廉洁年金制：一种防腐败新路径的困境及其出路

李萌萌

廉洁年金制：一种防腐败新路径的困境及其出路

李萌萌* 1

摘要廉政是衡量一个国家政治发展和治理水平的重要标志，也是一个国家政治文明建设的重要内容。我国现阶段腐败现象多发、高发，十八大以来中国政治顶层展现了强大的反腐决心。廉洁年金制度作为一种防治腐败的新路径在中国具备推行的可行性，但也面临领取门槛条件偏低、资金来源存在困难、没有配套的严肃监督制度、没有配合公务员养老保险制度改革等现实困境。突破推行廉洁年金计划现实困境的可能进路有：健全法律法规，为计划推行正名；消除民众误会，为计划推行开路；解决资金缺口，为计划推行奠基；配备严肃监督，为计划推行护航；协同相关改革，为计划推行减阻。

关键词廉洁年金制制度反腐公务员腐败

廉政是衡量一个国家政治发展和治理水平的重要标志，也是一个国家政治文明建设的重要内容。在我国从中央集权的计划经济体制向市场经济体制转轨的进程中，腐败现象呈现出阶段性多发、高发态势，影响到我国政治生态的清明度。以习近平总书记为核心的新一代领导集体始终坚持“有贪必反，有腐必惩”，对腐败“零容忍”，让我国民众看到了政治顶层对治理腐败的决心。但正如邓小平所经常指出的，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。同样，我国反腐败事业要取得成功，其关键也在于反腐败制度的构建，制度反腐在今后较长时段内都将是我国反腐倡廉工作的主导性思路。党的十八届三中全会上通过的“383”方案提出，要在我国探索建立廉洁年金制度，作为我国反腐倡廉工作的一个重要工具。目前，我国对于廉洁年金制度的官方解释并不充分，此前学界对于此方面的研究多集中于廉洁保证金，由于之前未形成一个统一的称呼，所以在我国地方性的政治实践探索和理论研究中，对于廉洁保证金的称呼也有诸如廉政公积金制度、廉洁保证金制度、廉洁从政保证金制度等多种形式。廉洁年金计划作为一个还处于酝酿期的政治设想，其推行方法、推行过程以及推行效果等都充斥着不确定性。探索优良的廉洁年金制度设计，对于促进我国反腐倡廉政治事业进步成功具有重要意义。

一、推行廉洁年金计划的可行性分析

(一)廉洁年金收益吸引使其“不想贪”

1．经济收益

用经济刺激的方式来鼓励官员保持廉洁，减少贪污腐败，自古以来就是很多统治者的选择之一。中国人民大学廉政研究中心主任毛昭辉曾表示：“我国公务员工资不算太高，许多腐败属于需求性腐败，如果实行廉洁年金制度，对于促进公务员的廉洁能起到一定作用。”廉洁年金制度可以作为是“高薪养廉”形式的一种，通过给始终保持廉洁的公务员高额的制度红利，以确保公务员退休之后依然有足够的经济支持来保障一种优良的生活，从而促使公务员保持廉洁，不想走上贪污腐败之路。我国推出廉洁年金制度的初衷即在于此。

对于廉洁年金的发放数量，我国最早在浏阳市进行试点时，其做法是：在银行设立专门的“廉政保证金”账户，由个人和集体两部分组成，个人工资的5%储存在专用账户中，集体替个人付出双倍的保证金，退休时可以一并领取。至于具体的数量，笔者查阅了当时的文件，大约6万～7万元人民币。这个数额对于21世纪初期的公务员来说，具有一定的吸引力。在2004年4月，深圳市监察局对外宣称，深圳正在探索建立公务员的廉洁保证金制度，如果公务员在职期间没有腐败违纪现象，则可以领取100万～200万不等的廉洁保证金，这一举措引起了社会的广泛关注，但是由于各项具体制度设计不够明晰，存在防治腐败的制度漏洞与风险，深圳市最后在公众及舆论压力下放弃了这一制度的设计和探索。不难推测，“十八大”推出的廉洁年金制度也会用丰厚的回报给廉政的公务员，因为只有这样，他们才会在不正当的利益面前选择拒绝，保持清廉，使其不想贪。

2.道德收益

推行廉洁年金制度还具有道德范畴上的意义。从心理学的角度来看，廉洁年金制度可以从一定程度上提高公务员的廉洁意识。在制度反腐的实践过程中，当一个制度得以推行时，如果大家有利可图，必定会遵守制度，向着好的方向发展。所谓的有利可图并不仅仅是经济上的收益，也有可能是心理上的满足。作为一名公务员，如果通过敬业廉洁工作，既可以得到工作单位的经济奖励，又可以得到社会公众的认可，想必会有很多人愿意保持廉洁，这是一种符合经济学和社会心理学的约束机制。实际上，长期在公务员队伍中摸爬滚打的人，一直以来都受到党积极思想的熏陶，内心还是希望自己可以成为一个清明廉洁的人，一个得到广大群众认可的人。所以，如果可以得到廉洁年金，公务员同样会收获心灵上的满足，这种道德的收益是无法用金钱来衡量的。

(二)廉洁年金发放办法使其“不敢贪”

1.廉洁年金的缴纳管理

廉洁年金的缴纳，应该按照公务员在职时间，岗位级别以及工资待遇来缴纳，级别越高，在职时间越长，缴纳的廉洁年金就越多。作为新入职的公务员，级别较低，可能腐败的机会也相对较少，所以缴纳较少的廉洁年金。随着职位的不断上升，以及社会人脉的不断积累，公务员就要接受更多“糖衣炮弹”的考验。此时，他们需缴纳更多的廉洁年金，并且个人账户中的金额也随着工作年限的增长而增长，这对抑制公务员腐败意识产生与腐败行为倾向起到较好的作用。廉洁年金作为公务员廉政担保的一种形式，通过暂时保管公务员工资的一部分，来实现公务员对制度的敬畏，对腐败行为的反抗。

2． 廉洁年金的提取及扣罚

廉洁年金的提取应该是这样一种办法：只要公务员“软着陆”，即所谓的安全退休，就可以申请领取自己廉洁账户中的全部廉洁年金，一次性领取或者分批次领取都可以。早在2004年，我国前民革中央副主席朱培康就在政协会议上提交了《关于建立省部级在职干部廉政保证金制度的建议案》，虽与廉洁年金不同，但是其提出的发放办法我们可以参考：“廉洁保证金在领导干部退休时只发放一半，另一半应该在领导干部退休三年后发放，但是不论何时，一旦发现在职期间曾经有过不廉洁行为，追回所付给的保证金。”由此可见，对于廉洁年金发放办法的探索多种多样，其共同目的都是为了约束公务员的行为，使其“不敢贪”。

3. 廉洁年金的警示作用

公务员在每月领取工资时都会发现有一部分工资被自动打入到了廉洁账户中去，其实这样可以起到对公务员的长期警醒的作用。警钟长鸣是为了更好的防微杜渐，让公务员在每个月都可以想起来自己应该去保持廉洁，否则将前功尽弃。廉洁年金的发放办法，可以配合其他党纪、政绩的奖励、惩罚等制度一起，共同约束公务员的行为。相比起经济上的惩罚，廉洁年金更倾向于起到的作用是思想上的警示，有利于净化公务员的思想，使其“不敢贪”。

(三)廉洁年金监察制度使其“不能贪”

廉洁年金制度的建立，给了原本就清正廉洁的公务员一个实现自我并获得认可的机会，同时也让一些原本有不轨思想的人多了一些自律。当人们有足够自律的时候，问题就转向了他律。 绝对的权力导致绝对的腐败，官员的权力越大，对其的监督就越要严格。中纪委制度反腐专家李永忠曾表示，我国反腐的根本之道在于制度反腐，要对权力制衡监督，才能把权力关进“笼子”。如何将权力关进牢笼，给权力套上枷锁，就需要有完备的监察制度。新加坡是世界著名的廉明之邦，为了有效实行廉洁保证金制度，新加坡建立了纵横交错、由内到外的监察制度。新加坡的监督体系是一堵密不透风的墙，任何不轨的行为都休想越过这堵墙，想贪都“不能贪”。我国在推行廉洁年金制度的同时，实行配套的监察制度，给权力套上“枷锁”，给公务员带上“紧箍咒”，让社会的不良风气在此止步，铲除贪污腐败的“种子”。我国的廉洁年金监察制度，会实现公民和政府的双重监督，让公务员的收入来源公开在阳光下，建立透明政府。

二、推行廉洁年金计划的现实困境

任何新制度的产生与发展在某种程度上都关乎现实问题的解决，但任何新制度在针对性地解决现实问题时，也会逐渐发现制度本身存在的困境。廉洁年金制度也概莫能外，以下是对廉洁年金制度推行困境的一些分析。

(一)领取廉洁年金的门槛条件偏低

廉洁年金发放的标准是公务员在职期间保持廉洁，只要没有被发现有违反纪律、滥用职权、中饱私囊的行为，就可以领取廉洁年金。简单来讲，领取廉洁年金的唯一门槛条件就是自始至终保持廉洁。然而，廉洁是每一个公务员必须具备的基本素质之一，也是公务员的义务。发放廉洁年金就是奖励公务员履行了原本就应该履行的义务，这在公众看来，难免有些说不过去。公务员遵守职业道德就可以获得奖励，而普通的工人遵守职业道德就是应尽的义务，区别对待的后果就是难以服众，导致公众对制度产生误会。

廉洁年金计划实行的目的一目了然，但是还有一个问题不容忽视。在任何一个国家的法律里，公务员保持清正廉明都是应该甚至是必须的，是公务员的义务所在。将这样一条“义务”作为奖励的标准，就是把“常识”当作了评判事物客观是非的标准，将有可能导致社会产生新的认识误区，甚至认为廉洁是一个公务员附加的政绩，而非本职。“这种制度的出台和落实是将一些基本的法律和纪律要求正在被某些人当作讨价还价的条件，不贪污，不腐败，就是好干部，就值得大奖特奖，而且广大民众的法律信仰也会因此在一定程度上遭遇破坏。”

(二)廉洁年金的资金来源存在困难

廉洁年金制度从酝酿之日起，就遭到了很多学者甚至老百姓的质疑或反对，而且主要集中在廉洁年金的资金来源问题上。如此一笔支出，如果从财政中拨出，意味着公众要缴纳更多的税以填补这份开支。如果是从原本预算好的行政支出中划拨，意味着会产生将公共行政经费转变为个人所得的僭越行为。如此看来，要解决资金问题困难重重，既获得资金来源又不引起公众的误会和反感成为制度继续推行的难题。

从我国试点经验来看，廉洁年金的来源由个人工资和政府行政补贴两部分组成。个人工资部分是将公务员每月工资的一部分存入到廉洁账户中去，至于政府财政部门的补贴，说到底是要搞财政公开。中山大学教授郭巍青表示：“无论设什么‘金’，都要得到社会的认同，其前提必然是整个的财政体系、财政使用、公务员收入等公开透明。没有这个前提，后面那笔钱是怎么来的，没有办法说清楚。”由此可见，廉洁年金政策的实行需要多方面的配合，尤其是财政上的支持，否则可能会给广大的纳税人造成更大的负担，也有可能因财政的配合不到位而导致廉洁年金计划的推行宣告失败。

(三)廉洁年金没有配套的严肃监督制度

廉洁年金制度的推出，是要保证公务员的廉洁奉公，避免出现公务员享受廉洁年金的同时继续腐败。廉洁年金毕竟不是一笔小数目，既然政府下狠心要整顿腐败，就要首先建立配套的严肃监督，避免花了冤枉钱。

另外，政府的自利性决定了廉洁年金制度必须建立严肃的配套监督。理论上来讲，政府是为公共利益而服务的，所以政府应该有且只有一种特性，即公共性。但是现实并非如此，政府部门是由人所组成的，人具有自利性，公共选择理论也指出人的行为选择始终是为了个人效用的最大化，所以政府部门会有私心，这也是政府失灵的表现之一。政府制定廉洁年金政策，同时也由政府部门负责监督，整个过程政府既是选手，又是裁判，很难从中抽离出来。廉洁年金制度的制定者和受益者都是政府，这就是政府自利性的体现。所以为了防止这次廉洁年金制度像前几次试点一样无疾而终，我国应该在监督制度上下功夫，我们需要像香港廉政公署一样负责、严肃的监督机构。

(四)廉洁年金制度没有配合公务员养老保险制度改革

国家行政学院任进强调，“廉洁年金只是一个设想而已，不能单独去实行。必须先完善公务员管理的其他制度，监督、教育、惩治等等，以此为前提，进行配套设施。”的确是这样，廉洁年金制度是制度反腐中一个大胆的想法，是一个创举，但是这个制度背后也存在着许多必须完善的地方。没有其他制度的配合，廉洁年金制度的推行恐怕是存在一些困难，会成为制度领域的一意孤行。

我国目前的养老保险制度是双轨制，公务员与普通企业工人的养老金差距很大。双轨制制度下，公务员退休养老金的替代率已经达到了80%～90%，高出企业员工的30%～40%，这本身就意味着公务员退休之后可以比普通工人拿到更多的养老金，享受更无忧的晚年。廉洁年金制度的推出，又给了公务员一个收入的机会，这样会造成公务员和普通工人在退休之后收入上巨大的不公平，会引起社会的不满情绪。

三、突破推行廉洁年金计划现实困境的可能进路

(一)健全法律法规，为计划推行正名

廉洁年金制度在酝酿阶段就受到广泛质疑，是因为目前我国没有明确的法律承认廉洁年金计划是合法的，抑或是有法律明确指明其是不合法的。所以廉洁年金制度目前处于我国各项法律的边缘地带，其可信度与可行度也相对较低。例如我国廉洁年金制度的资金有一部分来自于国家财政，所以就有部分人质疑廉洁年金制度将国家的行政经费变成了公务员的个人财产，是不合乎法律的。但是《中华人民共和国公务员法》第十四章第八十九条中有说明“公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助……”对此，国家行政学院任进教授认为，廉洁年金是公务员退休之后才能拿到的，把它理解为“其他待遇”，有相关的法律依据。由此可见，对于廉洁年金制度是否合理，关键还是要看现有的法律如何解释，如何使政策具备说服力。廉洁年金制度的正式实行，必须先从法律的高度予之肯定。将廉洁年金制度用法律的形式确定下来，其本质就是“将人民的整体意志物化为权力和监督的实际力量，其本身对反腐败起了重要的社会动员作用和强大的催化作用。”

目前社会上对于廉洁年金政策意图以及资金来源的质疑，主要在于相关法律的不完善，没有明确的法律将廉洁年金制度纳入我国制度反腐的范畴，所以即使在十八届三中全会中已经提出廉洁年金计划，公众也会质疑其合理合法性。要想廉洁年金制度获得公众的认可，就要首先在法律上对廉洁年金制度有所肯定，只有这样，国家财政才有专项的资金拨款，公务员才会心甘情愿配合廉洁年金制度规定每月缴纳一部分的工资到廉洁账户中，也只有法律上的通过与肯定，公众才有可能认可廉洁制度，并且将它作为我国制度反腐不可缺少的一部分。法律的认可是给廉洁年金制度一个正式的身份，为廉洁年金正名，同时也表明我国反腐倡廉的决心，树立廉政标榜。

(二)消除民众误会，为计划推行开路

廉洁年金计划的一提出，就引起了社会各界的广泛争议。面对误会，政府要耐心向公众解读政策走向以及政策执行带来的社会收益。腐败成本理论未必每个老百姓都懂，但是公众心里都有一杆衡量得失的秤。作为政策制定的主体，政府要帮助公民算这样一笔账：实行廉洁年金制度，公务员安全退休后可以拿到几十万的廉洁年金作为奖励，前提是在职期间没有任何腐败不轨行为。相比起那些双规、双开的官员贪污的巨款，廉洁年金确实大大降低了社会的腐败成本。

人民群众是社会的主体，是历史的创造者。在政策执行的过程中，不能忽视了群众的力量，必须得到群众的理解与支持。廉洁年金制度虽然公众在短期内无法获得任何收益，但是长期来看，公众也是制度的受益者。首先，廉洁年金制度很好地保障了纳税人的钱用在实处，不被任何人私吞。其次，廉洁年金制度规范了公务员的行为，净化了公务员队伍，营造了良好的社会风气。第三，廉洁年金制度的推行需要社会和公众的共同监督，强化了公民的主人翁意识，实现了更深入全面的政治参与。所以政府要努力消除民众对廉洁年金制度的误会，以为计划推行开路。

(三)解决资金缺口，为计划推行奠基

我国推行廉洁年金计划，在很大程度上借鉴吸收了香港和新加坡的廉政经验，希望通过不断学习在我国大陆地区也复制出这样一个廉洁的政府。香港和新加坡同属于小政府、大社会的体制，两者又都是金融中心，财力比较雄厚，再加上公务员队伍精简能干，使得这两个地区有能力在公务员退休后给其丰厚的廉洁年金作为奖励。而我国情况大不相同，我们虽然目前也在倡导小政府、大社会体制，但是政府部门依然人员较多，每年的行政开支已经占了总财政支出的很大一部分，倘若再给每位廉洁的公务员一笔数额巨大的廉洁年金，会造成巨大的财政压力，所以必须考虑如何解决廉洁年金计划实行的资金来源问题。

解决资金缺口的首要问题就是政策合法性问题，只有政策合理合法，才有可能在财政预算中为政策支出作出预算。同时，也要获得公众的理解和认可，公民是纳税的主体，要让公民心甘情愿地为政策服务就必须让其看到政策执行后给社会带来的福利，或者整个社会风气的净化。第三是要做通公务员的思想工作，廉洁年金有一部分资金来自于公务员每月工资，属于公务员的个人财产，政府不可以干涉其使用。实行廉洁年金制度还要跟公务员讲清其中利害，说服其同意从每月工资中扣除一部分作为廉洁账户中的年金，以保障政策的顺利执行。

(四)配备严肃监督，为计划推行护航

实行廉洁年金制度，需要对公务员进行严肃的监督，这是廉洁年金制度实行中最重要的一环。如果监督这一环节薄弱，这意味着之前所有的政策和制度配合都是功亏一篑，没有任何意义可言。

首先是成立严肃的监督组织部门，有必要成立严肃的外部监督部门，同时强化内部监督的职能。香港地区成立了廉政公署，是一个独立的不属于平级政府的部门，所以作为一个外部监督者，廉政公署客观严肃地监督每一个国家公职人员。廉政公署可以调查任何等级的官员，也可以了解官员各方面的财产收入情况，这是中央给他们的权力，也是为了更好的为政策执行保驾护航。我国也应该建立一个强硬的外部监督机构，不受同级地方政府的领导和约束，直接对中央的主管部门负责。赋予其一定的权力，可以监督同级地方政府的所有官员，调查所有财产及收入状况。

另外，我国的公务员还要接受民众的监督评议。一直以来，我国公务员的“官本位”思想都比较严重，对于公民的监督，公务员往往不屑一顾。所以，实行廉洁年金制度，要求我国的公务员接受民众的监督评议。公务员接受民众的监督评议，既可以充分调动公民参政的积极性，培养其主人翁意识，又可以对官员进行充分的监督，是一举多得的好事。监督制度的到位是廉洁年金制度推行的保障，所以在制度实施的过程中，要集中精力做好监督工作，争取配合其他制度，将廉洁年金制度推向高潮，唱响反腐败之歌。

(五)协同相关改革，为计划推行减阻

廉洁年金计划是政策制定者对于未来反腐败行动中的一项制度设想，是要依据现实情况来具体实现的。就我国养老金双轨制来说，公务员在退休之后可以拿到比普通工人高出许多的养老金，有的甚至两倍、三倍，在如此不平等的养老金收入差距下，如果再给公务员巨额的廉洁年金作为其廉洁工作的奖励，想必会造成新的收入不公平现象。所以，廉洁年金计划实施的前提，就是要将养老金并轨，使公务员和普通工人在退休后可以拿到相当数额的养老金，要打破养老金替代率的在不同工作单位的巨大差异。

同时，公务员财产公开制度也要相应地跟上。对于之前网络热炒的“表叔”、“房叔”等腐败人群，人们更多的是在网络中了解其犯罪事实，知情者通过私下里掌握的一些细节，在网络上进行曝光，最后公众进行“人肉搜索”，将这些贪污的官员家庭情况以及收入水平摸清。但是这毕竟属于少数，还有许多腐败的官员并没有在网上引起大家的关注，他们可以逍遥地逃过一劫。这对于不贪污的官员以及因贪污而被处理的官员来说都是不公平的。所以，为了防止有漏网之鱼，我们必须建立公务员财产公开制度，将公务员家庭收入以及家庭财产进行公开，这个可以由公务员自行进行财产申报，也可以配合以监察部门的财产调查，每个周期进行一次公务员财产公开。公务员财产信息的公开不仅仅局限于政府部门内部，而是要在网络、媒体中进行全面的公开。方便广大群众对于公务员的外部监督，也可以倒逼公务员的自律。

四、结束语：未竟的中国反腐事业

反腐败是当今世界的一个重大政治课题，也是我国在改革发展过程中不可回避的问题。在新世纪、新时期，面对众多新形势、新挑战，特别是由于现阶段我国正处于体制转轨、社会转型的特定历史发展关键时刻，反腐败斗争的成效如何，能否营造一个比较廉洁的政治局面，直接关系到我国经济社会的长治久安乃至兴衰成败。

在共识形成之后，具体的路径选择便是最重要的问题。反腐败，制度是第一位重要的，廉洁年金制度可以视为我国在探索反腐败制度设计上迈出的新的一步。但是，在我们强调制度建设对于反腐败的积极意义的同时，也必须防止一种所谓“制度依赖主义”的倾向，这种倾向往往把制度建设简单化，特别是认为只要制定了一些相应的规章和制度，就能有效地抑制或者防治腐败。正如本文中笔者分析的，廉洁年金制度的推行实施对于我国在制度反腐上具有建设性的意义，然而，这一制度设计仍然存在众多理论与现实的困境。如何在促进廉洁年金制度积极作用得到有效发挥的同时，修复和完善廉洁年金制度本身存在的困境，这也是始终伴随我国反腐败事业中的大问题。我们应该秉持这样一种信念，发展中存在的问题，可以在发展中寻求解决，制度设计上存在的问题，也可以在制度发展中得到解决，反腐败与反腐败制度设计始终共生共存，我们最终要用科学严谨可行的反腐败制度设计完成反腐败。

参考文献：

[1]叶俊.“廉政金”是与非[N].民主与法制时报，2013-11-04.

[2]张玮，朱欣英.“廉政金”：正义的彩虹何以靠重金催生[J].决策探索，2004(9).

[3]王红英.廉洁年金惹争议公众担忧成变相福利[N].企业家日报，2013-11-04.

[4]崔玉波.我国公务员廉政保证金制度研究[D].南京农业大学，2006.

〔责任编辑：石梦华〕

*[作者简介]李萌萌，武汉大学政治与公共管理学院2014级硕士研究生。

中国图书分类号D262.6

文献标识码A

文章编号1671-4741(2016)03-0034-05