习近平基层治理思想的特征及其价值

赵　秀　玲

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100028)



习近平基层治理思想的特征及其价值

赵秀玲

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100028)

摘要：基层治理思想是习近平治国理政思想的重要组成部分，它被放在一个极为重要的地位，并给予了根本性的肯定和论述。习近平善用形象的比喻、辩证的思维来理解基层治理，特别是注重将中国基层传统文化资源进行现代性转换，以获得新的理论参照与实践性跨越。这对于中国基层治理的深化发展尤其是突破当下基层治理的困局，具有重要的价值意义。

关键词：习近平；基层治理思想；治国理政思想

改革开放以来，中国的基层治理成效显著，这在理论与实践上均有所体现。但也不容讳言，中国的基层治理从未像今天这样既存在错综复杂的问题，也面临十分艰难的选择。习近平对基层治理十分重视，对其论述也颇有特色，但目前还没有引起学界的重视，更缺乏全面、系统的研究。通过系统梳理、研究习近平关于基层治理的思想特征，既可把握中国共产党基层治理的大政方针，也有助于走出当前中国基层治理的困局，以获得新的理论支撑与方法论意义。

一、确立基层治理之本与民心所系

在中国历史上，虽然历代统治者都比较重视“基层”在治国理政中的作用，但其基本停留在笼统或一般性的论断上，多存在理论与实践脱节的情况。今天，习近平总书记基于历史认识与现实需求，对基层治理的内涵及重要性形成了独特的理解，并有着鲜明的时代特征，系统梳理这一思想对于纠偏当下存在的一些错误具有重要意义。

1.习近平从多方面论述基层的重要性，既反映了他对基层的了解，又说明他对基层的高度重视

一般人往往只从一个方面或几个方面理解基层的重要性，而习近平既有总论又有分论，既注重基层中的上层又注重基层中的下层，既看重基层干部又看重广大人民群众，从而形成一个包容性极强、内涵非常丰富、边界比较明确的基层治理系统。如他从总体上谈基层的重要性：“打牢基层基础，既是构建和谐社会的重要内容，也是有序推进和谐社会建设的重要保障，意义十分重大”。“夯实基层基础，有利于形成强大的社会凝聚力，逐步筑牢稳定合理的社会结构”[1]。另如他在2015年会见102名县委书记时较具体地谈到了县级工作的重要性：“在中国共产党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。县委是中国共产党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’，是中国共产党在县域治国理政的重要骨干力量。”2015年在中共中央政治局公共安全会议上他指出：“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化……要认真汲取各类公共安全事件的教训，推广基层一线维护公共安全的好办法、好经验。”[2]他还说，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”[3]。至于说基层中的基层，诸如乡镇、村庄、企事业单位的重要性，习近平也都有论述，且所论详尽细致。如习近平表示“要加强乡村两级班子建设”，他甚至提出“建立乡镇经济委员会，作为副乡级建制的一套经济工作班子，负责组织实施乡镇经济发展规划与管理，协调乡村企业，服务乡村两级经济”[4]201。他还说：“村级党组织是党在农村全部工作的基础”,“这既是增强农村基层组织、发挥战斗堡垒作用的基础，也是推进社会主义新农村建设的关键”[5]200。如此贴近基层，并且能深入基层的底层，看到其不可忽略的重要作用，这在习近平的基层治理思想中很有代表性。有人称习近平建设思想中有个“底层结构”，这是站在“权为民所用”这一核心角度来看的[6]。我认为，从基层政治角度观之，习近平治国理政思想对于“基层”的重视就属于“底层结构”，而在这个“底层结构”中对于乡镇、村、企事业单位以及人民群众伟力的强调，更是“底层结构”中的“底层结构”，是一个不断从高层向底层延展的结构系统。其中，朝下看、重民生、接地气、得民心也就变得顺理成章了。

2.习近平以形象比喻阐述基层的重要性，既增加了形象感，又反映了他对基层理解的深度

以往党和国家领导人对治国都有形象的比喻，像毛泽东将党和人民比喻成“鱼水关系”，陈云在1980年12月中央工作会议上提出：“我们要改革，但是步子要稳。……随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”[7]对此，邓小平深以为然，并将之作为改革开放的一个重要论断。邓小平还在1962年提出“黄猫、黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”[8]。这就是他的“猫论”。不过，像习近平以如此多、如此形象的比喻来说明基层的重要性还是较为少见的。

一是将基层比成“桥梁和纽带”，看成“细胞”。2005年习近平连续刊发了《工作倾斜基层》和《执政重在基层》等关于基层的文章，其中写道：“基层就是基础。基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。正是依靠广泛的基层组织，使党有了坚实的基础，形成一个团结统一的整体；也正是依靠党的基层组织，使党能够深深扎根于人民群众之中，顺利地实现党的领导。党的基层组织是党联系群众的桥梁和纽带”[5]111。早在1990年，习近平就说过：“城乡基层单位和千千万万家庭是社会的细胞，树典型、抓重点就是要促进整个社会的文明建设普及到城乡、落实到基层。‘细胞’优化了，整个社会的文明程度就会提高。抓‘细胞’，反过来又有利于树更多、更好的典型。”[4]1582006年，习近平又说：“构建社会主义和谐社会，重心在基层。基层是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。基础不牢，地动山摇。”[1]以“桥梁和纽带”“社会细胞”来比喻基层工作的重要性，并以“基础不牢，地动山摇”进行形容，足见习近平对基层的重视程度和深刻理解。

二是将乡村比作“大厦的地基”，将乡村干部视为“地基中的钢筋”。习近平有时还强调基层中“乡村”的重要意义，他面对县委书记时说：“乡村处在贯彻执行党的路线方针政策的末端，是中国共产党执政大厦的地基，在座各位可以说是这个地基中的钢筋，位子不高但责任重大。现在，农村发展和管理对基层干部素质和能力提出了更高要求，大家要多思考如何把基层干部当好。”[9]一般而言，“基层”包括城市社区和广大乡村，在此习近平更强调“乡村”和“乡村干部”的根本性作用，其“大厦的地基”和“地基中的钢筋”的比喻非常刚劲有力。

三是以“纽结”“千钧担”来形容县级组织和县级领导干部。早在1990年，习近平就使用“芝麻官”“千钧担”来形容县级领导干部。他还曾感叹，“我曾担任过县委书记，每与同行谈起，大家总有一致的感慨：官不大而责任不小”。“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”[4]31-32因为县级和县委书记是基层的中杻和灵魂，所以习近平才能用“芝麻官”“千钧担”以及县是国家这张网上的“纽结”进行概括。

3.习近平最重视基层人民群众的作用，将之看成一切力量的源泉

早在1989年，习近平曾写过《干部的基本功——密切联系人民群众》一文，其核心观点是贫困地区要脱贫致富，“千条万条，最根本的只有两条：一是党的领导；二是人民群众的力量”。“领导的威信从哪里来？靠上级封不出来，靠权力压不出来，靠耍小聪明骗不出来，只有全心全意、尽心竭力、坚持不懈为人民办事，才能逐步地树立起来。领导要有水平，水平从哪里来？水平来自对客观规律的认识和掌握，而规律性的东西，正是蕴藏在广大群众的实践中。因此，要提高领导水平，就要眼睛向下，善于从群众的实践中汲取营养，获得真知。所以，无论是从发挥党的领导作用，还是从调动群众积极性这两方面说，都要求我们的各级干部始终同广大人民群众保持密切的血肉联系。这就是干部的一项十分重要的基本功”[4]13-14。从这点就可以理解，为什么习近平总书记那么全面地开展群众路线教育活动，因为他知道在中国基层中，人民群众具有核心甚至柱石的功能。习近平还强调：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作，保证人民依法管理好自己的事务。要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[10]20-21。这是从基层协商角度对于人民群众权利和功用的最集中体现，反映了习近平“以民为本”“执政为民”的基层民主治理思想。

现在有不少领导包括高级领导干部对于基层并不重视，有的甚至说一套做一套，嘴上说重视但实际上却忽视，眼睛只向上看，官僚主义和形式主义作风严重。这也是当下基层工作问题多、难以开展的重要原因。比如在城镇化过程中，基层尤其是广大乡村备受冷落，有的地方甚至成为只有老人孩子的三无村、留守村；又如广大农村群体性事件严重，一个重要原因是包括基层干部在内的地方领导不重视农村和农民，有的甚至将之视如草芥；再如不少乡镇和村庄出现“走读”干部，名为乡村干部，家却安在城市，有的就干脆住在城里遥控乡村，从而成为乡村治理的怪现象；还有许多下乡镇干部，他们名之为支援乡村基层，实则为镀金，心思根本不放在乡村和农民身上。所有这些都与对基层的不当态度有关。2014年5月，江西省党建研究会在省内进行问卷调研，共发放问卷4 631份，全部收回。其中涉及党员4 192名，占90.65%；基层干部3 649名，占78.8%；一线群众代表982人，占21.2%。从调查结果看，群众反映最强烈的前三个问题分别是：为群众办实事不够；密切联系群众不够，与群众之间隔一堵“墙”；为群众工作的意识和能力欠缺，不想、不会、不敢、不善于做群众工作，存在不作为、慢作为、乱作为的现象。另外，在对福建省的问卷调查中，当涉及“党员干部在联系群众方面存在的问题”时，53.1%的人认为是“习惯行政命令”；50.8%的人认为是“凭经验办事，能力不适应群众需求”；54.8%的人认为是“回避矛盾问题，不敢面对群众”；33.6%的人则认为是“不会群众语言”。数据结果显示了干部与不同群众打交道、解决问题的能力有些不足[11]。这样的调查还是很有代表性的。

对此，习近平对于基层的重视足可作为鉴镜：一是以基层工作为所有工作的重中之重，切不可轻视和忽视。二是基层中还有基层，它是一个包罗万象、复杂多变的场域，对于每一层级都不能掉以轻心。三是以“身在基层”的方式投入到基层治理中，切不可游离或远离基层，做高高在上的领导干部。四是以“心在基层”的方式执政为民，只有这样才能与广大人民群众心心相连。五是以老百姓理解的方式和语言从事基层治理工作，而不是装腔作势、官架子十足。习近平说过：领导干部不仅要“身入”基层，更要“心到”基层，始终关心基层联系点，关心联系点的群众。注意选择问题多、困难大、矛盾集中、与本职工作密切相关的农村、社区、企业等基层单位，开展蹲点调研，倾听群众心声，找准问题的症结所在[12]。他还在不少场合呼吁，各级领导干部尤其是基层干部一定要学会与群众打交道，问问里短、谈谈家常、说说闲话、唠唠嗑儿，一切从老百姓的所需、所求、所思、所想、所念出发，与人民群众一条心，用他们愿听的语言和方式交流，这样才能避免官僚主义作风和党在基层治理中的失语状态。

二、辩证理解基层治理中诸问题

就当前中国基层治理而言，一直存在一些困惑和矛盾，比较典型的有一元化思维方式、极端式的经济目标追求、过于功利化的价值选择，还有上下左右关系的失衡等。这就必然影响基层治理的健康发展，甚至会出现南辕北辙式的方向性失误。习近平对于基层治理常采取辩证思维，这对基层治理的理论和实践都富有指导性和启示性意义。

1.基层探索创新与顶层设计相统一

由于基层处于中国政治的边缘和末端，常有沟通不畅、传导失灵、指挥失效之弊。这就必然造成基层与顶层的隔膜甚至分离。正是在此意义上，中国历代都十分重视基层与中央的关系问题。但在实践中，基层和顶层的关系较难处理，不是控制得太死，就是放任自流，从而形成“一抓就死，一放就散”的局面。最典型的是在人民公社化时期，广大农村生产效率极低，甚至形成消极怠工的情况；实行“包产到户”责任制后，人们的生产工作积极性提高了，但人心却散了，尤其是集体主义精神、道德情操严重受损。村庄治理也是如此，在行政管理时代，村干部多由上级指派，村民无选举权和被选举权；而实施村民自治选举后，贿选与腐败又形成风气。还有基层探索创新亦可作如是观，上面管得多了，就出现基层探索创新滞后于国家政策的倾向；上面不管，基层探索创新就会如野草一样杂生无序。习近平提出基层探索创新应与顶层设计统一起来，这一辩证思维对于克服当下的局限意义重大。

习近平力倡基层探索创新精神，认为它是基层治理的内驱力。2009年，他在新疆维吾尔自治区调研时表示：“各级党组织要紧密结合正在开展的“深入学习实践科学发展观”活动，紧密结合新的形势和任务，以改革创新精神加强和改进基层党建工作，特别要在扩大基层党组织覆盖面、创新活动方式、有效发挥作用上下功夫，从组织上为促进民族地区繁荣发展、维护民族地区和谐稳定提供有力保证。”[13]2013年，习近平又说：“宣传思想工作创新，重点要抓好理念创新、手段创新、基层工作创新”。“基层工作创新，就是要把创新的重心放在基层一线，扎实做好抓基层、打基础的工作”[14]。习近平在2015年4月30日中共中央政治局第二十二次集体学习时还强调农民群众的主体性和创造性：“农村要发展，根本要依靠亿万农民。要坚持不懈地推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力。”由此可见，没有探索创新精神，基层工作就不可能具有超越性意向，也不可能为国家治理现代化提供足够的制度支撑。

不过，习近平并不孤立地谈基层探索创新，他还强调顶层设计，尤其希望将基层探索创新和顶层设计辩证统一起来。习近平说：“在全面深化改革中，我们要处理好尊重客观规律和发挥主观能动性的关系。一方面，要坚持一切从实际出发，按照客观规律办事，一张蓝图抓到底，抓好打基础利长远的工作，不能拍脑袋、瞎指挥、乱决策，杜绝短期行为、拔苗助长。另一方面，要鼓励地方、基层、群众大胆探索，先行先试，及时总结经验，勇于推进理论和实践创新，不断深化对改革规律的认识。我们提出加强顶层设计和摸着石头过河相结合、整体推进和重点突破相促进，这是全面深化改革必须遵循的重要原则，也是历史唯物主义的要求。”[15]48只有这样，才能避免基层治理的偏激和偏向状态。

以“摸着石头过河”为例，不少基层干部简单地将之理解为摸到哪儿是哪儿、抓住什么是什么，走到哪里是哪里，于是乱摸、瞎摸、胡走、随心所欲的情况并不少见。通过习近平的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，不仅使中国基层治理目标明确、充满理性自觉，而且赋予了正确的发展方向和价值选择，因为任何“摸着石头过河”都不可能脱离“顶层设计”，即“党的领导”和“客观规律”。再以成都市农村公共产品供给机制为例，原来是上级“代民做主”，后改为“由民做主”，因为领导为村民做主所选的公共产品，往往不是农民最需要的，而由民做主的公共产品选择往往最直接表达了群众意愿和必需。因此，这一变化成为成都基层治理的一大探索，也作为成功经验进行了推广。不过，站在习近平基层探索创新与顶层设计相统一的角度观之，这种做法虽有改变，但思维方式未变，因为它忽略了农民的局限以及选择的偏差。有调查统计显示，农民对乡镇政府的需求排序为：第一位是发展经济；第二位是乡村道路、农田水利和公共建设；第三位是提供农业技术和信息；第四位是社会治安和公共安全；第五位是发展文化、卫生和教育事业；第六位是保障农民民主权利和经济利益[16]。在这一农民需求排序中，经济、功利因素被置于前甚至是首位，文化教育和民主权利则被放在后面甚至是末位，反映了农民选择的短期性和世俗化倾向。如果没有顶层设计的纠偏，而任由村民做主，这样的公共产品供给是缺乏长远发展和战略眼光的。这就好像一个家庭，是将经济还是教育、功利还是权利放在前面，往往是衡量一个家庭发展前景的关键，基层治理也应如此。依据习近平的辩证思维，正确的选择应该是：既要让农民自己做主进行选择，又要有顶层设计，对文化教育和民主权利给予足够的重视，从而使经济利益与文化权益达到某种最好的协调，并且这种关系结构还要因时而变，慢慢向文化教育和民主权利倾斜，因为毕竟“文化软实力”是基层治理可持续发展的关键所在。

2.关于城乡统筹一体化发展的辩证思考

城乡关系一直是基层治理中的一个难题，也是基层治理理论与实践面临的艰难选择。有人往往站在西方现代性角度，过分强调乡村社会的劣根性，希望用城镇化道路对之加以改变，从而带来自觉不自觉的“袪乡村化”倾向；也有人站在传统乡土文明视域，批判都市文明对于乡村社会的异化，试图找回乡村社会的昔日辉煌和荣光。这两种倾向有时势同水火、相悖而行，直到今天仍成为中国基层治理难以逾越的鸿沟。习近平关于城乡统筹一体化发展的有关论述，具有鲜明的辩证性思维，对于纠偏时下的一些错误理解，无疑是大有益处的。

较早以国家文件形式提出“统筹城乡”发展思想的是江泽民，他在2000年中共中央十五届五中全会上提出了“城乡经济良性互动”的提法。2003年，在中共中央十六大报告中，江泽民又提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农业收入，是全面建设小康社会的重大任务。”但如何统筹城乡，其辩证关系如何，尤其是它应有怎样更加具体的内涵，并没得到阐述。2005年，习近平任浙江省委书记时提出：“统筹城乡发展，就是要突破城乡二元结构，把城市与乡村作为一个整体来筹划，通过工业支持农业，城市反哺农村，着力形成以工促农，以城带乡的发展机制，实现城乡互补、互促互进、协调发展和共同繁荣。这是落实科学发展观的必然要求。”[17]另外，浙江省还制定了《统筹城乡发展，推进城乡一体化纲要》，这是全国首个“城乡统筹”的纲领性文件。这种对于城乡进行辩证化理解的理路，不仅突破了一般意义上的基层治理，而且赋予了乡村以更大的发展时空与前景。2015年4月30日，习近平在中共中央政治局第二十二次集体学习时又说：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。”“把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针，坚持和完善实践证明行之有效的强农惠农富农政策，动员社会各方面力量加大对‘三农’的支持力度，努力形成城乡发展一体化新格局”。这一表述比十年前更加具体、细致、全面，也更有理论高度和战略眼光，但城乡辩证发展的理路却是始终如一的。

由于是统筹城乡，实行城乡一体化发展，用辩证思维对待城乡，因而习近平就不是孤立地发展城市而忽略中国乡村的未来。习近平提出不仅不能忽略乡村发展，而且要将新农村建设得更好、更有特色。他说：“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。”[18]这与许多人所主张的“袪乡村化”思想有着本质的不同。习近平还对城市尤其是大城市和特大城市的无限发展保持警惕，希望能对之进行规范，并给予更好的大环境。他说：“我们要认识到，在有限的空间内，建设空间大了，绿色空间就少了，自然系统自我循环和净化能力就会下降，区域生态环境和城市人居环境就会变差。要学习借鉴成熟经验，根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市的开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”[19]很显然，习近平的城乡一体化发展理念是辩证的，是希望城乡在保持各自特色的前提下相得益彰、互补共存、共赢发展，这是一个更宏大的观察视野、更科学的分析视角。

3.基层经济增长与全面发展不可偏废

改革开放以来的中国基层治理，一直没有摆脱经济、政治、思想、文化、道德的复杂关系问题。甚至出现这样的情况：经济论者往往不顾其他，只一味地重视经济，于是走上经济至上道路；而道德论、政治论、文化论者往往忽略经济发展，甚至导致抑制和反对改革开放的倾向。习近平对此有着辩证理解，他一直将经济增长和全面发展作为基层治理的立足点和奋斗目标，所以形成了健康合理的治国理政理念，为我们今后调整方向提供了一个重要的参照系统。

习近平最喜欢说的一句话是：“空谈误国，实干兴邦。”20世纪90年代他就提出“行动至上”，他说：“马克思说过：‘一步实际运动比一打纲领更重要，’我不主张多提口号，提倡行动至上。过去采取的很多有效办法，要像接力赛一样，一棒一棒接着干下去，脚踏实地干出成效来。”[4]77在《推进浙江新发展的思考与实践》一书中，习近平更是加上了一个显眼的正标题，那就是“干在实处，走在前列”。因此，实干尤其是发展基层社会经济，成为他一以贯之的奋斗目标。早在陕西农村插队时，身为村党支部书记的习近平就“为增加农田面积，在寒冬农闲时节带领乡亲们修筑淤地坝”，为村里“修建了陕北第一口沼气池，带领村民建成了全省第一个沼气化村”[20]。在福建做宁德市委书记时，习近平将他的思考都写在《摆脱贫困》这本书里，其中就有“经济是基础是中心”的提法，并强调要牢牢地抓好经济建设这个中心工作[4]207。后来，习近平一直没有放松经济发展、尤其是基层贫困地区的经济发展问题。如他多次强调，全面建设小康的最大难点在于农村，尤其是贫困地区。2015年，在中央扶贫开发工作会议上，习近平更加强调：“全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺。脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”从中可见，习近平自始至终关注着基层经济发展，并将之作为长久的奋斗目标。

但另一方面，习近平又不是一个唯经济论者，更不是一个经济至上主义者。早在20世纪八九十年代，习近平在强调发展经济的同时也十分关注乡村风光、生态、文化、教育、文明建设，这在《摆脱贫困》一书的分题目《闽东文化建设随想》《我们应该怎样办好教育》《建设好贫困地区的精神文明》等即可见一斑。习近平说：“古人提出‘敬教劝学，建国之大本；兴贤育才，为政之先务’是很有见地的。我们必须站在这样的战略高度上看问题，真正把教育摆在先行官的位置，努力实现教育、科技、经济相互支持、相互促进的良性循环。”“有人会说，现在最矛盾的是没有足够的经济实力来发展教育。当然，我们不能不承认闽东的实力薄弱，但总不能因为穷而不想办好教育。也不能说，等哪一天富了，那一天再来讨论教育问题。”[4]173-174在那个人人都崇尚经济发展的年代，能如此辩证看待经济与教育的关系，是非常难得的。十八大以后，习近平总书记更是主张经济与社会、文化、教育等的全面、辩证、和谐发展。他说：“我们在考虑这次三中全会议题时，就提出要制定一个全面深化改革的方案，而不是只讲经济体制改革，或者只讲经济体制和社会体制改革。这样考虑，是因为要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。”[15]47这样的战略性、科学性的辩证思维，极有助于正确理解和处理基层治理过程中经济与其他方面的复杂关系及其相关问题。

当然，除了以上方面，习近平关于基层治理的辩证思想还有其他表现，如制度程序与参与实践、民主广度与深度的关系。习近平表示：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”他还说：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后进入休眠期，这样的民主是形式主义的”[10]12-14。这些看法有助于克服当下基层治理中存在的诸问题，如重选举而轻决策、管理和监督，重制度建设而轻社会实践，等等。

习近平多次提到辩证法，充分显示了辩证思维已成为他观察问题、思考问题和解决问题的重要方法。2012年12月，他在广东省考察时说：“改革也要辨证施治，既要养血润燥、化痰行血，又要固本培元、壮筋续骨，使各项改革发挥最大效能。”在十八届三中全会第二次全体会议上，习近平又说：“在推进改革中，要坚持正确的思想方法，坚持辩证法。”在后来召开的中央经济工作会议上，习近平再次表示：“‘稳’也好，‘改’也好，是辩证统一、互为条件的。一静一动，静要有定力，动要有秩序，关键是要把握好这两者之间的度。”[21]当然，习近平辩证思维方法的形成，除了学习、继承马克思主义的辩证唯物主义外，离不开在基层实践的运用与创造，这是一个理论和实践相互融通和发展的过程。因此，我们在基层治理中学习和理解习近平的辩证思维方法，既要在理论上理解又要在实践中运用，方能得其精髓，不至于将之变成本本和教条。

三、基层传统文化资源的现代转换

中国的基层区域不仅地域广阔、人口众多，而且充满了丰富性、复杂性、矛盾性，它是中国当下的基层治理时常陷入被动甚至悖论状态的重要原因。例如，以现代性作为标准来衡量，许多基层治理中的问题尤其是中国传统文化问题就会变得面目全非；而以中国传统文化作为依据，基层治理又会远离现代社会和世界一体化大局。最典型的例子是，以解决纠纷为主旨的基层调解协会，它在吸收中国传统文化中以情理感人的特点后，又会陷入“人治”的樊篱，难以显示现代法治精神。因此，如何对中国传统文化资源进行现代性转换，这是未来基层治理的要义所在。在此，习近平的基层治理思想可为鉴镜。习近平曾说过：“我们一定要立足于我省基本实现全面小康的大局，认清经济社会发展的内在规律和农业农村发展的必然要求，把以发展强村作为新农村建设的第一要务，用现代发展理念指导农业，抓住当前科技进步、产业重组、生产要素转移加快的机遇，建立现代生产要素流向农业、现代生产方式改造农业的有效机制，着力转变农业增长方式，促进农业与工业、农业与服务业的融合，不断提高农业产业化、国际化、现代化水平。”[5]191-192实践证明，这样的转型定位既具体可行，又立足高远。

1.继承和发扬中国传统民间文化，使之成为基层治理的基因和元素

对于中国传统文化，至今的基层治理仍未给予足够的重视，有的地方甚至出现无视或破坏的现象。如有人说：“当前一些农村地方对文物保护工作不够重视。一方面是文物违法打击不力，有些农村地方缺乏对文物的保护意识，有极少数文物盗贼甚至里外勾结，盗古墓、贩古宅、卖古董，作案手段隐蔽，加之地形熟悉、昼伏夜出，不易察觉。另一方面则是文物保护投入不足。一些农村地方重视民生工程的多，文物保护投入的少，有的一拖再拖，甚至视而不见，忽视了文物保护的及时性和文物自身的不可再生性”[22]。以徽派建筑为例，早几年就有休宁县清朝嘉庆年间的民居“荫馀堂”被整体搬去美国的消息，有石台县200多年历史的徽派建筑打算整体搬迁瑞典的消息，有影星成龙将他早年“收藏”的6座徽派古建筑捐给新加坡一所大学的消息。“荫馀堂”整体搬走是作为美谈的；石台那个，当地称其为不属于文物保护单位，言下之意反正也没什么用处；成龙一下子买走那么多，显见卖方也没当回事。诸如此类，都是缺乏文物意识的典型表现[23]。但这些并非只是个案，文物流失和缺乏文物意识的情况在全国农村已经成为普遍现象。

习近平2012年12月在广东考察工作时说：“我们决不可抛弃中华民族的优秀文化传统，恰恰相反，我们要很好传承和弘扬，因为这是我们民族的‘根’和‘魂’，丢了这个‘根’和‘魂’，就没有根基了。”早在20世纪90年代，习近平就谈到少数民族文化的保护和继承问题。他说，要继承和发扬畲族文化传统中优秀的部分。畲族语言、畲歌、畲族服饰都是最基本的文化，都应当很好地继承。要抓紧挖掘整理畲族文化遗产，如畲歌、民俗、民谚、民乐、舞蹈、故事等，要组织力量进行深入探讨，取其精华，古为今用。要努力丰富畲族人民文化生活，积极引导群众开展各种健康有益的文体活动，建立和完善民族文化站、文化中心、山村俱乐部、文化活动室、图书阅览室等[4]125。后来，习近平更加重视基层文物保护，并将之作为基层治理的发展动力。

2.以现代理念烛照基层传统文化资源，使农业文明生态焕发新的生机

中国是以农业文明为主的，而基层文化资源中的乡土文明当然为其主导。站在西方现代商业文明的角度看，不少人对中国基层文明往往采取不以为然的态度和做法。于是农业化被工业化取代，而与之相关的是环境污染、生态破坏，传统的农业文明资源也就失去了价值和意义。习近平的基层治理理念与众不同，他能从传统农业文明中看到现代价值，并从中发掘和创造出新的生机活力。这是因为观念转型后能够产生新的历史眼光与创造意识。

早在1990年，习近平对林业就有这样的认识：“从一般的意义上理解，林业有很高的生态效益和社会效益，比如森林能够美化环境，涵养水源，保持水土，防风固沙，调节气候，实现生态环境良性循环等。从特殊的意义上理解，发展林业是闽东脱贫致富的主要途径”,“森林是水库、钱库、粮库”[4]110。在此，习近平有着生态的理性自觉意识，这是现代性中不可缺乏的理念。对于农业，习近平也有现代意识，他提出闽东“必须走一条发展大农业的路子”。何谓“大农业”呢？习近平解释说：“大农业是朝着多功能、开放式、综合性方向发展的立体农业。它区别于传统的、主要集中在耕地经营的、单一的、平面的小农业。小农业是满足自给的自然经济，大农业是面对市场的有计划的商品经济。小农业向大农业转化涉及到观念的转变。”因此，“闽东的农业综合开发，从根本上讲，一是寻求大农业的广阔阵地，这就是农业的多层次开发；二是追求大农业的经济效益，这就是向农业的深层次进军”[4]178。这一认识就是现代性思维的集中体现，也是传统农业向现代农业转化的显著标志。

最值得注意的是，习近平能从乡村风光中看到基层发展的方向和价值趋势，并显示了远见卓识的现代性眼光。比如，长期以来我们的基层治理苦于没有工业、资金，而对于所谓的“穷山僻壤”无可奈何。于是劳动力流失、经济落后、文化教育更是无从谈起。然而，习近平对乡土却有着不同的价值观，他说：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土地，土的命脉在树。”[24]更为重要的是，习近平2006年提出了关于“两座山”的看法，他说：“我们追求人与自然的和谐、经济与社会的和谐，通俗地讲，就是要‘两座山’：既要金山银山，又要绿水青山。这‘两座山’之间是有矛盾的，但又可以辩证统一。”在习近平看来，对于“两座山”有一个认识的过程：第一阶段是用绿水青山换金山银山，于是生态环境受到破坏；第二阶段是既要金山银山又要保住绿水青山，因为没有绿水青山就不会有金山银山；第三阶段是绿水青山可源源不断地带来金山银山，因为绿水青山本身就是金山银山，生态优势可以变成经济优势。为此，习近平总结说：“把这‘两座山’的道理延伸到统筹城乡和区域的协调发展上，还启示我们，工业化不是到处都办工业，应当是宜工则工，宜农则农，宜开发则开发，宜保护则保护。这‘两座山’要作为一种发展理念、一种生态文化，体现到城乡、区域的协调发展中，体现出不同地方发展导向的不同、生产力布局的不同、政绩考核的不同、财政政策的不同。”[5]1862013年9月，习近平在哈萨克斯坦扎尔巴耶夫大学演讲时又说：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这一表述与2006年比，虽更加简洁明确，但其基本理念却是不变的。正因为有这样的乡村生态观念，习近平才不以经济论英雄，而是综合考虑进行考核。在2013年《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》中，习近平说：“最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。”“如果生态环境指标很差，一个地方一个部门的表面成绩再好看也不行，不说一票否决，但这一票一定要占很大的权重。”看来，生态环境成为包括基层治理在内的习近平治国理政更重要的考核标准，也是他用现代眼光烛照基层治理的一个支点。

3.人的现代化成为基层治理的核心内容，也是其最重要的终极目标

在现代化进程中，规章制度、行为准则、经济发展都是重要的，但最重要的还是人，是人的现代化。基层治理也不例外。但在更多时候，基层治理很容易走进误区，而人则为各种条文规章所束缚和淹没。以不少地方的网格化治理为例，当过于强调“网格”化管理，并以数字代号标示区别时，丰富多彩和个性鲜明的人就被固化甚至异化了。习近平始终保持着对于“人”的理解与尊重，尤其是从现代人的角度来理解基层治理主体，从而提升了基层治理思想的现代化水平。

在习近平农村治理思想中，人的因素是最重要的，而作为基层干部的人才尤其重要，所以如何选拔优秀基层干部成为其基层治理思想的要点。如20世纪90年代他就提出：“抓好党支部成员的选拔和考评，党支部成员应是农村中政治思想素质好，有工作能力，在群众中威望较高的优秀分子，要尽量把坚持社会主义道路和党性强、有事业心、能吃苦耐劳和有奉献精神、为人正直公道的优秀党员选拔到党支部中来，对那些丧失表率作用的成员要适时、果断地进行调整。特别要强调的是，一定要选好党支部书记，没有一个好带头人，就带不好一班人。”“村支部书记人选来源的渠道可以再多一些，乡镇和企业党员干部也可以去兼任挂职”[4]163。而要让乡村干部真正由传统转为现代，能力的培养和提高必不可少。所以习近平指出：“当今时代，科学技术迅猛发展，各种知识层出不穷，迫切要求我们每个同志特别是领导干部加强学习，提高素质，努力具备符合时代要求的知识结构。”“面对我们的知识、能力、素质与时代要求还不相符合的严峻现实，我们一定要强化活到老、学到老的思想，主动来一场‘学习的革命’，切实把外在的要求转化为内在的自觉，成为自己的一种兴趣、一种习惯、一种精神需要、一种生活方式。”[5]41确实，面对迅猛发展的现代化要求，目前的乡村干部不论在治理能力上还是在现代观念上，都有相当大的差距。

作为中国乡村社会主体的农民，要从传统走向现代所面临的困难更大，对此习近平也有清醒的认识，并提出详细具体的看法。他在《讲文明兴村》中说：“建设社会主义新农村，人是最活跃的因素，是最关键的内容，最基本的前提”，“如果我们改变了农村的外在面貌，却没有改变农民的精神面貌，那么新农村建设还是在低层次开展。只有在建设农村、发展农业的同时，用现代文明、先进理念武装农民、提高农民，努力使农民成为具有新理念、新思想、新知识、新文化、新精神、新技能、新素质、新能力的新型农民，新农村建设才具有更加深远的意义和更长久的活力，才能取得真正成效。”[5]198习近平还特别提到青年农民的现代化发展问题，他在2013年12月中央农村工作会议上说：“要提高农民素质，培养造就新型农民队伍，把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划，确保农业后继有人。要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制，构建职业农民队伍，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实的人力基础和保障。”一个国家的希望在青年人，而广大农村地区的未来则在青年农民，在青年农民由传统向现代公民转变过程中，其价值意义是不可低估的。

当然，对于中国基层尤其是广大农村来说，在充分肯定、尊重传统农业文明资源的基础上，进行现代性转变，这需要做更多的努力与创造。不过，只要不忽略和不放弃传统，并让传统在现代意识的烛照下生根、发芽、开花、结果，基层治理就会有更加美好的明天。因此，习近平的有关论述可为破解当前的基层治理迷局提供一把思考的钥匙。

总之，在习近平关于治国理政的论述中，包含了不少基层治理思想，尽管它们并不系统，甚至是零散地分布于数十年间的各个文本中。但是，我们通过追根溯源，透过不同时期和年代，仍然能够发现隐含于其间的思想智慧，这也是习近平基层治理思想的独特性价值所在，它将成为习近平治国理政思想的重要内容，也是转型期中国基层治理思想不可或缺的一部分。

参考文献：

[1]习近平.加强基层基础工作，夯实社会和谐之基[J].求是，2006，(21).

[2]习近平.把基层一线作为公共安全主战场[N].北京青年报，2015-05-31.

[3]习近平.在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时的讲话[N].人民日报，2014-03-06.

[4]习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，1992.

[5]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[6]唐任伍.习近平“底层结构”建设思想[J].人民论坛，2014，(19).

[7]陈云文选:第3卷[M].北京：人民出版社，1995：279.

[8]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：323.

[9]习近平调研指导兰考县党和群众路线教育实践活动[C]//习近平总书记在河北、兰考两地调研指导党的群众路线教育实践活动报道集.北京：人民出版社，2014：16.

[10]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014.

[11]田改伟.基层党建工作状况、问题与突破[C]//赵秀玲.中国基层治理发展报告(2015).广州：广东人民出版社，2015：94-95.

[12]习近平在中央党校秋季学期第二批入学学员开学典礼上强调：贯彻六中全会精神，加强调查研究工作[N].人民日报，2011-11-17.

[13]习近平.以改革创新精神加强和改进基层党建工作[N].人民日报，2009-06-22.

[14]习近平.在全国宣传思想工作会议上的讲话[C]//习近平关于全面深化改革论述摘编.北京：中央文献出版社，2014：84-85.

[15]习近平.在十八届中央政治局第十一次集体学习时的讲话[C]//习近平关于全面深化改革论述摘编.北京：中央文献出版社，2013.

[16]苗树彬.公共服务视角下的中国乡村治理研究[D].华中科技大学博士学位论文，2008:60.

[17]作客中央台：习近平谈浙江统筹城乡发展[EB/OL].(2005-03-05)[2015-12-05].http://www.cnr.cn/news/200503050023.html.

[18]习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战[EB/OL].(2015-01-21)[2015-12-05].http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm.

[19]习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话[C]//习近平关于全面深化改革论述摘编.北京：中央文献出版社，2013:109-110.

[20]习近平谈治国理政[M].北京：中国外文出版社，2014：428-429.

[21]习近平强调的思维方法[N].学习时报，2014-09-01.

[22]徐登明.农村文物保护刻不容缓[EB/OL].(2015-02-02)[2015-12-03].http://www.wenming.cn/wmpl pd/yzcl/201502/t20150101 2434072.shtml.

[23]潮白.“肉身坐佛”为农村文物保护敲响警钟[N].南方日报，2015-03-24.

[24]关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16.

[责任编辑：巩村磊]

中图分类号：D035.5

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)05-0041-09

作者简介：赵秀玲(1964—)，女，研究员，从事基层治理研究。

收稿日期：2016-03-10

·纪念中国共产党成立95周年·