新型城镇化背景下“村改居”社区治理路径研究

潘瑜　李晗　戴婧（上海工程技术大学社会科学学院　上海市　201620）



新型城镇化背景下“村改居”社区治理路径研究

潘瑜李晗戴婧（上海工程技术大学社会科学学院上海市201620）

摘要：村改居社区是城市化进程中的特殊区域。该类社区治理对象流动性较大、缺乏社区共同意识、治理资源难以满足治理需求。村改居社区的问题是由社区治理对象的适应能力较弱、社区公共服务的供给模式滞后和社区治理主体的治理能力较弱造成的。通过全面高效提供公共服务、合理有效地整合社区治理资源、完善“村改居”社区居委会的管理体制，以及提升“村改居”社区工作人员的能力及素质，探究新型城镇化背景下“村改居”社区的治理路径。

关键词：新型城镇化；村改居；社区治理

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.048

“村改居”社区是原来由农村村民居委会管理的农村社区改为城市社区居民委员会管理的城市社区。“村改居”社区是快速城市化的产物，也是农民市民化的重要场域。这类社区不同于传统的城市社区和农村社区，它的治理对象更加复杂，治理难度更大。大部分学者认为，村改居社区的根本问题在于社区管理体制难以适应社区结构的变化。

党的十八大报告提出，走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，最终实现城乡统筹和可持续发展。如何使村改居社区全面实现由“乡”到“城”的转变，确立一种适合村改居社区的治理模式，正是本文关注的问题。本文选取上海市松江区九亭镇杜巷小区和九里亭小区两个村改居社区进行实地调查，通过对“村改居”社区特征、治理困境和影响因素的研究，探究新型城镇化背景下“村改居”社区的治理路径。

一、“村改居”社区的治理困境

1.治理对象流动性较大

“村改居”社区一般位于城乡结合处，本次调查地点松江区九亭镇就位于此，其一大特点是大量的外来流动人口聚居。2010年第六次人口普查数据表明，松江区九亭镇共有户籍数12367户，户籍人口34024人，另外，外来务工人员采集数118816人，境外人员3266人。由此看出，“村改居”社区有流动人口聚居这一特征，大量的流动人口使得社区管理变得更加复杂。这其中大部分流动人口是外来务工人员，其在数量上十分庞大，外来务工人员因工作需求而流动频繁；另外一小部分是来自市区导入人口，他们为儿女教育、工作需要、照顾老人等因素而居住或租住在这里，也存在对社区没有归属感、流动性大、极不稳定等问题，他们的户籍并不在松江，使得居委会面临信息不对称的管理压力，给社区治理带来了严重的挑战。

2.社区共同意识缺乏

社区共同意识是指社区成员将自己归入社区共同体的情感和心理上的认同感。其共同意识主要体现在三方面：社区归属感、社区凝聚力和社区满意度。第一，居民的社区归属感不强。“村改居”社区居民之间的熟悉感降低，随着“村改居”的转变，村民的生活圈子有了改变，不管是以前的邻居不是现在的还是流动人口的暴增，使得和睦的邻里关系有所减弱；而相比现在，农民之前更依赖村委会，现在因为农民缺少新的联系纽带而对居委会的依赖度逐渐减弱，在访谈中，80％的居民表示与居委会没什么接触，其突出居民与居委会之间存在着一定的距离。第二，社区凝聚力较差。居民从“村民”变为“居民”，陌生的环境使居民对社区产生排斥心理，本次调查数据表明达60％的居民有事不会去找居委会，三分之二的居民从不参加居委会工作，由此看出居民的公共事务参与率较低。居民对于社区文化活动的参与度也过低，在访谈中，大多数居民表示不太愿意参加社区举办的除了娱乐活动的文化活动。在不直接涉及金钱利益的社区交往中，对于邻居的信任程度分为五档，选三、四档（一般、不太信任）的居民超过半数。第三，居民的社区满意度较低。在调查中，居民对社区供水、供电、煤气供应、公共交通及日常购物的评价最高，其均值分别达到2.72，2.70，2.61，2.49和2.47，处于“一般”的位置水平；居民对社区内的文化娱乐、家政服务、医疗卫生、附近中小学校、早点及主食供应、附近的幼儿园、托儿所、活动及健身中心等7项评价最低，其均值分别为1.71，1.75，1.75，1.82，1.89，1.93和1.9均处于“较不满意”水平之下，不满意人群达到三分之一。这体现了在“村改居”社区中，社会服务方面相当缺乏，生活服务设施不够完善，社区的精神文化生活也存在着较大的缺口。

3.社区治理资源缺失

在“村改居”后，原来的农村集体经济组织（经济联社、经济合作社）随之消失，作为社区的治理资源，农村原有的集体经济也出现了问题。第一，产权虚化、模糊。为加快建设城镇化和实现城乡统筹，大量的农村集体土体被征用，却没有对农村原有的集体资产进行清晰的产权界定，没有提供给农民投资的足够凭据和凭证，农民产权的份额无法确定，从而实现不了资产的收益分配。再加上一些由于农村复杂的社会关系导致的历史遗留问题，长期以来，农村的集体资产的产权界定和分配就模糊不清。第二，集体资产流失、缩水。在实际生活中，农村集体资产的缩水甚至流失现象很严重，这不仅由于集体土地被征用，而且由于模糊的产权关系以及混乱的账务管理等现象。农村集体资产进入市场化的运作之后，集体资产的产权没有清晰界定，利益分配不公平公正，集体资产不能真正进入市场进行流转，导致集体资产的贬值。此外，在缺乏完善的集体资产经营管理机制的情况下，给了一些谋求私利的个人以可乘之机，集体资产的安全得不到保证。

二、“村改居”社区治理的影响因素

1.“村改居”居民未能适应城市生活

居民的城市生活适应能力决定着其在整个社会的自我价值和社会价值，影响着居民的生计或更高的精神层面，从而联系着社区成员的切身利益。第一，居民的生活方式未能适应城市生活。在农村，生活节奏是缓慢的，农民们闻鸡而起，日落而归；而在城市里，依靠闹钟起床，下班后归来，在访谈中，居民都表示城市的节奏太快。除此之外，如“灶头”“井”等物品的使用随着村民搬到城镇后而停止，从而产生了水电煤燃气的额外费用，使得居民的经济负担有了增加。第二，居民的工作能力未能适应城市生活。据统计，有高达10％的社区住户处于失业状态。通过访谈，这些失业者表示，在城市里找到一份合适的工作还是比较困难的。因此，社区治理首要解决的是社区居民的社会适应能力，通过培养居民的就业能力、社会交际能力等来适应由农村向城市的社会环境的转变，使得社会居民能在城市里找到一份维持生计的工作，在与城市社会的接触中形成属于自己的社会价值观。

2.“村改居”居委会治理能力不足

如今的“村改居”居委会分为两类，一是“村改居”居委会人员由原村委会的班子组合而成，社区领导班子绝大部分是由原村委会的干部担任的，这些人员在管理工作上主要依靠的是个人威望和传统经验，还停留在使用原来村委会的治理方法。不管在工作方法上，还是在管理理念上都显得思想不够开放，再加上年龄偏大、学历不高，导致他们在治理社区上无法创新、止步不前。二是居委会人员由全新的班子重新组成的，这些人员学历高、思想新潮，在管理社区上有十足的经验和实力，能拥有一套较为完善的治理体制，但却在人脉与居民信任度有所缺失，从而很难在居民之间建立威望和信任。尤其是处于“村改居”社区，在访谈中，居民们表示除了要适应城市生活，还要适应新的社区管理者，这对居民来说，是一个较漫长的过程。由此看来，新的领导班子在社区治理的执行上还是存在着阻碍。

3.“村改居”社区组织体系不够完整

除了增强居委会的社区治理能力，还应充分发挥其他社区组织的参与治理，社区组织就是为满足居民社会性要求和社区公共利益而由社区及其居民建立的。在调查过程中，社区组织主要存在两方面问题。一是社区组织数量过少，通过调查发现，“村改居”小区里的社区组织数量不超过10个，相比城市社区的，这数量是远远不够的；二是社区组织质量过低，从访谈中，我们得知“村改居”社区组织内部结构过于单一，大多数社区组织只有发起者，使得社区组织的发展与维护变得越发的艰难。另外，社区组织的功能过于集中，在调查中，90％的社区具有社区警务室、业主委员会、娱乐组织等社区组织，其中21％的社区组织受居民的欢迎与参与或因此受益，由此看出，大部分存在的社区组织形同虚设，并没有满足居民的需求。随着新型城镇化，“村改居”社区组织的结构和功能也发生适应性的变化，从而实现基层社区治理的新要求，使得社区组织成为吸引居民广泛参与、推进社区与居民全面协调可持续发展的有效载体。

三、新型城镇化“村改居”社区有效治理的实现路径

1.提高社区共同意识

文化活动是提升归属感、凝聚人心、提高满意度的最直接的方法。对于目前社区无新意的文化活动，社区工作者应在活动前期大力开展宣传，让居民了解开展活动的宗旨和活动的目的；活动开展过程中要调动各类资源与积极因素，针对不同人群开展不同性质的活动；活动后期要认真做好经验总结，找出活动中的不足之处，并提出整改方案，从而提高工作成效。居委会要根据民意做好整体的规划，完善基本的生活设施和文化教育设施，开展丰富多彩的社区娱乐文化活动以及政府所提倡的教育活动，来满足居民的各类需求。居民间的团体意识较为薄弱，增加了社区治理的难度，居委会可以设立一些互帮互助小团体、邻里小团体等方式，来激发居民的团体意识，从而增强社区凝聚力；开展社区活动、中秋和春节联欢晚会、“村改居”周年庆典活动，来拉近邻里之间的距离，使得邻里之间能够互帮互助、团结友爱，进一步提升了居民归属感；细化社区公共服务（包括老年人服务、医疗卫生服务、教育服务等）来提高居民满意度，可以设立像棋牌室、谈心室、乒乓球室、台球室、阅览室等的活动场所，来满足社区离退休人员不同层次的需求。组织开设彩泥制作、阅读、音乐舞蹈、交通安全等深受青少年喜爱的课程，有效提高青少年动手能力以及安全防护意识。

2.完善“村改居”社区居委会的管理体制

我国城乡差距较大，村委会和居委会的管理体制也大相径庭，使得“村改居”社区处于其中间，情况变得比较特殊。在国家出台新的政策和法律前，社区居委会根据社区客观条件，保持一部分现状，又要有适当的改革，使得“村改居”社区居委会平稳地过渡为适合城市社区发展要求的管理组织，实现其提供公共服务的职能的转变。以民主为管理核心，依靠“村改居”社区居民自治性较高的优势，来使居民自治在社区治理中占有较主要的地位，从而实现居民民主自治。另外，完善科学合理的社区自治体系，建立与政府、社会组织等共同合作的社区机制，从而提高社区服务的质量，将公共管理的职能发挥出来，使居民受益。

3.提升“村改居”社区工作人员能力及素质

社区工作人员的能力与素质是社区治理成果的关键因素。目前的“村改居”居委会大部分是由原来的村委会的人员所担任，村委会的人员的能力和素质是跟不上社区的步伐。但也必须考虑到留任一部分工作能力较强、对社区较为熟悉的原村委会干部。无论是由原村委会的班子组合而成的还是全新的班子重新组成的居委会，针对于“村改居”这一特殊社区，这两类管理人员都是不能满足治理需求。因此，采取培训与外部招聘同时进行从而对“村改居”居委会人员的管理能力及素质的提升。一方面，对原村委会干部进行培训，借此让他们对“村改居”这种特殊社区的公共管理有了全面的了解以及培养他们治理社区的能力，使得他们原有的工作能力得到更进一步的提升。另一方面，通过外部招聘，吸收来自社会优秀的社区公共管理的人才，带动“村改居”居委会的进步，优化社区工作人员的结构，再根据社区的实际情况对其进行培训学习。除此之外，为了快速提高社区工作人员的素质，可以采取目前较为流行的绩效评估制度，使工作人员之间产生竞争，从各个方面对“村改居”社区居委会工作人员进行考核和评价。

4.培育“村改居”社区组织

由于“村改居”进程的深化，“村改居”社区是属于政府主导的强制性变迁，从而导致各个主体的利益相互联系，各个主体的诉求有所不同，增加了解决问题的难度，培育“村改居”社区组织能够有利于预防和化解社区基层矛盾。除了一些社区主要组织（如居委会、党组织等），社区还应设立一些群团组织，这些群团组织包括共青团、妇联、老龄委等，这些群团组织将社区群体进行了分类，使得治理有了针对性和高效性。除此之外，社区志愿者、社区服务站、权益类组织、兴趣活动类组织、互助组织等社区民间组织能够有助于“村改居”社区治理，不仅能尽快地促进“村改居”居民城镇化，而且提高了对具有特殊性的“村改居”社区的治理能力。

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[5]许雯斐.诸城市“村改居”进程中农村集体资产处置问题研究[D].中国海洋大学，2012.

潘瑜（1995-）女，上海市人，上海工程技术大学社会科学学院学生，专业：劳动与社会保障。

李晗（1981-）女，辽宁葫芦岛市人，上海工程技术大学社会科学学院副教授，研究方向：城市郊区治理。

戴婧（1995-）女，上海市人，上海工程技术大学社会科学学院学生，专业：劳动与社会保障。

基金项目：校级重点科研平台大学生创新训练计划项目（项目编号：cz1522006）；校级教学建设项目（项目编号：k20152001）

作者简介：