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中国快速城市化进程的土地产权制度分析*

2016-02-26严若谷

学术研究 2016年7期
关键词:产权制度使用权产权

严若谷

中国快速城市化进程的土地产权制度分析*

严若谷

城镇化发展离不开对稀缺土地资源的开发利用,不同的土地产权制度直接影响市场参与土地开发建设的经济行为和城市建设绩效。我国土地公有制基本政体下的土地产权制度改革是推动快速城市化进程的重要动力机制。一方面,城市土地国有保障了政府对土地开发的公权力,另一方面,使用权出让有效促进了市场对城市土地开发资源的高效配置。回顾深圳的快速城市化进程,不同发展阶段的土地产权关系组合与城市土地开发之间存在相互促进的耦合关系。在我国土地所有权公有制基本制度背景下,土地使用权、转让权、收益权的逐步细化分离与市场流通对我国快速城市化土地开发起到了积极的促进作用。

城镇化土地产权产权关系深圳

一、引言

中国的高速增长被称作世界经济奇迹,与之同步的中国快速城镇化进程,对地区产业结构、人民生活水平以及区域格局的变化产生深刻影响。长期以来,学者习惯于将工业化发展作为中国快速城镇化进程的重要动因,而城镇化与特定产权经济制度之间的因果互动关系则被忽视。事实上,土地产权结构决定了城市土地资源的开发模式与权益分配机制,中国的城镇化建设与中国特有的土地产权制度安排体系密不可分。因此,本文以城市土地产权制度安排为切入点,探究中国城镇化快速发展背后的产权制度因素。从土地产权视角分析土地各权能组合对土地权益分配和土地资源配置的影响机制,既有助于从城市土地管理制度方面挖掘以往城镇化建设的问题,又可为我国当前的新型城镇化推进提供理论支撑。

目前,有关土地产权与中国城市发展的研究主要涉及土地开发管制和土地增值收益分配两个方面。土地开发管制研究大多集中在城市规划领域,[1]认为土地开发是城市规划和空间管理的重点,城市规划作为一种正式制度规则,通过对土地使用权的限制,影响市场开发活动中土地权利的分割、分配与交易,进而实现整个城市发展的公共目标。[2][3]城市规划的技术特质成为城市土地使用权配置的技术保障,通过对土地使用性质、开发强度等一系列空间技术参数的设计,实现对城市土地权益的初始分配。[4][5]而土地增值收益分配研究则更多集中在对城市化过程中农地转非背后的征地补偿与增值收益共享。[6]我国施行的土地非农化静态征地补偿仅仅依据农地当量成本核算,忽略了农地转为城市建设用地后的土地溢价因素,[7]将村民和集体经济组织隔离与城市土地增值权益分享之外。学界普遍认为保障农地持有人对城市土地增值价值的一定归属权,将成为优化土地规制、协调城市经济发展与土地需求的重要战略方向。

已有研究从土地使用权配置、土地权益分配等不同角度阐述了土地产权制度对我国城市化建设开发的作用影响,指出了土地产权作为一项正式制度安排与农地城市化、城市发展的密切关联。然而,这些还不足以清晰勾画出中国特色城镇化道路背后的土地产权制度本质。产权结构是决定市场主体各种经济行为和资源要素配置的关键。因此,本文从土地产权相关理论概述入手,分析不同城市化发展阶段的产权关系组合及其作用机制,以期丰富中国特色城镇化进程动因机制的理论创新。

二、研究范式:土地产权制度的分析框架

产权由所有权派生,是主体对客体多种具体权利组成的一组权利束。现代产权理论认为一个产权的基本内容包括行动团体对资源/财产的使用权与转让权,以及与之对应的收入享用权。[8]产权是一切市场经济活动的基础,产权主体运用资源/财产最终总要受到制度安排的约束,如我国的土地公有制制度对土地开发利用的限制。通过产权界定、运营、保护等一系列体制安排和法律规定,产权制度决定了市场交易中遵循的规则。[9]

(一)城市土地产权制度的历史演化

在城市化进程中,土地产权制度经历了由单一、静态固化到系统、动态发展的演化过程,其内在权能结构与不同社会发展阶段的土地开发模式息息相关。在农业社会,土地作为基础生产性资源,其土地价格与土地增值仅仅围绕各种农业生产活动展开。土地所有者通过对土地农耕投入,获得农作物产出经济回报。农作物种植对相邻土地的外部性影响较小,且不存在土地使用性质和用途改变而带来的其他收益。因此,对土地的权能划定,仅仅强调单一、静态的所有权与使用权关系。随着社会经济的发展,人口与非农产业在中心地区的规模集聚,使原本均质分布的广袤乡村地区呈现城市主导乡村的中心—外围形态结构。在以城市经济为主导的现代社会,土地职能与内涵变得更加丰富,城市建成区内的土地是工业生产和服务业集聚的主要空间载体,其作为有限稀缺资源的价值日益突显。受到高强度的土地开发以及城市产业结构快速更迭的影响,土地从低产出效率的使用性质向高产出效率使用性质的功能更换变得十分频繁。此外,城市土地的开发利用行为将对周围相邻土地产生更巨大和深远的外部效应,如城市基础设施投入所带来的交通可达性必然为交通节点地区带来土地价值提升的正外部效应,而工业活动产生的工业污染将直接对周边地区的商品房价格形成负外部性损害。故而城市发展对土地所有权、使用权、转让权、收益权的关系配置提出更为动态、复杂的要求。基于对城市整体发展的协调与平衡,需要更加严格和科学的土地开发与规划控制,城市规划已成为政府用以约束和引导土地资源配置的专业化政策工具。或者说,由于城市土地开发利用的特殊性,现代土地产权结构具有动态性、系统性特征。城市政府对土地所有权、使用权、转让权、收益权的一系列条件约束保障了城市土地开发的有序性,是现代社会土地产权有别于农业社会单一、静态产权结构的关键。

(二)城市土地产权的逻辑分析框架

产权是进行制度分析的最合适工具,不同的产权结构和产权模式对经济行为具有至关重要的影响,它决定了不同权利所有者之间为实现权能而发生的各种交易行为,并进而形成不同的资源配置模式。正如德姆塞茨所言,产权界定人们如何受益及如何受损,因而谁向谁提供补偿修正了人们在交易中所采取的行动。也就是说,产权制度规制决定了社会应如何组织生产,以及如何进行产品的分配。从权利本身的内涵来讲,土地产权的内容包括两个方面,一是特定主体对特定土地资源的权能,即主体围绕土地的开发利用能够做什么的权力,二是该主体通过这种行为能够获得什么样的土地收益。从产权的权能与权益的角度,我们对土地产权制度的分析可以遵从这样的分析逻辑:政府对土地产权相关权能/权力的配置机制——各权利主体获取土地相关收益的配置模式——城市进程的土地开发利用结果。

三、理论分析:产权规制下的城市土地开发

基于我国产权制度改革的历史背景与城市土地开发这一特殊经济活动背后的生产关系,土地所有制形式和土地产权内部的权利束组合成为研究城市化背后土地产权规制的两个关键层次。

(一)土地所有制形式

产权是经济所有制关系的法律表现形式,一国的土地所有制形式决定了基本土地产权制度及其内部的权利束组合。土地所有权归私和土地所有权归公是两种最主要的土地所有制形式。土地所有权归私采取的是保护私人独立拥有土地所有权的分权模式。[10]在法律保护私人土地所有权神圣不可侵犯前提下,政府建立市场交易制度将土地产权中的他项用物权从所有权中予以剥离和流通。由于土地所有权归私,市场对城市土地的开发经营活动必须以购买形式向私人所有者支付土地使用费。土地所有权归公是全部土地为国家所有的土地公有制模式。在城市土地国有基本原则下,政府作为公有制代理人对土地开发利用具有直接的控制权,并通过 “让出”土地若干权能给市场主体完成城市各项建设活动。两种土地所有制形式在土地供需运行机制以及土地经济调节手段等方面存在较大差异,进而直接影响了权利主体参与城市土地开发的行为方式,及土地资源的配置结果。在土地私有制制度背景下,基于市场完善的土地交易规则,地块开发能够较真实地反映市场和城市产业经济发展的信号。但由于高度市场化对私人土地产权的保护,任何土地的开发行为都必须经过市场反复交易确定权利边界,延缓了开发进度,增加了开发成本。如在美国著名的Fort Trumbull半岛政府收购事件中,当地New London市政府在经历了与当地居民长达8年的土地发展双边博弈后,新的发展项目依然搁置不前。①2000年1月,New London市政府通过法案授权NLDC公司收购或行使政府权利征用Fort Trumbull半岛内的土地(Conn.Gen.Stat.§8-193)用于刺激城市经济发展并改造downtown和临水区。但受到部分本地居民的剧烈反对,并于2001年对NLDC公司和市政府展开了长达6年的联合诉讼。尽管联邦最高法院最终判定原告诉讼不成立,但直到2008年,整个Fort Trumbull区被夷为平地,而计划中的重建区依然尚未启动。相反,土地公有制能够较好保障城市土地开发在强政府下的计划性与高效性,在推动代表公共利益的土地开发活动中能够发挥积极作用。由于政府对经济运行的支配力量同样是有限的,绝对计划导向的土地供给所有制无法结合市场实际需求进行分配调整。因此,在土地公有的同时,允许市场主体通过购买获取一定土地使用权、转让权的产权制度体现了计划与市场的统一。

(二)土地产权的权利项组合细分

城市土地的开发存在许多约束条件和发展限制,需要利用土地产权的细分解决各类土地开发 (再开发)主体与土地所有权人 (原产权人)之间的利益关系问题。与农地单一生产性资源相比,城市土地的价值主要体现在改变土地使用用途和开发强度而带来的资本性收入。这就需要政府对未来土地利用空间布局与功能价值的变化进行量的规范,在公共利益层面保障土地能够按照规划的合理用途统筹开发,在私人利益层面保障市场主体在具体地块的开发中获得潜在经济价值。②如对于位置、面积相同的地块,设置不同的土地使用性质、容积率和配套公共设施发展,将直接影响其土地价格。此外,建成区内的工业生产性用地和基础、公共服务设施等公益性用地是决定城市实体经济与服务品质的重要组成部分。从保护城市公共物品、公共利益的角度出发,政府对非经营性土地的转让权大多制定严格限制,避免其他权利主体对公益性用地分割流转破坏城市土地市场的统一性。为实现这些城市土地开发目标,不同所有制政体之间往往形成差异化的土地产权制度安排,这种差异主要体现在不同关系人所拥有的土地权利项组合配置。可以说,土地所有制政体对土地使用、转让等权力的约束模式组成了城市土地产权制度,并进一步影响了以土地为载体的一系列城市经济活动与社会资源配置。

在土地私有制政体中,以契约为主的土地市场交易成为与之对应的重要土地产权制度安排。深度发达的土地市场为产权内部各权能在不同市场主体之间可量化流转提供了交易渠道,并在这一过程中完成了政府所代表的公权与市场主体私权之间的转换。如美国主要利用土地发展权征购 (Purchased Development Right,PDR)和发展权转移 (Transferable Development Right,TDR)两种使用权量化购买机制,[11]解决城市整体发展目标与私人土地利用利润最大化之间的冲突矛盾。为弥补位于城市限制开发片区 (如城市公共绿地、历史文物保护地区等)内地块所有者因土地使用受限 (禁止高强度开发)而出现的土地收益受损,政府采取购买这部分土地使用权的形式,保障土地所有者在不开发土地情况下的土地收益;为遵守城市规划对各地块的开发功能与开发强度的限制,高开发强度的商业地块的土地权利人可以通过向开发受限地块的土地权利人购买土地使用权的形式获得土地进一步开发的土地使用权,受限地块土地权利人则在保持自有地块不开发现状的前提下分享城市整体土地增值收益。美国的土地发展权征购与转移,在保障土地私有权权益的前提下,将部分土地使用权的量化分离。这种市场主导的土地产权细化分离,有效促进了土地利用性质与开发强度在不同地块间的流动,达到政府对城市区域范围内不同地块开发与限制开发、商业开发与公共利益开发之间的平衡。较直观反映了市场经济规律下各主体的土地使用供给与需求,但围绕土地使用权的量化分离及其背后的土地潜在收益,政府、土地需求者和土地供给者之间的三方博弈需要耗费大量的交易成本。

在土地公有制政体中,以土地使用权出让实现土地相关权益转移成为与之对应的重要土地产权制度安排。例如,在中国城市土地国有的体制下,伴随城市化建设的不断推进,土地产权制度改革不断深化与丰富了土地权利组合,或者说中国改革对私人产权的重建为市场经济发展提供了一种保障和激励。[12][13]在具体产权制度安排方面,使用权从所有权的剥离,以及其他各种土地权利的合理流动,弱化了计划经济过度固化的土地资源配置模式,激活了更多市场主体参与城市土地开发。一方面,城市土地国有保障政府对土地开发的公权控制,强调城市政府 (国家的代理人)对城市土地的所有权、处置权的垄断性。另一方面,允许市场主体通过土地出让参与到城市经营性土地的开发活动中,在使用年限内可以转让、出租、抵押土地或者用于一定经济活动。上海新天地改造就是一个政府主导、市场参与的重要案例。1997年,上海卢湾区政府通过引入瑞安集团在短短三年时间完成了太平桥片区52公顷的石库门商业改造。在改造中,7万原居民全部以异地安置形式进行货币赔偿,政府对土地所有权的垄断性控制为项目快速推动发挥了巨大作用。同时,市场主体通过出让获得土地使用权使改造完全市场化运作,改造后的新天地购物休闲娱乐中心成为具有上海历史文化风貌的城市地标。

四、实证案例:深圳城市化发展的土地产权制度分析

深圳作为中国改革开放的窗口与试验场,在近40年的发展历程中,经历了飞速的经济发展和城市建设,成为具有国际影响力的重要中心城市。其快速城市化发展是我国城市建设的重要缩影,立足深圳城市化分析其背后的土地权利关系组合①除城市土地开发相关产权制度外,城市化进程还涉及农地转国有用地征地补偿制度。由于征地制度下集体土地具有更为复杂的土地产权关系,本文只以城市土地产权关系作为研究对象。对于理解中国独特城镇化背后的动因机制具有重要意义。

(一)起步建设阶段的土地产权组合

深圳特区成立之初采取计划经济土地供给制度,以土地使用权整体转移换取城市化起步阶段的快速建设。受到当时计划经济体制的影响,城市政府主要以行政划拨的形式将土地成片配置给用地单位,再由用地单位进行 “统一规划、成片开发”。根据 《深圳经济特区土地管理暂行规定》(1982),外商投资以及国内企事业单位在缴纳土地使用费后获取一定使用年限②土地使用费每3年调整一次,其变动幅度不超过30%。的土地使用权,土地使用费结合用地区位和用地性质以协议方式确定。③包括工业用地30年;商业 (包括餐馆)用地20年;商品住宅用地50年;教育、科学技术、医疗卫生用地50年;旅游事业用地30年;种植业、畜牧业、养殖业用地20年。对于社会公益事业用地项目和高技术含量用地项目给予土地使用费优惠或免缴。在划拨用地范围内各类建设活动需按照协议规定的空间控制、建筑楼比、园林绿化比率以及公共设施量进行建设。不能私自改变建筑和用地性质,禁止买卖、出租土地。

早期的土地供给制度通过土地使用权的整体转移,建立了政府与市场主体之间简单的所有权—使用权 “两权分离”土地产权组合机制,在引导市场资本参与城市化土地开发的同时,破解了深圳立市之初城市基础设施建设资金短缺的困局。由于用地单位只拥有整体的土地占用权和使用权,不具有土地转让权和其他处置权,其土地收益权仅仅来自与土地作为生产性要素资源而带来的经营性收入。为了实现土地的产出最大化,用地单位对其所占有土地进行统筹规划开发,并在其后的土地运营管理中扮演了一定的准政府角色。①以招商局蛇口工业区为例,在建立蛇口工业区后,招商局蛇口工业区长期承担区内基础设施、医疗教育、卫生体育等公用事业的政府职能。直到2000年以后,才逐步将公安、消防等政府职能移交给深圳市南山区政府。即在行政划拨配置模式影响下,用地单位对土地的开发兼有追求市场利益和区域公共利益的双重目标,其对所划拨用地的开发和管理能够结合土地整体发展的需要,对辖区内土地进行生产消费功能的统筹布局,并围绕土地区位优势提升开展一系列的可持续土地经营活动。通过划拨土地使用权制度,深圳政府在较短时间完成了城市环境开发,为城市产业与人口的进一步集聚奠定了基础。但由于用地单位长期拥有土地的使用权,政府很难对土地使用者的用地行为进行有效约束,政府对土地的合法处置权被不断弱化。

(二)飞速发展阶段的土地产权组合

进入城市化快速发展阶段,通过城市土地市场化交易制度,深圳建立了土地使用权、转让权进一步分离的土地产权组合。在外向型经济和房地产带动下,深圳城市化快速推进,土地开发需求日益增多。面对巨大的经济力量驱动,早期计划经济体制下的土地行政配置已难以应对复杂的经济信号,特别是使用权的禁止转让,阻碍了市场经济规律下土地资源的自由流通。为此,深圳通过土地一、二级交易市场建立了满足城市化大规模土地开发需求的土地转让制度。根据 《深圳市土地交易市场管理规定》(2001),规定深圳市人民政府设立的土地交易市场是土地使用权出让、转让和租赁等土地交易的专门场所。允许经营性项目用地的土地使用权出让、已出让的土地使用权转让、已建建筑物的出让用地改造等通过招标、拍卖、挂牌等形式进行土地交易。

与此同时,为强化政府对城市土地开发利用的公权控制,深圳政府进一步完善了土地开发的规划许可管理制度和工业项目立项审批制度。②《深圳市工业及其他产业用地使用权出让若干规定》(2007年 [193号])。利用规划设计要点和产业准入等政府规制手段约束市场主体的土地利用行为。规划设计要点是土地使用主体获得政府规划建设许可的依据,通过明确出让用地的用地性质、用地范围、建设控制 (包括容积率、建筑密度、人防、停车位)、建筑形式、基础公共设施等土地使用要点条件,确保市场主体对土地的开发行为符合城市棕地控制性详细规划与建设技术规范的要求。在工业用地开发项目中,用地主体还需要与工业主管部门签订产业发展协议书,确保供地承载产业符合城市产业导向目录 (政府引导发展的产业类型)。

通过土地市场公开交易,土地转让权从政府土地所有权中进一步分离,建立了国家拥有土地所有权,市场主体拥有部分土地使用权、土地转让权的产权组合机制,进而初步形成土地出让一级市场和土地转让二级市场相衔接的市场化土地资源配置模式。在土地资源初始分配的一级市场,政府利用规划许可和产业规制限制了市场主体的部分土地使用权,确保土地开发行为符合城市总体发展的需要。其次,土地资源再分配二级市场允许用地主体转让土地使用权,促进了土地使用权向土地价值提升的使用方式横向流通。土地使用权的部分市场化流转能够较真实地反映土地价值,与深圳快速城市化时期的土地开发与产业发展形成了一定的相互促进,激发了土地市场活力,提高了土地资源的利用效率。由于允许土地使用者通过转让、出租分享城市化进程中的土地增值收益,要求更多的容积率或更多的用地供给以扩大可转让规模成为市场与政府博弈的重点。在商业、住房等经营性用地开发过程中,投资主体为了在分割转让中获取更多的高额投资回报往往要求尽可能多的容积率,并进一步刺激了深圳房地产业的蓬勃发展。争取用地供给则体现在工业用地的开发方面,政府禁止工业用地分割转让,开发者主要通过出租使用权获取土地级差地租。在低地价成本和禁止分割转让的土地权能限制条件下,深圳工业空间利用效率低下、用地数量多、规模小而分布过于分散现象十分严重。①工业用地出让长期存在行政划拨与有偿出让双轨制,各级政府在工业用地出让时很少采取市场化程度较高的招标、拍卖,工业用地供应的总量失控。据2005年调查统计,深圳面积最小的工业园区仅0.7公顷,除去626个工业园区和40%的市级高新园区用地,仍有约20%的工业用地散布在工业园区之外。

(三)存量优化阶段的土地产权组合

为解决已开发土地产出低效和新增建设用地不足的发展矛盾,深圳进入了土地存量开发的城市更新阶段。[14]针对大量旧建成区土地利用与城市产业经济发展不符的现实状况,深圳政府在优化原有土地使用权流转制度的同时,通过放宽土地转让权约束条件,建立土地收益权权利关系人共享机制引导更多的社会资本参与城市土地的二次开发。根据 《深圳城市更新办法》(2009)及一系列政府规范性文件,在符合城市总体规划与近期建设规划的前提下,鼓励土地相关权利人自行改造,对旧有建成地块予以局部功能置换或整体拆除重建的城市更新。在功能改变类更新项目中,允许原权利主体通过补缴置换后用地性质与原有用地性质的地价差价,②原有建筑面积部分,按照其改变后的功能和土地使用权剩余期限制计算应缴纳的地价,扣减原土地用途及剩余期限计算的地价;增加建筑面积部分,按照其改变后的功能和土地使用权剩余期限计算应缴纳的地价。改变土地既有建筑物使用功能。在拆除重建类更新项目中,可以采取原单一权利主体自行改造、政府通过土地使用权重新出让确定改造主体、多个原权利主体通过协议方式确定单一改造实施主体、多个原权利主体以权利人拥有的房地产作价入股成立公司实施更新等多种形式开展土地改造开发活动。此外,改造实施主体可以通过无偿贡献改造范围内一定比例的土地或配建基础公共服务设施,获得更多的容积率奖励,以保障改造中政府所代表的城市公共利益。

在深圳城市更新中,通过降低土地二次开发市场准入门槛,进一步深化了土地使用、转让相关权能在不同权利主体之间的分割和重构,利用改造后土地预期增值收益共享实现土地再开发使用权在原用地主体、土地二次开发需求者及政府三者之间的分离流转与统筹协调。对于原单一权利主体的改造,土地所有人以向政府补缴土地使用出让金差价的形式获得改变土地用地性质的土地使用权,利用补缴地价平衡了政府与土地所有人之间的再开发收益。对由政府统一组织实施的城市更新改造,政府以招、拍、挂形式将待改造用地的土地使用权直接出让给市场,再由市场主体完成与原用地主体的占地拆迁补偿后实施改造,在扣除土地地价与拆迁成本后,对改造后用地及地上建筑的租售利润成为市场改造主体的土地开发收益。③对由政府统一组织实施的改造,可以在确定开发建设条件且已制定城市更新单元规划的前提下,由政府在土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中确定由中标人或者竞得人一并实施城市更新,建筑物、构筑物及其他附着物的拆除清理由中标人或者竞得人负责。原用地主体通过拆迁补偿获取原土地使用权流转带来的土地转让收益,政府以收缴土地出让地价款的市场交易行为将土地二次开发的使用权出让给市场改造主体,由此实现了土地使用权、收益权在政府、原用地主体、市场改造主体之间的平衡。对由多个原权利主体的改造,则采取谁改造、谁受益的原则,允许原权利主体通过内部交易实现土地产权集中后,由新用地权利人作为市场改造主体在向政府补缴相应地价后实施改造,获取土地二次开发增值受益。对于更新改造中的容积率激励机制,政府以容积率奖励的形式将量化的土地使用权赠予对城市公共利益做出贡献的市场改造主体。在改造中,市场主体无偿贡献给政府的储备土地、社区服务站等基础公共服务设施按照一定技术规范折算成提高开发强度的容积率。政府通过容积率这一量化土地使用权的转移收回了部分储备用地的控制权,促进了城市公共物品的供给。城市更新一系列土地产权制度安排,在充分运用市场机制协调多元权利主体二次开发土地使用权与土地增值收益权的基础上,实现了城市化深度发展的存量土地优化配置目标,提高了城市土地的资产性价值,同时增强了政府对土地出让一级市场的调控能力。

五、结论

我国土地公有制基本政体下的土地产权制度改革是推动中国快速城市化进程的重要动力机制。深圳作为中国改革开放的窗口城市,其不同发展阶段的土地产权关系组合与城市化进程之间形成了相互促进的耦合关系。一是在城市土地国家所有基本前提下,建立了政府宏观调控土地开发的制度框架。政府运用规划许可管理、产业政策以及一系列相关政府规制手段,对土地权利人所拥有的土地使用权、土地转让权予以限制。通过政府土地用途管制平衡了市场主体开发行为所产生的各种负外部效应,同时保障了代表城市公共利益的基础设施、产业支撑、保障性住房等项目的落地。二是建立了土地使用权与土地所有权分离的土地一二级市场。通过日益完善的土地使用权出让、转让交易市场,实现了土地资源的市场化配置,提高了土地利用效率,同时通过使用权交易产生的土地出让金收益为城市政府推进城市基础建设提供了资金保障。三是初步建立了可量化分割、转移的城市土地权利体系。在城市土地存量二次开发中,运用市场手段实现再开发的土地使用权在多元权利主体之间的分割、流动与重构,进而实现土地再开发增值收益在相关权利主体间的均衡配置,以推动城市各项建设活动的顺利推进。

[1]何明俊:《建立在现代产权制度基础之上的城市规划》,《城市规划》2005年第5期。

[2]朱介民、刘宣、田莉:《城市土地规划与土地个体权益的关系———物权法对城市规划的深远影响》,《城市规划学刊》2007年第4期。

[3]黄莉、宋劲松:《实现和分配土地开发权的公共政策———城乡规划体系的核心要义和创新方向》,《城市规划》2008年第12期。

[4]贺欢欢、张衔春:《土地产权视角下的城乡规划改进思考》,《城市规划》2014年第2期。

[5]桑劲:《转型期我国土地发展权特征与城市规划制度困境》,《现代城市研究》2013年第4期。

[6]孙弘:《论集体建设用地使用权流转制度》,《经济与管理研究》2002年第5期。

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[12]冀福俊:《中国独特城镇化进程的制度原因解读》,《经济体制改革》2016年第1期。

[13]黄祖辉、汪晖:《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》,《经济研究》2002年第5期。

[14]单皓:《城市更新和规划革新———〈深圳市城市更新办法〉中的开发控制》,《城市规划》2013年第1期。

责任编辑:张 超

F061

A

1000-7326(2016)07-0105-07

*本文系广东省自然科学基金博士启动项目 “基于土地优化集约利用的珠三角大都市郊区村庄重构与规划机制研究”(2014A030310278)的阶段性成果。

严若谷,广东省社会科学院助理研究员 (广东广州,510610)。

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