“全面从严治党” 新常态阶段党建制度的创新及其特点

周敏凯，时晓建

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)



“全面从严治党” 新常态阶段党建制度的创新及其特点

周敏凯，时晓建

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

摘要：“全面从严治党”战略是习近平总书记提出的“四个全面”战略布局的重要组成部分。在“四个全面”战略提出一年多时间里，“全面从严治党”战略正在步步深入，党内一系列重要法规纪律制度的制定颁布与一系列腐败案件的公布处理表明，党内反腐倡廉压倒性态势正在形成，“全面从严治党”已经进入制度治党与思想作风建党并举的新常态阶段，党建已经呈现出一系列新特点，需要及时加以理论总结。

关键词：全面从严治党；新常态阶段；党建制度；制度治党；思想建党

在全球化、信息化与改革开放的时代，中国共产党领导中国人民实现“中国梦”的前景尽管光明，但面临的挑战也是前所未有的，其中最严峻的挑战还是中国共产党在“四大考验”(执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验)面前，能否克服自身存在的“四大危险”(精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险)[1]，始终保持自身的先进性、纯洁性，不断提升依法执政的现代化水平与能力。习近平总书记指出：“历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，我们就越要增强忧患意识，越要从严治党，做到‘为之于未有，治之于未乱’，使我们党永远立于不败之地。”[2]

“全面从严治党”战略通过进一步严明党的规章纪律，从制度层面解决影响党的先进性、纯洁性与创造力、凝聚力、战斗力的深层次问题，医治损害党的先进性和纯洁性的病症，剔除寄生在党的健康肌体上的毒瘤，使党始终保持同人民群众的血肉联系，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

“全面从严治党”战略提出一年多以来，党内反腐倡廉形势正在发生重要变化。2015年习近平总书记提出“全面从严治党”战略思想时，他对党内反腐倡廉形势的评价是“还没有取得压倒性胜利”；2016年中纪委十八届六中全会上，他的评价已经是“压倒性态势正在形成”。可见，“全面从严治党”战略思想正在得到坚定不移的贯彻落实，党的建设已经进入制度治党与思想作风建党并举的新常态阶段，党建新格局正在形成，并呈现出一系列新特点，需要及时加以理论总结。

一、十八大以来从严治党的实践成果

习近平总书记提出的“全面从严治党”战略思想是新形势下党建规律、治国理政规律的新探索、新认识、新创见，它是管党治党实践跨越一系列治理险滩洼地后的又一次思想理论创新。“全面从严治党”战略思想的提出与实践，开创了中国共产党党建新格局。“全面从严治党”战略思想的提出尽管只有一年左右的时间，但自党的十八大以来，新一届党中央领导集体从严治党的实践早已开始。三年的从严治党实践为“全面从严治党”战略思想的提出奠定了理论创新基础。

2012年12月，党的十八大刚刚结束，新一届党中央就颁布了《中共中央八项规定》，由监督八项规定贯彻落实拉开了从严治党的实践。随后，中纪委公布、处理了一系列违反“八项规定”的典型案件，有效遏制了“四风”蔓延的态势；紧接着，党中央出台一系列铁腕反腐举措，包括抓巡视、广派驻，落实主体责任，强化监督执纪问责，坚持有案必查、有腐必惩，治“裸官”、铺“天网”， 坚持“苍蝇”“老虎”一起打等等。据统计，仅2015年一年内，中央纪检部门就查处了全党违反八项规定的党员干部4万多、严查了27个“不收敛、不收手”的老虎、追捕了860名外逃人员、对几千名党组织“一把手”问责[3]。中央纪委派出47个纪检组，进驻139家中央一级党和国家机关，实现了党内权力监督的全覆盖。

随着铁腕反腐与从严治党实践的深入发展，党风与社会风气大大改善，极大提振了国民对反腐倡廉与实现“中国梦”的信心。

二、十八大以来从严治党制度创新的阶段性成果

十八大以来，从严治党以颁布、贯彻落实《中共中央八项规定》为起点，拉开了打“老虎”拍“苍蝇”的治腐反腐序幕。但是要从根本上制约权力腐败，必需建构制度笼子，党内规章制度是管党治党最有效最持久的制度笼子，《中共中央八项规定》的颁布也开启了党内立章建规与制度治党新阶段的序幕。制度治党成为“全面从严治党”的主线，党内法规制度建设步入快车道。经过三年多的努力，在开展党内法规清理的同时，陆续制定出台36部党内重要法规，其中不乏中共党史上首次制定的党内法规，不少新的法规具有基础性的、填补空白的重要意义。“全面从严治党”的法规制度体系正在逐步形成，“全面从严治党”进入新常态阶段。现对十八大以来颁布实施的10部重大党内法规按时间顺序作简要介绍。

《中共中央八项规定》(2012年12月)。该规定是党的十八大以来第一部党内纪律“负面清单”、 党内最权威的“底线”规定，它为严肃党的纪律，密切联系群众，全面扭转党的作风，改善党群关系，引领社会风气发挥了指导性作用。

《中国共产党党内法规制定条例》(2013年5月)。 如果说全国人大制定的《立法法》是人大立法与国家一切法律制定的基础,那么《中国共产党党内法规制定条例》则是党内法规制定的法律基础，是制定党内法规的“立法法”，从此党内法规制度体系建设有法可依，从制度层面提高了党内法规制度建设的规范化、科学化水平。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(2014年1月)。该纲要是中国共产党第一次对党内法规建设提出的阶段性制度建设目标要求，它是党内法规建设的第一个五年规划。规定经过5年努力，对现有党内法规进行全面清理，基本形成涵盖党建主要领域的法规制度体系，初步实现了党内生活的规范化、程序化，党内权力运行得到了更加有效的制约和监督。根据《规划纲要》的要求，党内法规体系建设分两步完成：先颁布一部分修改后可以执行的党规；对于一部分基础性、填补空白性的骨干法规，抓紧调研，修改、制定，不强求5年内完成。力争在2021年建党100周年时初步建成内容科学、程序严密、运行有效的党内法规制度体系。

《深化党的建设制度改革实施方案》(2014年8月)。2014年8月，中共中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，该方案从深化党的组织制度、干部人事制度、基层组织建设制度、人才发展体制机制改革四个方面，提出55项具体改革任务，目前已出台42项改革举措，其他改革举措将在2017年前完成[4]。这是党内法规建设第一个五年规划的具体实施方案，是今后几年党建制度改革的时间表、任务书与实施蓝图。

《2014—2018年全国党政领导班子建设规划纲要》(2014年12月)。《党政领导班子建设规划纲要》牢牢抓住了“全面从严治党”中的领导干部“关键少数”，首次明确了全国党政领导班子制度建设的基本内容，包括领导工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大重点。

《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》(2015年4月)。2014年3月9日，习近平总书记在全国人大第十二届二次会议安徽代表团审议座谈时，作了关于推进作风建设的“三严三实” 重要论述。2015年4月10日，中共中央办公厅印发《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》，党内开展“三严三实”专题教育是“全面从严治党”的又一次生动实践教育，也是一次思想建党的重要实践活动。

《中国共产党党组工作条例(试行)》(2015年6月)。这是一项党建法规建设填补空白的制度安排。关于加强国家领导机关部门的党的领导制度安排，填补了自1945年党的七大正式建立党组制度以来有关党组工作法规制度建设的空白，在中国共产党建设历史上具有里程碑意义。

《中国共产党巡视工作条例》(2015年8月)。该条例是党内监督制度建设方面的一个基础性制度安排，大大加强了党内纪律与制度“监督”的有效性与严肃性，是铁腕反腐的制度利剑，对于深入推进反腐倡廉建设，在党内逐步形成党员干部“不敢腐”的氛围，具有十分重要的意义。

《中国共产党纪律处分条例》(2015年9月)。该条例是对2003年12月颁布的《中国共产党纪律处分条例》的修订，也是迄今为止有关党内纪律规定最详尽的“负面清单”。该条例在党政制度建设历史上有三个第一：第一次全面阐明党内纪律处分的五大原则：从严管党治党原则，党纪面前一律平等原则，实事求是原则，民主集中制原则，惩前毖后、治病救人原则；第一次明确了党内六大纪律：政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律；第一次详细划出了中共党员尤其是党的领导干部不可触碰的纪律底线与不可涉及的“负面清单”，为“全面从严治党”提供了有力的制度保障。

《中国共产党廉洁自律准则》(2015年9月)。该准则紧扣党的先进性与纯洁性的思想道德建设主题，以党内法规形式规范全党廉洁自律工作，为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的思想道德“高线”，以营造党内“不想腐”的氛围，与制度治党的主题相辅相成，成为“全面从严治党”又一基础性法规制度安排。

值得一提的是，为了有力推进制度治党的工作，按照中央全面深化改革总体部署，由中央组织部牵头，成立了党的建设制度改革专项小组，统筹近期和中长期党的建设制度改革任务，为党的建设制度改革提供了切实有力的组织保障。

总之，在“全面从严治党”战略指导下，党内法规制度体系初步形成，从严治党已经从治标向标本兼治发展，并取得了阶段性成果，但相对于人民的殷殷期望与面临的复杂严峻形势而言，党风廉政建设和反腐败斗争依然任重道远，全面从严治党永远在路上，只有进行时，没有完成时。

三、“全面从严治党”制度创新的基本特点

习近平总书记指出:“创新是引领发展的第一动力”，理论创新提供发展的精神动力，制度创新提供发展的“原动力”。“全面从严治党”战略思想是党建领域理论创新的新成果；党内一系列重要法规与纪律的制定，是党建领域制度创新的成果。“全面从严治党”新常态阶段，党风廉政建设和反腐败斗争呈现出一些新的特点。

1.管党治党立章建规实现制度化、规范化

十八大以来，党中央在首次开展党内法规清理的同时，已经陆续制定出台36件重要党内法规，其中准则1件、条例6件、规则6件、规定14件、细则9件[4]。在全面落实《深化党的建设制度改革实施方案》的过程中，仅2015年一年内，该方案提出的55项改革任务，已完成42项[5]。

十八大以来党内法规制度建设形成了以《党章》《中国共产党党内法规制定条例》为依据，以《中共中央八项规定》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》与《中国共产党廉洁自律准则》为骨干的党内法规体系；《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《深化党的建设制度改革实施方案》明确了5年内党内法规制度建设的55项阶段性目标任务。十八大以来，党的建设实现了制度化与规范化，党内规章制度建设已经进入可持续发展的通道。

2.党内立章建规的法理工具不再套用“国法”的法律规定

王岐山同志曾经指出，由于中国特色社会主义政党建设的理论基础相对薄弱，党内法规制度建设的理论研究明显不足，最突出的表现就是，“国法”与“党规”不分，党内规则混同于国家法律，党规党纪套用“法言法语”，错把法律当成党内的纪律底线[6]。例如，20世纪90年代颁布的《中国共产党领导干部纪律处分条例》就有不少规定与法律条文相重复，难以实现对党员特别是领导干部在坚定理想信念、践行党的宗旨上的高标准、严要求。

管党与治国的法律依据不尽相同。宪法与法律是治国理政的“国法”，它调节的主体对象是13多亿公民，强调的是公民的法律责任；中国共产党党内法规纪律制度是管党治党的“党纪”，调节的对象是8 700万中共党员，强调的是政治责任。以往的管党治党的党规党纪较多套用“法言法语”，其直接后果就是：纪委成了党内的“公检法”，党内纪律审查往往成了“司法调查”；党员干部只要不违法就没人管、不追究，“违纪只是小节、违法才去处理”，其结果成了“要么是好同志，要么是阶下囚”[6]；纪律规矩没能挺在前面，管党往往退守至法律防线，只有严重违纪违法的领导干部才受到惩处，多数党员都不把纪律和规矩当回事。以往党员干部各种作风问题的滋生蔓延，与缺乏健全的党内法规制度密切相关，不改变以国法代党规的陋习，党员干部的日常作风纪律问题就难以及时纠正，党内监督、执纪、问责都无法落到实处。如果不及时纠正思想作风与纪律问题，就可能逐步演变成权力腐败的严重违法罪行。

十八大以来，党内制度建设开始全面清除党内法规中套用“国法”的相关内容，执政党在治国理政与治党方面的法理依据开始区分：依“国法”治国理政，依“党章、党规”从严治党。新颁布的《中国共产党纪律处分条例》明确列出党内六大纪律的“负面清单”，架设了党内纪律“高压线”，把党纪挺在国法之前，从制度上保障了“全面从严治党”能够落到实处。

3.标本兼治，制度治党与思想建党并举

十八大以来，制度建党成果丰硕，已经出台36件重要党内法规。已经颁布的《深化党的建设制度改革实施方案》也明确了55项党建制度建设任务。《中共中央八项规定》《中国共产党纪律处分条例》《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》《中国共产党廉洁自律准则》等党内法规的颁布，充分体现了制度治党与思想建党并举、治标和治本兼顾、自律和他律双管齐下的“全面从严治党”原则精神，将党建制度创新推进到一个新常态阶段。

如果说《中共中央八项规定》与《中国共产党纪律处分条例》制定了党内纪律的“负面清单”，为全党反腐倡廉与作风建设划出了最严的党内纪律红线，那么《中国共产党廉洁自律准则》则为党员制定了4项自律条例，为党员领导干部制定了8项自律条例，为党内思想建设树起了道德引领的指示牌，有力促进了党的先进性与纯洁性建设，为全党党员、尤其是党员领导干部在党风廉政建设和反腐败斗争中树立了一个看得见、够得着的思想道德标准。《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》则是思想建党的又一次重要实践活动，“三严三实”专题教育活动对于引领中国共产党人追求高尚道德情操，产生了积极的促进作用。

4.更加关注从严执纪，抓早抓小，挺纪在先

全面从严治党不但需要党内规章制度建设，而且需要党内规章制度的严格实施，需要完善党内监督制度，从严执纪。没有从严执纪，制度的笼子就可能成为摆设，而且也不是有了制度的笼子，权力就能够被关进笼子里。从严执纪首先要严格落实党内规章制度的主体监督责任，真正有机构、有专门责任人依照党内规章制度对权力腐败与各种违纪作风问题敢抓敢管，真正使党内纪律规矩成为带电的“高压线”，而不是吓人的“纸老虎”。在党内监督执纪方面，纪检监察部门以往主要关注涉案金额上百万乃至上千万、够得上移送司法机关的腐败案件。十八大以来，党内执纪方式创新，注重抓早抓小，纪检监察部门一般收到举报就会核实，并与被举报人谈心谈话，提醒他们以此为戒；对违纪者按其违纪程度不同给予恰当处分，力求做到惩前毖后、治病救人，把很多苗头性问题遏制在了萌芽状态。

在完善党内监督方面，首先要完善监督检查在党内执行党的路线方针政策和决议的情况，同时需要监督检查党内作风纪律方面的情况。当然，在这方面还有较长的路要走，需要在实践中不断探索，制定出一套科学合理的问责机制，坚持有责必问、问责必严，实现问责常态化，确保党章党纪党规执行到位。

在从严执纪与问责方面，需要关注的新动向是主体责任落实是否到位的问题，对于那些在位不作为的党员领导干部，需要严格实行问责制。十八大以来经过几轮中央巡视工作的监督问责，不少中央与地方政府的党员领导干部在巡视问责中落马。仅2015年，全国共有850余个单位的党委、纪委和1.5万多名党员领导干部受到责任追究。其中，河南新乡市委原书记李庆贵虽然本人未发现有贪腐问题，但是在他任内连续发生3名厅级领导干部严重违纪违法案件，他因主体责任落实不力受到党内严重警告处分并被免去领导职务，市纪委原书记王炳奇因监督责任落实不力也同时被免去职务[7]。

在“全面从严治党”新常态阶段，在加强制度治党、用党内纪律“负面清单”厘定党员干部的行为边界之时，加强党内规章制度实施的监督检查成为从严治党的关键。仅仅有好的制度，如果不能很好地执行与落实，党内纪律的严肃性、制度的权威性就会遭遇挑战。要避免党内规章制度成为“纸老虎”，必须加强党内监督与从严执纪。

参考文献：

[1]胡锦涛同志在2011年7月1日中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-07-02.

[2]铸就中国特色社会主义事业的坚强领导核心(治国理政新实践)[N].人民日报，2016-01-18.

[3]全面从严治党,夺取更大胜利[N].光明日报，2016-01-15.

[4]以习近平同志为总书记的党中央全面从严治党纪实[N].人民日报，2016-01-18.

[5]盛若蔚.从严处要求,向实处发力——2015年组织工作综述[N].人民日报，2016-01-15.

[6]王岐山.坚持高标准,守住底线,推进全面从严治党制度创新[N].人民日报，2015-10-23.

[7]姜洁.管党治党，首先要尊崇党章[N].人民日报,2016-01-19.

[责任编辑：巩村磊]

中图分类号：D262

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)05-0061-04

作者简介：周敏凯(1949—) ，男，教授，博士生导师，从事政治学理论研究；时晓建(1984—)，男，讲师，博士研究生，从宪法与行政法研究。

收稿日期：2016-02-01

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