1）（e）， 12-23.（3） & 12-23.（4））。

当委员会报告被记入议事日程表后，主持人将提出采纳报告的动议。辩论可以开始，针对报告的进一步修正也可以提出。参议院必须决定在法案三读动议提出前是否采纳报告。如果采纳报告，议长将询问被修正的法案何时进行三读。法案的发起人将提出法案三读在下次会议上进行，议长将交付表决（注：《参议院规则》5-5.（b））。此动议不可进行辩论。如果带有修正案的委员会报告被参议院否决，修正案将失效，法案发起人将动议按照法案的原始形态记录在议事日程表上，并在下次会议上进行三读（注：《参议院规则》5-5.（b））。

三读是整个法案审议的最终阶段。二读阶段提出的类似修正案仍可被再次提出，针对条文的修正案也可以在此阶段提出（注：《参议院规则》10-5）。当三读动议被参议院采纳后，议事干事将宣布法案已经进行了三读。议长将声明参议院的决定信息将会被传达给众议院。

如果参议院通过了源于众议院的法案，但附加了修正案，参议院必须也将修正案递交众议院，以使众议院也通过此修正案（如果众议院选择这样做的话）。当两院对于法案内容存在分歧时，为寻求法案的最终一致性，信息将在两院之间来回传递。只有两院对相同版本的法案达成一致后，才会进入立法程序的最后一个阶段——君主签准。

六、君主签准

为了使参议院和众议院通过的法案最终变成法律，必须进行君主签准。君主签准意味着皇室对法案的接受。君主签准被授权由总督或联邦最高法院法官或作为副总督的秘书长行使。

君主签准以两种方式进行：在参议院议事厅举行传统仪式或通过书面声明。任何一种方式的基本步骤都是将法案递交总督，以正式方式请求君主签准。总督在传统仪式上以点头的形式或在书面声明上进行签字以表示赞同。当使用书面声明程序时，君主签准仅仅被视为告知参众两院已经对法案进行了授权（关于君主签准的更多信息，可参见参议院程序简介6：《君主签准》）。

七、对立法预先研究

《参议院规则》允许在众议院通过法案之前，参议院可对法案主题进行审查（注：《参议院规则》10-11）。该法案必须在众议院进行一读，但尚未通过，也没有引入参议院。该程序允许将法案主题提交参议院委员会进行一般性审查，而不是逐条研究。即使法案被众议院采纳，其之后还必须在参议院经历三读程序。该程序规定在1991年的《参议院规则》之中，通常被称为预先研究，或者被称为“海登公式”，因为其最早是由参议员萨尔特·海登在20世纪70年代创建。

（译者单位：大庆师范学院法学院。本文根据加拿大参议院网站资料“Legislative Process”翻译而成，网址为http：//www.parl.gc.ca/About/senate/proceduralNotes/procedural-notes-5-e.htm.本文是黑龙江省社会科学规划项目“立法辩论制度及其中国化研究”[13E002]阶段性成果）