地方财政预算管理制度存在的问题及改革路径

2016-02-26张世刚

学习月刊 2016年11期

◆张世刚

(作者系武汉市江夏区财政局局长)

现代政府预算制度是现代财政制度的基础，做好了政府预算，可以有效地控制政府支出规模，以及政府活动的成本。政府财政预算管理是政府预算实现的途径，合理的政府财政预算管理制度可以有效地保证政府资金运转的安全性，进一步提高政府资金使用的有效性，提高政府部门在经济运行中的作用。

随着改革的进一步深化，各种矛盾和问题相继出现，而政府就相应地承担了改革成本，这对政府财政来说无疑是一种压力，政府财政体系不得不对自身涉足领域的范围以及内容加以调整，逐步从生产性领域转向民生领域。然而，“自上而下”的行政力量推进地方财政预算管理的改革是不够的。随着财政分权改革的推进，地方政府也意识到不能消极的等待上级政府下达预算管理的总体框架，地方政府自身也必须提高积极性，率先启动财政预算管理制度的创新。

一、地方财政预算管理制度的演进

改革开放以来，我国已经形成了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系。预算管理制度的改革秉承全面规范、公开透明的原则在有条不紊的进行着，以适应经济社会的发展。总体来说，地方财政预算管理制度经历了三个时期的变迁。一是1979～1993年的预算管理制度的恢复阶段;二是1994～1999年的适应社会主义市场经济的预算管理制度的形成阶段;三是2000年至今预算管理制度的完善阶段。按照历史沿革的进程来看，地方财政预算管理制度的变迁有着全面性、规范性的特点，并且预算管理制度也没有停止改革的脚步。

(一)预算管理制度的恢复 (1979～1993)。1979年，我国的预算管理制度恢复重建。由于多种原因，我国的预算管理制度曾长期处于不正常的运行状态，直到改革开放的1979年，我国才恢复了编制国家预算并向全国人民代表大会提交并由全国人大审议的做法。为了适应现实发展的要求，1991年国务院颁发了《国家预算管理条例》(以下简称《条例》)，其中覆盖了各级人民政府和实行预算管理的各个部门、各个单位，对国家预算管理做出了全面的规定。《条例》中规定:国家设立中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)、县(自治县、不设区的市、直辖区、旗)、乡(民族乡、镇)五级预算，并且区分了中央预算和地方预算。这是地方预算和中央预算剥离的分水岭，各级政府可以根据实际情况编制适应本级政府辖区发展的预算草案，做到物尽其用、因地制宜。关于中央预算和地方预算，《条例》指出，地方各级财政部门根据本级人民政府的要求和按照上级财政部门的规划部署，制定本级各部门及下级财政部门的预算草案，汇总编制本级总预算草案，经本级人民政府审议后移交本级人民代表大会审查和批准。财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案经国务院审议后，提请全国人民代表大会审查和批准。

国家财政预算报告制度的恢复是地方性财政预算管理制度确立的前提，而《条例》的施行为地方财政预算管理制度保驾护航，这一阶段，国家预算从根本上来说还是国家计划的，主要的预算管理内容主要集中在更加注重综合平衡的预算平衡管理和预算外资金管理上，只要有国家计划在，只要有详尽的财务管理和会计管理制度在，有计划的集中并且配置财务资金的相关活动就能基本上顺利进行。然而在市场经济的环境下，国家预算的部分职能不能完全体现，甚至还有缺失。

(二)与市场经济相适应的预算管理制度的形成(1994～1999)。为了适应市场经济的运行，以及配合社会主义市场经济体制改革的目标，1994年《中国人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)通过，于1995年正式施行，《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《预算法实施条例》)于1995年通过。这标志着预算管理进入了有法可依的新阶段。不得不提的是1994年我国还进行了瞩目的财税体制改革，为与市场经济相适应，建立了以增值税、消费税和营业税为主的间接税体系，初步形成规范中央和地方财政关系的分税制财政管理体制框架。

针对不同的资金管理需求，《预算法》规定，各级政府预算需按照复式预算编制，《预算法实施条例》进一步将复式预算细分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算以及其他预算。这一阶段的预算管理制度受到了法律规范，法律的约束使得财政预算行为有章法，有计划，不盲目。《预算法》首次将分税制财政管理体制写入法律。这一阶段更加强调预算平衡，将其视为财政预算管理的重要目标，在注重赤字和债务规模的控制的同时，也对我国政府收支核算制度作了新的调整。对于预算外资金管理，于1996年被重新定义，资金是否属于预算外资金，主要看是否履行或者代行政府部门职能。这一阶段主要在于财政收入的管理，一些支出管理也开始起步。总的来说，这一阶段基本完成了与社会主义市场经济体制改革相适应的预算管理制度改革。

(三)预算管理制度进一步健全(2000～)。这一阶段以部门预算改革为中心，同时进行了政府收支分类改革，进一步完善复式预算体系，在保证财政预算公开透明的情况下，实现了预算管理从合规管理到绩效管理的逐步转变。该阶段也开启了地方债管理制度的创新。从2009年开始，财政部开始代发地方债，自行发债从2011年开始在上海、浙江、广东、深圳四地试点，但是自行发债规模较小，每种债券的发行额也被限制。

为了适应国家治理现代化要求，预算管理制度改革也在进一步深化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表明，预算管理的总体目标是“全面规范、公开透明”，建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理以及风险预警机制。大数据时代的到来，使得预算公开成为了新的预算管理的目标和要求，更多地借助“互联网+”，方便社会各界对地方财政预算管理制度的监督，也利于社会各界为地方财政预算管理制度改革贡献智慧。

二、地方财政预算管理制度存在的问题

地方财政预算管理是国家财政预算管理的不可或缺的组成部分，随着全面深化改革的推进，财政改革也不容忽视，尤其是在地方财政预算管理制度上，其重要性显得格外突出。尽管地方财政预算在财政收支等方面取得了不错的成绩，但是在预算编制、预算审批、预算执行绩效方面依然存在诸多不足。

(一)预算编制环节。地方性预算编制的过程中，首先缺乏的就是统一性。统一性体现在预算编制的口径的一致性和内容的准确性。在地方政府预算的编制过程中，需要实现全口径的预算管理，政府支出项目应当有清晰、准确的规范性，包括一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、社会保险基金预算收支等等，均纳入政府预算管理体系当中，做到不重不漏，预算口径需一致。另外，针对政府收支的各个项目，政府预算编制达到的效果是政府收支预算决算数额在一定适当的范围内偏离，部门预算则需据实、详实编制，做到财政预算编制内容的准确性。

值得一提的是，地方政府债务并没有全面的纳入到地方政府预算管理。地方性债务的规模在不断地扩大，地方政府偿债的压力也在不断增加，地方债的风险也在日益提高。为了保障地方财政预算管理的真实性、准确性，债务预算应该成为预算体系中的重要组成部分，那么，将地方政府债务纳入地方财政预算管理，是地方政府财政预算管理改革工作的重点，这对维护地方政府的信誉是有积极作用的。

(二)预算审批环节。在各级政府完成编制预算草案之后，向各级人民代表大会移交预算草案，预算管理就进入预算审批的环节。经各级人民代表大会审批通过之后的预算草案就是具有法律效力的各级人民政府预算，预算审批保证了地方财政预算管理的有效性，最直接的影响就是使预算草案合法化。然而，在现实中，我国的各级人民代表大会对地方财政预算草案的审批仍然存在很多不足，主要体现在审批机构、审批程序等方面。

各级人民代表大会是财政预算审批的机构，无论是从机构设置还是人员配备上，都无法满足预算审批有效性的要求。就全国范围来看，依然还有市县人大预算工作委员会的工作是由其他机构代为完成的现象。审批机构的缺失，就无法为地方政府预算管理提供一个良好的改革环境。另外，在人员配备上也存在人数少、非专职等尤为突出的问题。人大代表人员结构的失衡使得权利机关无法深入研究各级政府提交上来的预算草案，也无法对已经审批通过的预算草案在执行中进行深层次的追踪。

审批程序在实际中缺乏明确的法律约束力，各级政府对预算审批的重视程度也不一致，以致各地在初审中各自为政，审议效果也不理想。另外，人大缺乏对预算草案的修订权，在预算表决过程中人大代表的意见和建议很难被表达。各级政府部门十分注重任期时的经济发展状况，目光局限在短期政绩上，而忽视了长远发展的规则的制定和程序的规范，这种“程序意识”的不足，也导致了地方财政预算管理制度改革的成效不甚明显。

(三)预算执行环节。预算草案一经人大审议通过，就是具有法律效力的，但是如果不能有力执行，一份完备的预算也无法达到其预期的效果，因此，在财政预算管理的最后一环也不能松懈。每年1月1日是我国预算执行的开始日期，但是各级人大批复的时间是在每年3月，因此，预算执行开始日期和人大审批预算日期不一致，这就形成了预算年度的空档。各部门在这期间的“先斩后奏”的支出冲动就会变成事实，使年度预算的法律约束力和权威性大大下降。在执行过程中，存在着财政资金挪用的现象，也有虚列支出的现象。基本上每年都会有“翘尾”，即一到年末，就出现大量的财政拨款，支出比例陡然升高。当然不排除一部分属于正常情况，但是也无法否认违规行为的存在。预算执行不严格、不真实，不规范，极其容易滋生贪污腐败的行为。