新闻敲诈需综合治理

周建明

[摘要]新闻敲诈是媒体转型中的赘瘤，治理新闻敲诈需建立完善立法、司法、行政管理、行业自律组织、媒体联动机制;进一步完善立法，加强相关法律的解释工作;加快新闻体制改革步伐，从机制上遏制新闻行业包括新闻敲诈在内的腐败现象。

[关键词]新闻敲诈  综合治理

[基金项目]2015年国家新闻出版广电总局新闻出版重点课题项目“新闻敲诈综合治理体系建设研究”（编号：2015—20—1）

新闻敲诈行为是新闻业界的腐败表现之一。新闻敲诈行为是一种涉嫌违法犯罪的行为，严重地损害了新闻媒体的公信力，已经引起社会和公众的强烈不满，新闻业界和广大的新闻从业者也对新闻敲诈等腐败现象揭露和谴责。为此，2014年3月，中宣部等九个部门决定在全国范围内开展打击新闻敲诈和假新闻专项行动以来，由于这次采取的联合打击行动及时、准确，有效地打击了少数不法人员，对业界起到了警示和教育作用。但是，由于滋生新闻敲诈等新闻业界的腐败现象的土壤仍然存在，新闻敲诈等腐败现象产生原因的复杂性，仍然需要乘胜追击，继续加大治理力度，同时需要建立治理新闻敲诈的长效机制，从根本上有效遏制新闻敲诈蔓延的势头。如何有效地治理新闻敲诈行为，防止其扩大蔓延？本文力图从法律、新闻职业道德、新闻行业管理等方面对新闻敲诈现象进行多视角探讨，通过梳理新闻敲诈现象不同表现形式，分析出现新闻敲诈的原因，从而提出新闻敲诈的综合治理建议。

一、新闻敲诈的手段：威胁与要挟

什么样的行为构成新闻敲诈？要回答这个问题，我们可以通过对刑罚中的相关条款的考察，从法理的角度界定。我国刑法第二百七十四条规定：“‘敲诈勒索罪敲诈勒索公私财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑。”按照法理分析，所谓的敲诈勒索是指犯罪主体通过威胁、要挟的手段迫使犯罪客体交出财物。威胁、要挟的具体理由是多种多样的，包括利用客体的不法行为，利用捏造的事实以损害客体的名誉相要挟，利用捏造的事实以损害客体的商业信誉相要挟，等等。

与敲诈勒索行为相关的犯罪行为还有诈骗、侵害商业信誉等。我国刑法第二百六十六条规定：“‘诈骗罪诈骗公私财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。本法另有规定的，依照规定。”诈骗表现为行为主体虚构真相而诈取客体的财物，如伪造身份，伪造事实等。

侵害商业信誉既是触犯刑法的犯罪行为，也可能是违反民法的民事侵权行为。我国刑法第二百二十一条规定：“‘损害商业信誉、商品声誉罪捏造并散布虚伪事实，损害他人的商业信誉、商品声誉，给他人造成重大损失或者有其他严重情节的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”损害商业信誉和损害商品声誉的构成要件是虚构事实或歪曲事实并公然散布。民法通则第五十八条第三款规定：“下列民事行为无效：一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的。”第七款规定：“以合法形式掩盖非法目的的。”第一百零一条规定公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害的，适用前款规定。”

依据上述法理分析，可以将新闻敲诈界定为：新闻媒体及新闻从业人员利用报道权、舆论监督权，采用威胁或要挟等手段迫使当事人交出财物而牟取不当利益的行为。这种行为是以获得利益为目的的，一旦达到目的就会收手，一般不会对当事另一方构成商业信誉、商品声誉的侵害。社会其他人员冒充新闻媒体或新闻媒体从业者通过虚构身份或隐瞒真实身份骗取当事人财物等不当利益的行为，符合我国刑法第266条规定的诈骗罪或诈骗行为。这种行为所借用的舆论监督名义，同样是虚构的事实。

二、新闻敲诈的负面作用：转型中的赘瘤

我国的新闻业界正面临着双重转变的压力。其一是媒体机制的转变。由单一的社会属性向着社会属性和商业属性转变之中，与此相应的是原有的传统媒体由单纯的事业单位向事业单位性质不变，企业化管理经营，或由事业单位转变为企业法人自主经营。尽管这个转变从上个世纪80年代就已经开始，但是至今仍然没有彻底完成。事业单位企业化管理，往往是一对矛盾，事业单位本质上是为公共利益服务的，具有公共性;而企业化经营管理，本质上是以获得利益最大化为目的的，具有商业性。在商业利润的诱惑下，社会利益往往会被搁置一旁，甚至可以做出违法犯罪的行为。因此，美国、欧洲、日本等国家的公共性媒体如英国广播公司（BBC）、日本放送协会（NHK）等的经费并不是通过经营取得的，而是由国家拨款解决。媒体的公共属性决定了经费的解决方式。在我国如何处理好媒体的社会效益与经济效益的关系一直仍然是在探索中的问题。

另一个压力是信息技术迅速发展，带来的媒体格局、传播方式的转型。媒体的竞争日趋激烈，近年来，频繁出现中外传统媒体停刊的消息。回顾传播史，每当一种革命性的传播技术出现之后，总会有旧的传播介质被逐渐淘汰，甲骨取代了结绳记事，纸张代替了竹简布帛。适者生存，如果传统媒体无法适应信息技术的变化，在机制和技术转变中就会被淘汰，一些媒体为了逃过被淘汰的命运，把很大的精力用于媒体经营上，不惜采用各种手段，甚至不正当的手段，一些本来应该从事新闻业务的编辑、记者也被挟裹到媒体的经营之中，角色错位，为违法犯罪提供了可能的机会，一些新闻从业者利用新闻采编活动，以舆论监督为名实行新闻敲诈;一些媒体为了获取更多的利益，有组织的进行新闻敲诈活动;真假记者沆瀣一气勾结起来共同实施敲诈;致使媒体市场竞争中乱象丛生。

与机制和技术的转变相适应的还有新闻传播理念、新闻传播制度、新闻传播经营方式等多方面的转变，需要相互协调。

三、治理新闻敲诈的对策：建立综合治理机制

新闻敲诈的治理，需要建立起一个相互衔接，紧密结合，完善清晰的法律法规体系;加快新闻媒介在媒体融合条件下的转型步伐，建设适应社会主义市场经济体制，适应信息技术发展要求，有利于巩固社会主义舆论阵地的新闻传播体系;建立高效的综合管理监管体系;建立和完善符合市场经济规律完善的新闻行业的经营管理制度;制定可操作的职业道德规范体系。坚持预防为主，教育大多数人，打击少数违规违法犯罪行为相结合的原则;坚持专项打击与纳入日常管理相结合的原则;坚持依法打击与群众监督举报相结合的原则;坚持治标，更要治本的原则。

1.建立完善立法、司法、行政管理、行业自律组织、媒体联动机制。

立法、司法、行政管理、行业自律组织、媒体都是综合治理新闻敲诈密切相关的机构，应在各自的职权范围内，各司其职，相互配合，形成联动机制。

建议由一个相关的部门牵头，建立由立法、司法、行政管理、行业自律组织共同参加的办公会协调机制，定期或不定期召开会议，通报相关情况，分析具有重大影响的典型案例，协商制定依法依规打击新闻敲诈以及媒体行业的其他违法犯罪行为的基本方针、重大政策、重要事项。然后按照各自的职责要求，各司其职，相互配合，予以落实，形成综合治理新闻敲诈等新闻业界腐败现象的体系。

立法机构针对新闻敲诈等行业内的违法犯罪行为依据《立法法》的规定加紧制定相关的法律;立法机构和司法机构加强对现行相关法律做出立法解释和司法解释，清晰界限，使现行相关法律不但更具有可操作性，也使其更好地发挥警示提醒作用，达到预防在前，惩治在后的作用。

管理机构在依法制定完善相关行政法规的同时，依法依规加大管理力度和处罚力度;在公布典型事件的同时，对典型事件按照不同类型进行相应的分析解释，组织新闻传媒行业通过多种形式，开展尊法、守法，增强法治观念、提高法治意识、坚持法治精神教育活动。进一步梳理、整理、解释、汇集现行法律法规中涉及新闻行业经济、经营活动的规定条文，制定和完善新闻业界经济活动、经营活动的行政法规，规范行业的经济、经营行为，堵塞漏洞。

行业自律组织依据行业职业道德守则的规定，组织实践工作者和业界内外的专家学者制定一部细化的新闻活动指引，指导从业者的新闻行为，使行业职业道德规范具有可操作性、可执行性;组织行业内的法治教育培训工作，邀请立法、司法机构和相关的专家学者结合相关的立法、司法实践、典型事件、典型案例开展教育活动，增强提高从业者的法治意识、法治观念，在行业内进一步形成自觉守法，养成良好职业道德习惯的风气。

新闻媒体要完善和加强内部管理，依据行业自律组织制定的新闻活动指引，编写新闻活动守则，清晰具体地划出新闻采访、编辑、经营、管理的界限，规范从业者的行为。

2.完善立法，建立和加强相关法律的解释工作。

长期以来，加快新闻法立法的呼声不断。这里所说新闻法是专门的法律。在专门的新闻法没有出台之前，就已经存在着广义的新闻法，即以宪法相关条款规定为核心的现行的法律（包括全国人大及全国人大常委会的决定）、法规的相关条款、立法解释、司法解释等。

广义的新闻法是一个法律体系，指国家通过立法形式强制性调整新闻传播活动中所形成的各种社会关系的行为规范的体系。这个法律体系是由一系列法律构成的，包括宪法中的有关条款，尤其是宪法中有关言论自由和出版自由的规定;普通法，如刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律的相关条款;专项法律，如消费者权益保护法、未成年人保护法、妇女权益保护法、公司法、反不正当竞争法、知识产权法、有关网络媒体的法律等法律中的相关规定，立法机构的决定;法律解释，包括立法解释、司法解释等;本国所签署予以承认的有关国际公约、条约等。这些法律全面规范了我国新闻传播活动的各个环节，是新闻业界所必需遵循的强制性的行为规范。

广义的新闻法不但在我国有，在其他各国都存在。如日本著名传播法学者清水英夫监修的《大众传播六法判例》基本囊括了与大众传播相关的日本法律，其中除了宪法的有关条款外，涉及到知情权、信息公开的法律有《关于行政机关保有的信息公开的法律》、《民事诉讼法》、《政治资金规正法》、《行政手续法》、《关于为确立政治伦理的国会议员资产公开等法律》。涉及广播电视、互联网的法律有《放送法》、《有线电视放送法》、《电波法》。涉及到国家利益的有《国家公务员法》、《地方公务员法》、《自卫队法》、《伴随日美相互防卫援助的秘密保护法》。涉及到国会报道的法律有《国会法》、《关于议院证人宣誓以及证言等法》、《公职选举法》。涉及法律报道的法律《刑事诉讼法》及细则、《民事诉讼法》及细则、《刑事确定诉讼记录法》、《关于维持法庭秩序等的法律》、《监狱法》及细则。涉及教育报道的有《教育基本法》、《学校教育法》。涉及社会利益报道的法律有《破坏活动防止法》、《轻犯罪法》、《屋外广告物法》、《道路交通法》、《关于保持国会议事堂等周边地域以及外国使馆等周边地域安静稳定的法律》、《关于国旗以及国家的法律》、《海关法》、《海关税定率法》、《卖春防止法》、《关于与儿童卖春、儿童色情等相关的处罚以及保护儿童的法律》、《少年法》、《不当赠品类以及不当表示防止法》、《防止不正当竞争法》、《消费者保护基本法》、《制造物责任法》、《医疗法》、《药事法》。与个人相关的法律有《刑法》、《民法》、《民事保全法》、《邮政法》、《关于行政机关保有的电子计算机处理相关的个人信息保护的法律》、《居民基本档案法》、《著作权法》。

另外日本还有关于大众传播经营方面的法律以及众多的法律实施细则、地方条例、有关的国际公约、自律性的各种伦理纲领等等。与经营活动相关的法律、法规、行政指引主要有《不当赠品类及不当表示防止法》、《不当竞争防止法》、《消费者保护基本法》、《制造物责任法》、《医疗法》、《药事法》、《食品卫生法》、《轻犯罪法》以及日本准行政机构制订的法规、指引，如日本公正交易委员会公布的《关于赠品表示法中比较广告的指引》等，各行业协会制订的行业准则等等。

日本涉及司法报道的法律主要有《刑事诉讼法》及细则、《民事诉讼法》及细则、《刑事确定诉讼记录法》、《关于维持法庭秩序等的法律》、《监狱法》及细则。日本宪法第28条规定：“审判应在公开法庭进行”。但是，在法官一致决定所审理案件有可能妨碍公共秩序或者善良风俗的时候，可以不公开。对于政治犯罪、出版案件以及日本宪法第2章所保障的公民基本权利的案件的审理通常必须公开进行。在日本最高裁判所与日本新闻协会共同协商制订的《法庭内摄影采访标准运用基准》中规定，允许在法庭内摄影采访，但是，应该由各家报社、通讯社、广播电视台协商选择代表从事法庭摄影采访，允许摄像记者以及辅助人员、摄影记者以及辅助人员各一人在审判长指定的位置摄影采访，不得使用照明器材、录音器材、转播器材，拍摄的时间是在全体法官入席后，被告尚未入庭，宣布开庭前的2分钟以内。

在我国同样有与新闻行业经营活动相关的法律，如民法、刑法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、著作权法、商标法、食品卫生法、医师法、药品管理法、金融法、保险法等等，一系列法律的相应条款，以及国家行政机关依法制定的有关行政法规。问题是需要将分布在各项法律之中的相关内容进行整理、汇集，并结合有关案例加以解释。

多年来，我国相关的部门根据相关法律的制定、修订先后汇集出版了有关的法律、法规、政策文集，因此，在此基础上要继续这项工作，并在汇集这些法律的基础上，组织立法、司法机构的专家、学界专家和实际工作者共同撰写权威的法律解释手册，与此同时，组织编写相关的案例分析集，使得相对抽象的法律条款具体化，便于理解掌握，指导业界具体的行为。

3.加快新闻体制改革步伐，从机制上遏制新闻敲诈。

中共中央十三五规划建议中指出，要进一步深化文化体制改革，实施重大文化工程，完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系。牢牢把握正确舆论导向，健全社会舆情引导机制，传播正能量。加强网上思想文化阵地建设，实施网络内容建设工程，发展积极向上的网络文化，净化网络环境。推动传统媒体和新兴媒体融合发展，加快媒体数字化建设，打造一批新型主流媒体。优化媒体结构，规范传播秩序。

要依据规划建议的基本原则，提出的改革方向，积极探索，推进新闻体制改革的步伐。

2009年，原国家新闻出版总署曾经制定并颁布了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，《意见》提出了进一步推进新闻出版体制改革的主要任务：推进公益性新闻出版单位体制改革，构建新闻出版公共服务体系;推动经营性新闻出版单位转制，重塑市场主体;推进联合重组，加快培育出版传媒骨干企业和战略投资者;大力推进新闻出版产业升级和结构调整等。

建议对上述指导意见加快落实步伐，按照需求，我国目前的新闻媒体偏多，媒体内容同质化严重，一些不良媒体为了生存，在激烈的竞争中往往采用不正当手段违法违规经营。分类明晰后，对转制为经营性的新闻单位，可以实行市场化运营机制，通过市场的规范性竞争，由市场进行选择，汰劣存优，从而形成适应传媒市场需要的媒介行业。

在探索推进新闻体制改革的过程中，相应的经营、财务管理等制度应同步跟进，避免出现真空，堵塞管理漏洞，保障新闻体制改革健康发展。

参考文献：

[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015年11月4 日

[2] 斯琴、宝斯琴塔娜：《浅谈文化产业化背景下的蒙古文图书出版经营思路》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版） 2014年第6期

（中国人民大学新闻学院教授，博士生导师，中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员）