西方对社会保障制度功能的认识：一个历史的考察*

2016-02-26丁建定张尧

学术研究 2016年4期

丁建定　张尧

丁建定张尧

[摘要]西方对社会保障制度功能的认识具有一个历史过程，古典自由主义比较强调济贫法的消极功能，国家干预主义则强调现代社会保障制度在实现政治稳定、促进经济发展、推动社会公平与提升社会道德中的综合性积极功能，新自由主义较多关注国家实施的社会保障制度的消极功能，“中间道路”既强调社会保障制度的综合性积极功能，同时也关注并提出通过有效改革以避免其消极功能。从历史考察来看，社会保障制度功能具有两面性，应努力提升其积极功能，尽量避免其消极功能，进而增强社会保障制度的合理性。

[关键词]社会保障制度积极功能消极功能综合功能

*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善研究”（13JZD019）的阶段性研究成果。

一、古典自由主义对济贫法消极功能的批判

随着济贫法在西欧国家出现，对社会保障制度功能的认识便成为西方关注的重要问题之一。古典自由主义思想家关于济贫法的功能提出了大同小异的观点，其基本主张是强调和批判济贫法的消极功能。

李嘉图认为，救济贫法具有使富者贫和导致救济对象不勤勉的消极功能。他指出，济贫法具有人人皆知的弊端，与立法机关的善良意图正好相反，济贫法不能改善贫民的生活状况，而只能使贫富双方的状况都趋于恶化。它不能使贫者变富，却使富者变穷。当济贫法继续有效时，维持这种救济的基金就会越来越多，直到将国家的全部纯收入耗尽为止，至少也要把国家在满足必不可少的公共支出需要以后，留给我们的那部分纯收入全部耗尽为止。济贫法的趋势是使富强变为贫弱，使劳动操作除提供最低生活资料外不做任何其他事情，使一切智力上的差别混淆不清，使人们的精神忙于满足肉体需要，直到最后使所有阶级和人口染上普遍贫困的瘟疫为止。此外，由于将勤勉谨慎的人们的一部分工资给予贫民，就使得节制的思想不再为人们注意，从而实际上鼓励了不谨慎与不勤勉的行为。他说：“这种趋势比引力定律的作用还要肯定。”[1]

马尔萨斯通过总结济贫法的五大弊端，进而说明其存在的严重消极功能。他指出：第一，济贫法往往使人口趋于增长，而养活人口的食物却不见增加。穷人明知无力养家活口，还要结婚生子，在某种程度上说，济贫法在产生它所需要养活的人。第二，济贫院中的人一般都不是最有价值的社会成员，但他们所消费的食物将会减少更为勤劳者、更有价值的社会成员本应享有的份额，因而同样会迫使更多的人依赖救济为生。第三，济贫法正在根除民众的自立精神。英国社会应该形成一种风气，把没有自立能力而陷于贫困看作是一种耻辱，尽管这对个人来说是残酷的，但对于促进全人类的幸福来说，这种刺激似乎是绝对必要的。第四，济贫法助长了穷人的那种漫不经心和大手大脚的习气，这与勤俭节约形成鲜明对比，济贫法削弱了普通人储蓄的能力和意愿，从而削弱了人们节俭勤勉、追求幸福的动机。第五，济贫法对民众自由构成影响。为了使一些穷人得到救济，普通民众不得不忍受整个济贫法的限制，这种救济方法即便是就目前修改的方法而言，也是与自由思想格格不入的。济贫法还经常对劳动力市场产生障碍，给那些不依靠救济的自谋生计者增添许多麻烦。[2]

穆勒指出，救助制度的功能与救助方式密不可分，如果救助方式存在问题，其功能必然出现问题。对穷人提供的帮助如果不注意方式和程度，那就会造成有害的结果。不管提供何种帮助，都必须考虑到两种结果，一种是帮助本身的结果，另一种是依赖帮助的结果。前者一般是有益的，后者则大都是有害的，养成依赖他人帮助的习惯是有害的，而最为有害的就是在生活资料上依赖他人帮助。不幸的是，人们最容易养成这种习惯。因此，需要解决的重要问题是如何最大程度地给予必要帮助而又尽量不使个人过分依赖这种帮助。实现这一目标的办法是实施有限救济，尤其是以不损害个人自助精神和自立意识为界限。帮助过多或者没有帮助都会损害人的自立精神。对有需要的人提供帮助是必须的，但这种帮助无论如何不能取代个人的劳动、技能与节俭，不应使他丧失自助能力，而只应通过这种合法的帮助使其更有希望获得成功。“这可以说是一项标准，所有慈善救济计划，无论是针对个人的还是针对各阶级的，无论是民间的还是官方的，都应该接受这一标准的检验。”[3]

斯宾塞同样通过总结济贫法的弊端强调其消极功能。他指出：首先，政府救济不利于人们正常同情心的发展。济贫法试图用强力使人们大发慈悲而不是依靠人的自愿，它使救济提供者与接受者双方都感到痛苦，一方怀着不满和漠不关心，另一方怀着不平与怨恨。济贫法的强制性替代了人们的同情机能，而这正是比其他一切机能更需要的机能。其次，政府济贫与自然和社会进化规律相违背。自然界存在一种严格的戒律在起作用，这种戒律就是应该尽可能适应环境，目前人类福利及其达到这种最后完美状态的发展，都要依靠这种有益而又严酷的戒律才有保证。再次，依照法律实施的济贫计划遏止了人们社会性状态的适应过程。要变得适合于社会性状态，人不仅必须失去他的野性，还必须获得适应文明生活所需要的能力，还必须获得为了将来大的满足牺牲眼前小的满足的能力。这种过渡状态是一种不幸的状态，个人素质与外部环境不一致必然引发痛苦，人类被迫去面对新环境的需要，逐步实现与这些需要的和谐，并不得不尽可能忍受由此而引起的不幸。最后，政府济贫计划对正常劳动者的收入状况带来不利影响。济贫税主要由中上等阶级提供，它表现为特定数量的食品与可用来交换食品的东西。“在某一种特定人口中，依靠别人恩赐生活的人数目愈大，依靠劳动生活的人数目必然愈小；依靠劳动生活的人数目愈小，食品和其他必需品的生产必然愈少；而食品和其他必需品的生产愈少，困苦必然愈大。”[4]

洪堡则直接指出国家实施正面福利是十分有害的，因为针对情况错综复杂的大众人群，如果要适应于其中的每个人，就会具有明显的缺陷，并因此损害一些个人的利益；这种正面福利会阻碍个人在道德生活，尤其是在实际生活中个性和固有特点的发展，只要国家正面关心和实施外在的和物质的福利，哪怕是这种福利与内在的存在总是紧密地结合在一起，也必然妨碍个性发展，除非有绝对必要，国家永远不应该对公民做出正面福利的关心。国家提供的正面福利不仅会使每一个人都依赖国家的关怀和帮助，还会把他同胞的命运交给国家帮助去处置，这种正面福利会对个人命运产生严重影响，它使一旦习惯于依赖外来力量的人，听命于一种更加无可挽救的命运的宰割，因为，正如拼搏和勤劳会减轻不幸一样，毫无希望的、也许是落空的期待会加重不幸的程度。[5]

二、国家干预主义对现代社会保障制度积极功能的强调

19世纪末20世纪初，国家干预主义思潮开始出现，伴随着对建立现代社会保障制度的吁求，西方对社会保障制度的功能认识开始发生变化，其突出特点为强调社会保障制度的综合性和积极性功能。

英国激进自由主义思想家霍布豪斯关注和强调社会保障制度的社会投资功能。他指出，为改善工人阶级物质生活条件的社会福利支出具有社会投资的功能。“工人阶级物质条件的改善作为社会的一种经济投资，非但不会赔本，还会获得更大的利益。”“有一切理由认为工资的普遍提高肯定会增加剩余，无论那种剩余是作为利润归个人所有，还是作为收入归国家所有。”社会福利是社会遗产的一部分，“作为一个公民，他应该享有社会遗产的一份。这一份遗产当他遭受无论是经济失调、伤残还是老年造成的灾难、疾病、失业时应该给他支持。”[6]

英国费边社会主义者深刻地认识到社会保障的道德功能。他们指出，应该让每一个人都感到生活绝对有保障，应该让每一个人关于他未来物质需要的所有忧虑都一扫而空，这样，人们对财富的渴望才会失去它的杠杆作用。当人们每天的生活有了保证的时候，金钱利益的专横就会被打破，“人们的生命将开始用来生活而不是用来为得到生活的机会而斗争。”于是，那些能够促进社会健康发展的精神因素就会得到发展，进取的精神、创造的快乐、仁慈的本能等都会立即活跃起来并影响社会的进步。[7]

德国政治家俾斯麦更加强调社会保障制度的政治功能。他认为应该通过采取积极措施，实行有效社会政策来应付社会问题乃至社会主义运动。“为了没有社会主义，要发展一点社会主义”。[8]他在1881年指出：社会弊病的医治，不能仅仅依靠对社会民主党过火行为的镇压，而应该通过积极促进工人阶级福利的改善。建立由国家领导、出资的社会保险制度是使工人离开社会主义革命的最好办法，应当接近工人并考虑他们的要求，同时遏止工会与工人政党，依此来对付不断增长着的社会民主党。[9]

20世纪中期，随着社会民主主义思潮在西方社会影响地位的确立，社会保障制度的综合功能更是受到广泛的关注和强调。蒂特马斯认为，国家福利制度具有五大功能：第一，国家福利可以通过许多途径并在许多方向上对社会收入实施分配与再分配，这是市场制度难以做到的。社会福利服务可以实现不同生命时期、有需要抚养的孩子与无需要抚养的孩子的家庭之间、身体健康者与患病者之间、身体健全者与残疾者之间、失业者与就业者之间收入的分配与再分配。显然，“蒂特马斯把国家福利制度看作是在质和量上实现最大的社会平等的主要动力机制”。[10]第二，国家福利能够促进社会的紧密结合与协调。社会政策可以增强社会参与意识，防止社会离心倾向，并能够把少数群体的成员、不同民族与区域文化纳入一个社会整体之中。社会政策的这种社会合力功能是其区别于经济政策的主要方面。“英国的国民保健服务较之其他服务对增强英国的社会凝聚力作出的贡献更大”。第三，国家福利在解决社会问题时具有重要的作用。这些社会问题与经济发展紧密相关，需要采取有效的社会政策加以解决，同时，必须使经济发展与社会发展同步进行，一方的落后都必然制约另一方的发展。第四，国家福利可以促进个人与社会福利的发展。通过国家福利使得一些具有某种需要的人，如残疾人的生活质量得以提高，社会保险是20世纪重要的社会发明之一，它所做的是缓解人们的不幸并增强人类的自尊。[11]第五，国家福利还是一种投资方式。社会保障与社会福利支出不能仅仅被看作是一种支出，它同时也是一种投资，对健康、教育、职业培训等方面的社会支出实际上就是一种投资，这种支出不仅对提高社会福利具有重要的影响，而且对提高国民收入也有积极贡献。

三、新自由主义对国家实施的社会保障制度的消极功能的剖析

20世纪70年代中期以后，随着西方福利国家的快速发展与经济危机的再次出现，新自由主义思潮开始成为影响西方经济社会改革的重要思潮之一，关于社会保障制度功能的认识又发生明显的转变，其突出特点是强调和批判国家社会保障制度的消极功能。

哈耶克鲜明地指出国家实施的社会保障制度的消极功能。他认为：社会保障可以分为两种不同的类型，第一种是防止严重的物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需要；第二种是某种生活水准的保障，即一个最低限度的收入保障。[12]收入保障制度对自由产生极大影响：首先，其是与个人选择职业的自由不相容的。如果允许人们有自行选择职业的自由，那就不能给予一切人以一定的收入保障。因为，当一个人的收入受到保护的时候，他就有可能失去选择职业的自由。其次，其有可能带来特权，影响他人的利益，从而对自由构成损害。把收入保障的特权时而给予这一集团，时而给予另一集团的政策，很快就会造成一种对收入保障的追求胜过对自由的追求的局面。随着每一次将收入保障给予某一集团，其余人的不安全感就必然增加。每一种对进入某个行业的自由的限制都会减少该行业以外的人的生活保障。由于其收入用这种方法得到保障的人数日渐增加，对收入受到损失的人开放的可供选择的机会就会受到限制。再次，其可能导致社会对立和社会价值标准的蜕化。人们试图用干涉市场的方法来提供更充分的保障，有些人就越缺乏保障，在作为一种特权而得到保障的人与没有这种特权因而得不到保障的人之间的对立就会变得越来越大。保障越具有特权的性质，没有特权的人面临的危险越大，保障就越为人们所关注。随着有特权的人数的增加以及这些人的有保障和其他人的无保障之间差别的扩大，就会逐渐形成一种全新的社会价值标准，这种社会价值标准所强调的不再是自立意识和行为，而是对收入保障的追求。[13]

弗里德曼同样强调和批判了国家实施的社会保障制度的消极功能。他指出：促成高额累进所得税的人道主义和平均主义情绪，也促成了大批旨在增加特殊集团的福利的其他措施，这些措施中最重要的一套是一批贴着使人误解的标签的“社会保险”，其他的还有公共住房、法定最低工资、养老机构国有化等。“社会保险方案是维持现状的暴政开始发生魔力的那些东西之一。”尽管人们已经接受社会保险制度的既成事实并且不再怀疑其必要性，但涉及大规模地侵犯大部分人的私人生活，因此，不存在实施社会保险制度的有说服力的理由。公共住房已经被证实为具有与它的本意大不相同的影响，一旦公共住房方案被接受下来，它肯定会被特殊利益集团所把持，特殊利益集团就是那些当地利益集团，他们可以通过公共住房计划实现自己的商业利益和个人目的。最低工资法也许是我们所能找到的影响和善意支持该法规的人们的意图恰好相反的最明显事例。如果最低工资法有任何影响的话，它的影响显然是增加贫穷，国家可以通过立法制定一个最低工资标准，但国家很难要求雇主按照最低工资雇佣所有以前在最低工资标准以下被雇佣的人们，因为这不符合雇主的利益，最低工资制度的结果是使失业人数多于没有最低工资时的情况。由于最低工资的存在而从来未能在某些职业中受到雇佣的人，被迫接受甚至报酬还要低的工作或者进入接受救济者队伍之中。养老金机构国有化有助于强制执行养老金的购买，但国有化的代价似乎要超过它的任何优点，在养老保障领域，个人的自由选择与私人企业争取顾客的竞争，会促进现有各种养老金计划的逐步改善，并增加各种多样化和差别性以满足个人需要。养老金机构国有化还往往使得养老保障专家控制了整个养老金制度，他们成为国家雇员，不仅增加了官僚队伍，还会强调和扩展自己的职权，结果是“日益增长的比例的人口被拖入社会保险系统”。[14]

四、中间道路对社会保障制度综合性功能的提倡

从20世纪中期开始，西方社会开始对经济社会发展道路进行新的探索，逐渐形成了影响西方社会的“中间道路”思潮，中间道路思潮既强调社会保障制度的积极功能，同时也关注并提出通过社会保障制度改革以避免其消极功能。

德国社会市场经济思想的代表人物艾哈德指出，一些人幻想的快乐和幸福建立在集体的总责任之上，并沿着这条道路前进，直到走向依靠被认为是万能的国家，这种思想在福利国家构想中得到明显的反映。但是，如果我们越来越委身于某种形式的集体生活，没有人再愿意对自我承担责任，而且每个人都想在集体中得到保障，那么，我们将走向何处，我们将如何保持进步。这种思想正把我们推向福利国家，也只会给我们造成灾难性的后果。这种思想与倾向将比任何其他东西更加容易逐渐但却肯定地扼杀勇于负责、博爱精神与自力更生等真正的优良品德。如果这种思想的瘟疫蔓延开来，我们势必滑向这样一种社会制度，其中的“每一个人都把手伸进别人的口袋”。如果社会政策的目的在于使每个人从一出生就得到全部社会保障，绝对没有任何社会风险，我们就不可能希望他们的精力、才干、创业精神与其他优秀品质得到充分发挥，而这些品质对于民族生存与发展却是至关重要的。争取和保障各项福利的最有成效的手段就是竞争，用这种方法就能最佳地增加福利，“‘属于大众的福利’和‘来自竞争的福利’这两句口号是不可分割的整体；第一句表示目的；第二句表示到达目的的途径”。[15]

英国思想家吉登斯通过提出“积极福利”和“社会投资国家”的主张，强调社会保障制度综合性、协调性与积极性功能的发挥。他指出，福利制度一经建立，便形成一套具有自身逻辑的自主系统，而不管能否达到设计者所期望的目标。这样，人们的预期就被锁定，相关的利益集团就得到保护，这些制度性问题的积累本身就是需要进行改革的一种征兆，而正是因为存在着一种由福利系统本身创造出来的并且受其保护的利益集团，福利制度改革不是那么容易实现。福利制度改革应该注意的是：有效的风险管理并不意味着减小风险或者保护人们免受风险影响，它还意味着利用风险的积极的一面，并为风险承担提供必要的资源，这种风险承担往往对个人和社会都是有利的。应当倡导一种积极的福利，公民个人以及政府以外的其他机构也应当为这种福利做出贡献，它将有助于财富的创造。福利在本质上不是一个经济学的概念，而是一个心理学的概念，它关乎人们的幸福。因此，经济上的利益或好处本身几乎从来都不足以创造出幸福。这不仅意味着种种其他情景和影响产生了福利，而且表明，福利制度还必须在关注经济利益的同时也关注心理利益的培育。

他认为：为了取代福利国家这个概念，应当提出“社会投资国家”这个概念，这个概念适用于推行积极福利政策的社会。在社会投资国家中，作为积极福利的福利开支不再完全由政府来创造和分配，而是由政府和其他各种机构包括企业之间共同合作来提供，福利社会不仅仅是国家，还延伸到国家之上和国家之下；个人与政府之间的关系发生转变，自主与自我发展将成为重中之重，社会福利制度不仅关注富人，更关注穷人；自上而下分配福利资金的做法应当让位于更加地方化的分配体制。从更一般的意义上讲，福利供给的重组应当与积极发展公民社会结合起来；社会保障观念要发生积极变化。在养老金制度方面，我们应当逐步废除固定的退休年龄，把老人视为一种资源而不是一种负担，退休年龄和养老金领取者等都是福利国家发明的，这些概念不仅与新的老龄化现实难以一致，而且明显地体现出依赖福利的色彩。在失业问题方面，失业福利支出应当维持适当的标准，并且主要用于人力资源的投资方面。[16]

曾任英国首相的布莱尔提出了“第二代福利”的观点，意图发挥社会保障制度的积极功能，避免其消极功能。他指出：第二代福利是要给人以扶持，而不仅仅是施舍。它意味着多种服务，而不仅仅是现金，包括子女抚养和子女补贴、培训和失业救济金、老年赡养和养老金。福利应成为成功的跳板，而不是缓解措施失败后的安全网。它应当创造稳定，使家庭和社会团体能够应付这个变化的世界；第二代福利能够适应家庭生活方式的改变。在这种家庭生活里，工作和照料孩子是共同承担的，而且退休时间长达二三十年。社会福利必须使这种改变朝好的方向发展，用安全感来代替恐惧感；第二代福利承认公民身份是建立在权利和义务的基础上；第二代福利不会通过高高在上的政府来发号施令，而是鼓励地方决策，鼓励公共或私人开展合作，鼓励地方人民的革新措施；第二代福利是要消除英国中等收入阶层的不安全感和低等收入阶层的贫困。[17]

五、简要的结论

综观西方对社会保障制度功能的认识，可以得出以下几个清晰而又简明的结论：

西方对社会保障制度功能的认识具有一个历史的过程，并受到不同历史时期西方经济社会发展状况与主流思想的鲜明影响。19世纪中期，受工业化发展及古典自由主义等主流思想的影响，西方比较强调济贫法的消极功能，即济贫法导致对救助制度的依赖，影响经济自由与政治自由等自由资本主义的基本原则的实现；19世纪末至20世纪中期，受经济快速发展、社会问题社会化和国家干预主义等主流思想的影响，西方比较强调现代社会保障制度在政治、经济、社会与道德方面的综合功能，尤其是强调社会保障制度在实现政治稳定、促进经济发展、推动社会公平与提升社会道德方面的积极功能；20世纪后期，受到西方经济社会出现新的停滞与新自由主义等主流思想的影响，西方较多关注社会保障制度尤其是国家社会保障制度的消极功能，并提出一系列的改革建议以避免消极功能；20世纪末期以来，受到西方经济社会变化与“中间道路”等主流思想的影响，西方社会既强调重视社会保障制度的积极功能，同时也关注并提出通过社会保障制度改革尽量避免其消极功能。可以说，西方对社会保障制度功能阶段性特点的认识，正是其经济、社会、思想变化在社会保障制度上所施以直接影响的体现。

西方关于社会保障制度功能的认识对该制度的产生和发展产生显著的影响。古典自由主义对旧济贫法消极功能的认识和批判，促使新济贫法除了具有社会救助的基本功能外，还具有了扩大公民享有救助权利的范围、促进劳动力自由流动和抑制救助依赖等政治、经济与道德功能；国家干预主义对社会保障制度的政治、经济、社会与道德等综合性和积极功能的强调，直接推动着现代社会保障制度的产生、发展和福利国家的出现；新自由主义对国家社会保障制度消极功能的批判，使得西方国家社会保障制度改革更加强调个人责任、与经济发展的协调等经济与道德功能；而中间道路思想既强调重视社会保障制度的积极功能，同时也关注并提出通过社会保障制度改革尽量避免其消极功能，促使当代西方社会保障制度改革中，努力寻求其政治、经济、社会与道德功能的协调，进而更大限度地发挥其积极性功能，减少或者避免其消极性功能。

作为现代社会重要治理手段之一的社会保障制度，既具有积极功能也具有消极功能，这是一个无可争议的历史事实。一个国家的社会保障制度的功能实际上处于一个不断变化的过程，在一个时期具有积极性功能的社会保障制度，随着经济社会的发展变化，就会表现出其消极性。社会保障制度功能在理论上的两重性及其在各国实践中的教训提示我们，社会保障制度预期与其最终所表现出来的功能不一定一致，我们应该客观认识和把握社会保障制度功能的两面性，避免在社会保障制度功能方面的理想主义与悲观主义等极端性和片面性，及时根据经济社会发展变化的实际情况和国际社会保障制度发展的一般规律，调整社会保障制度安排，提升社会保障制度的积极功能，努力避免其消极功能，进而增强社会保障制度的合理性。

[参考文献]

[1]李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，北京：商务印书馆，1962年，第90-91页。

[2]马尔萨斯：《人口原理》，北京：商务印书馆，1992年，第33-36页。

[3]穆勒：《政治经济学原理》下卷，北京：商务印书馆，1991年，第558-559页。

[4]斯宾塞：《社会静力学》，北京：商务印书馆，1996年，第140-148页。

[5]洪堡：《论国家的作用》，北京：中国社会科学出版社，1998年，第41-54页。

[6]霍布豪斯：《自由主义》，北京：商务印书馆，1996年，第104-105页。

[7]肖伯纳主编：《费边论丛》，北京：生活·读书·新知三联书店，1958年，第238-239页。

[8]让-雅克·迪贝卢等：《社会保障法》，北京：法律出版社，2002年，第15-16页。

[9]卡特琳·米尔斯：《社会保障经济学》，北京：法律出版社，2003年，第11页。

[10] Abel Smith., The Philosophy of Welfare, London, 1987，p.5.

[11] Titmuss, Commitment to Welfare, London, 1968, p.59.