中国低碳城镇化的问题及对策选择

刘强　李高　陈怡　欧阳慧

摘要：考虑到城镇化是我国未来能源消费和碳排放增长的主要驱动因素，也是推动我国低碳发展转型的重要着力点，本文在文献调研和专家研讨的基础上，从空间布局、规划、城市建设等领域分析了我国当前城镇化进程高碳排放的主要问题。研究结果表明，我国当前规模城镇化特点较为突出，存在盲目做大城市经济总量和提高城镇化水平的现象；城市空间蔓延增长矛盾突出，城市规划在理念、指标和内容设置等领域均不能满足低碳发展的需要；与城市建设密切相关的能源、建筑运行、交通领域未形成有效的低碳发展模式，城镇地区能耗密度过大且能源结构以煤为主，城镇建设低质低效、节能潜力未有效挖掘，低碳的公共交通模式和基础设施建设不完善等。为积极推动低碳城镇化，本文建议以建立针对能源消费和碳排放的总量约束和控制制度、健全低碳发展相关的法律标准体系、改变传统规划理念促进城镇空间布局低碳发展、将低碳发展指标融入城市规划体系、完善城镇化低碳治理模式等方面为着力点，在满足人民生活品质合理提升需求的同时有效控制城镇化过程中的碳排放，破解城镇化道路中化石能源消费和碳排放快速上升带来的能源资源约束和生态环境问题，使推动低碳城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

关键词：城镇化；低碳发展；空间布局；规划；城镇建设；对策

中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）02-0042-05 doi：10-3969/j-issn-1002-2104-2016-02-006

气候变化已成为威胁全球可持续发展的重大挑战。当前，全球已经就在本世纪末将地表平均温度较工业化前温升控制在2℃以内的长期目标达成政治共识。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告的结论，为在较大可能条件下实现两度温升目标，要求2030年全球碳排放水平回落至2010年排放水平，全球减排形势十分严峻[1]。随着我国工业化和城镇化的推进，我国碳排放在全球排放格局中日益突显。我国能源消费碳排放占全球比重从1990年的11%上升到2013年的27%左右，排放量已相当于OECD国家的排放量之和[2]。人均碳排放量高于全球平均水平并已接近欧盟人均排放水平，年碳排放增量占到全球年增量的60%以上[3]。而随着我国工业化逐渐步入中后期，以及人民生活水平提升将带来对建筑、交通行业基础设施和服务需求的快速提升，未来城镇化将逐步取代工业化成为影响经济社会发展、气候与生态环境变迁的重要力量，也将成为我国未来能源消费和碳排放增长的主要动因。如不能对城镇化进程中的碳排放增长加以有效控制，我国的碳排放将难以在2030年左右达到峰值，并将进一步影响到全球碳排放控制目标的实现。此外，从国内可持续发展角度来看，应对气候变化问题与能源资源约束、生态安全等制约我国可持续发展的重大问题存在着密切联系，其核心是传统粗放、高碳发展模式的不可持续性[4]，如果不能实现低碳城镇化，环境污染严重、生态系统退化的严峻形势将难以得到根本扭转，建设美丽中国的目标也将难以最终实现。

1 我国实现低碳城镇化的重要性

工业化和城镇化是过去推动我国能源消费和碳排放增长的两大主要驱动因素，但总体来讲工业化的影响更为显著。1978-2013年间我国工业增加值增长了约22倍，是支撑我国经济增长的主要驱动力，工业生产所带来的能源消费和碳排放量占到了全国总量的70%左右[5]。从未来发展趋势看，随着我国工业化逐渐步入中后期，粗钢、水泥等高耗能产品将在2020年前达到峰值，工业生产总量在国民经济总值中比重将逐步减少，对劳动力吸纳将出现零增长或负增长，而人民生活水平提升将带来对建筑、交通行业基础设施和服务需求的快速提升，城镇化将逐步取代工业化成为“扩大内需的最大潜力所在”，也将成为未来能源消费和碳排放增长的主要动因。

国际上曾有学者预言，中国的城镇化和美国的高科技将是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。但在注意到我国城镇化带来的经济红利的同时，也必须看到，城镇化隐含着未来能源消费和碳排放的巨大不确定性。一方面，当前我国人均用能是美国的1/3和欧日水平的60%，明显落后于发达国家水平；另一方面我国农村地区经济和能源消费水平与城镇地区还存在很大差距，城镇地区年人均收入和人均生活用能分别是农村地区的4.1倍和1.4倍[5]。如何合理控制和满足城镇化过程中由于农村人口转变为城镇人口、农村用能水平向城镇靠近和我国城镇用能水平的进一步合理提升带来的日益增长的能源消费需求，将是我国保障能源安全和有效控制碳排放的关键任务之一[6]。

城镇化是一个国家经济社会发展的自然历史过程，受自然地理条件、资源环境承载能力和经济社会发展水平的制约和影响[7]。因此，我国在推动城镇化进程中，必须充分考虑全球碳排放控制以及我国自身能源资源禀赋较差、生态环境约束趋紧的国际国内背景。正是在这样的背景下，2012年中央经济工作会议提出，要走集约、智能、绿色、低碳的城镇化发展道路，正式将低碳发展作为新型城镇化的重要工作内容。2013年中央城镇化工作会议进一步指出，城镇化必须坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

在城镇化过程中推动落实低碳发展，关系着我国乃至全球经济可持续发展，但目前还缺乏较为系统、深入的思考和研究。为此，有必要对城镇化低碳发展所面临的问题和可能的对策措施进行分析。

2 当前城镇化高碳排放的主要问题

实现城镇化低碳发展是关系到中国当前和长远、涉及发展与民生的一个重大战略，涉及城市形态、城市规划、生产、建设、交通运行、能源系统等方方面面。以这几个方面作为主要切入点，我国当前城镇化高碳排放的主要问题包括：

2.1 城市发展模式不科学

由于受传统的经济发展方式影响，我国规模城镇化的特点比较突出，即以工业化为主导，以做大城市经济总量和提高城镇化水平为主要目标，大力推进招商引资和土地批租。这种城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。一是一些城市盲目做大求洋。定位过于超前，脱离实际，建设急躁冒进，如我国658个城市中就有100多个提出，要建设国际化的大都市或国际化城市[8]。二是一些城市大搞造城运动。许多城市片面为了自身政绩和面子形象需要，大力建设大广场、大马路、大花园、大园区等等形象工程。并且在目前的属地化管理体制下，绝大多数城市在基础设施建设方面仍未脱离基于自身利益考虑的独立发展模式，无法按照设施的服务范围进行规划和组织，低水平重复建设、运行效率低下的现象较为严重。三是许多城市发展过程中片面追求工业的扩张。如不能基于本地特色促进低碳产业发展，在单位GDP能耗居高不下的同时导致产业结构调整碰到了极大的困难。

2.2 城市空间蔓延增长矛盾突出

一是不少城市空间快速蔓延，不断侵蚀生态空间。2001-2012年间，全国41个特大城市的城市用地规模增长弹性系数（即城市用地增长率与城市人口增长率之比）达到2.28，是合理限值（1.12）的两倍多，不仅比美国同类城市水平高出40%以上，甚至还高于印度水平[9]。此外，城市空间蔓延侵占了周边的农业空间或生态空间，浪费了土地资源，增加了碳排放，其中建设用地的碳排放总量和强度均为最高，是其他用地类型碳排放强度的几十甚至上百倍。二是就业和居住在城市空间结构上分离，居民平均出行距离大幅增长。大量开发区、新区、新城、大学城、物流园等经济功能区规划布局在城市近郊，功能单一，出现了如“有城无业”和“有业无城”等典型城市形态，前者以鄂尔多斯、鹤壁为代表，后者以河北廊坊开发区和北京顺义区为代表，导致大量的“潮汐流”、钟摆式通勤流、被动式的交通需求等。

2.3 城镇规划指导思想滞后

一是城市低碳生态功能和可持续原则尚未成为规划的主导思想。当前我国城镇化规划理念大都是以“唯规模论”、“迅速提高城市化水平”、“增强城市经济功能”等为指导，为片面提高城市化率和扩大城市人口规模盲目扩大城市用地规模，以行政命令侵占耕地，扩大城市（镇）建成区面积，带来城市的无序蔓延。二是城市规划指标和内容设置滞后于低碳城镇化的需要。当前城市总体规划在落实国家宏观碳减排目标方面缺乏应对的技术手段（如碳排放评估技术手段）和系统规划方法，现有的低碳规划探索仍主要从宏观战略角度，基于优化能源结构、调整产业结构、转变生活方式等方面建立低碳城市构架，在规划技术层面关于碳排放与城市规划若干策略相关性研究一般都为定性的描述。在城市详细规划层面，规定性指标强调的主要内容是对土地使用强度和配套设施的控制，其他指标作为指导性指标，特别是对事关城市可持续发展的碳指标缺乏，其内容仍然不完善。

2.4 城镇交通体系不符合绿色、低碳要求

一是城镇道路网络体系不够完善。当前我国主要城市普遍存在道路网密度低、不同类型道路比例失衡、公共交通服务滞后、城市慢行系统出行环境恶化等问题。以北京为例，其公路网和铁路网密度分别仅为3 km/km2和1.5 km/km2，远低于东京、纽约等城市。大运量、便捷快速的城市公共交通系统建设仍然滞后，难以满足居民增长的出行需求。与此同时，城市路网设计不合理，道路基础建设往往以迎合小汽车的出行需求为出发点，“慢行”系统出行环境恶化[10]，极大地影响了居民选择“慢行”系统的意愿，推高了城市的交通耗能。二是出行需求缺乏有效管理导致低碳出行占比同比下降。一方面，由于未形成合理的税费体系，小汽车出行成本偏低导致小汽车出行占比不断提升；另一方面，虽然很多城市通过鼓励措施提升公共交通出行占比，但由于整体覆盖范围和服务质量有待提升，主要吸引的仍是原先采取步行和自行车出行的居民。三是车辆效率低下而新能源车辆推广有限，加剧了化石能源消费的上升趋势。我国交通燃油经济性标准和质量标准仍较为落后，我国现阶段客运车辆百公里油耗约为6.4 L[11]，效率远低于欧盟、日本甚至是印度，而新能源汽车产销量推广进度有限，2012和2013年销售量均不足总销量的0.2%。随着机动车数量的快速增长，机动车排放也成为城镇空气污染的主要成因之一。

2.5 城镇建设低质低效，建筑运行节能潜力未有效挖掘

一是既有公共建筑节能改造潜力未得到有效挖掘。公共建筑在供暖、制冷、照明和其他用能领域均有较大的节能潜力，但由于缺乏有效的能耗监测、统计、公示体系和有效支持公共建筑节能改造的优惠政策，我国公共建筑的单位建筑面积能耗从2001年的16.5 kg标煤增长到2012年的21.9 kg标煤，能耗强度增长33%，能耗总量增长1.6倍[12]，成为城镇化推进过程中增长最快的一类建筑能耗。二是科学持续的城镇功能和空间规划缺位的同时抑制不合理拆建的政策法规和相关审批程序不严格，使城乡建设低质低效。我国城镇建设长期陷于“大拆大建”和“重复建设”的困境。我们常以拥有许多世界之最而自豪，但我国在成为“世界上每年新建建筑量最大的国家”的同时，也成为“建筑寿命最短的国家”，建筑平均寿命只有30年左右。每年拆毁的老建筑约占既有建筑总量的40%，这部分建筑垃圾数量就已占到城市垃圾总量的30%-40%。隐含在建材生产、建筑建造和拆除、建筑垃圾处理这一全生命周期过程的能耗和碳排放量更是十分巨大。三是新建节能建筑发展速度不快且节能水平未达到预期目标。尽管节能建筑面积占比逐年呈上升趋势，但2013年累计节能建筑面积占既有城镇建筑面积的比重也仅达到29.63%[13]，且大多数在施工和使用过程中不能达到相关要求，许多地方政府投资建设的一些超大型、超高层建筑中能实现真正意义上的节能效果的微乎其微。

2.6 城镇地区能耗密度大且能源结构高碳化

一方面，由于较高的人口和产业分布，城镇地区单位面积能耗密度较大。城镇地区能源消费占比高达75%-80%，并将随城市人口和经济比重的上升而上升。另一方面，我国能源结构长期以煤为主，煤炭占比长期保持在70%左右，而煤、石油两类高碳能源则长期保持在90%左右[5]。尽管由污染排放造成的环境污染问题和碳排放造成的气候变化问题是两个不同的概念，但在我国当前能源结构下，两者基本上同根、同源。在大气污染方面，高的煤炭消费量成为SO2、氮氧化物、烟尘排放的主要来源，使各项污染物排放均居世界首位并主要集中在城镇地区，这也是2013年我国92%的城市未达到国家环境空气质量标准的主要原因，而由北京市PM2.5源解析显示的2/3来自煤炭和石油的使用也为上述结论提供了佐证[14]。

3 推动低碳城镇化的对策选择

在我国经济社会发展的宏观背景下，推进城镇化和控制碳排放两个问题交织嵌套并互相作用。一方面，在推进城镇化过程中必须切实控制碳排放，破解城镇化道路中化石能源消费和碳排放快速上升带来的能源资源约束和生态环境问题；另一方面，控制碳排放也不能以抑制城镇化这一自然历史过程或牺牲城镇化进程中人民生活品质合理提升的需求为代价。因此，我国低碳发展的总体政策制度安排必须因地、因时、因人制宜，不仅将推进城镇化、提升人民生活品质作为社会经济宏观背景予以重点考虑，城镇化过程中也必须将控制碳排放作为重要关切，将低碳发展的理念、政策和措施贯彻下去，使推动城镇化低碳发展成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

基于上述认识，对低碳城镇化有以下几点对策考虑。

第一，构建针对能源消费和碳排放的总量约束和控制制度。根据国家对于低碳发展的相关要求，在落实节能和碳强度下降目标的基础上，探索并逐步过渡到全国能源消费和碳排放的总量控制制度，提出全国碳排放总量的控制目标及其落实方案，以形成分阶段、分地区、分行业强化低碳发展目标的倒逼机制。推动城镇化过程中低碳能源的普及推广，通过完善基础设施建设、强化电力等清洁能源供应的形式全面推进城镇地区的以电和以气代煤，并在广大农村地区鼓励通过发展分布式太阳能、沼气等可再生能源逐步改变农村居民的用能方式，严格控制城镇化过程中煤炭消费的增长，力争煤炭消费在2020年前达到峰值。

第二，健全低碳发展法律标准体系。一是加快应对气候变化和低碳发展的立法进程，健全低碳发展相关法律的实施细则、运行机制和监督程序，并理顺其与节能、可再生能源、循环经济、环保、林业、农业等相关领域法律法规的关系。二是尽快制订和出台针对不同行业、技术、产品的温室气体排放强制性国家标准，推动建立符合我国国情的、科学合理的低碳技术和产品的评价准则和规范，定期发布技术和产品推广、限制和禁止使用目录，促进建筑、交通等重点行业低碳发展技术和产品的优化和升级。三是研究制定低碳产品推广目录。优先推广低碳空调、冰箱和电视以及带有低碳标识的平板玻璃、通用硅酸盐水泥和电动机等产品，建设绿色建筑材料、产品、设备等产业化基地，带动绿色建材、节能环保和可再生能源等行业的发展。

第三，借鉴“精明增长”、“紧凑城市”规划理念促进城镇空间布局低碳发展。一要大力推行城镇建设空间的紧凑发展，促进土地的有效混合。二要大力推进“城市增长边界”管理，限制用地无序扩张。三是大力推进公共交通廊道建设，以公共交通为导向规划城市用地布局。四是加快实施分层次的空间策略，促进和引导城市（镇）形成“有机分散、分片集中、分区平衡”的集约紧凑型空间结构，促进城市群形成“形态上分离、功能上一体、联系上便捷”的疏密有致、开敞组团式空间结构。

第四，将低碳发展有机融入城市规划体系。一要在规划指标体系中加入低碳相关指标，如建筑节能率、建筑使用可再生能源比例、清洁能源使用比例、城市绿化率等，并突出重点，强调可操作性。二要在详细规划中将关键低碳指标融入城市控规的规定，并作为刚性要求落实到地块开发建设中，建立针对规划方案的碳排放评估技术，完善规划编制、审批管理及实施后评价机制。三要在完善规划编制、审批管理及实施后评价机制时，对规划中低碳指标未达标的情况，形成问责机制并提出实时修正的方法。

第五，完善城镇化低碳发展的治理模式。一是完善推动低碳城镇化的财税政策。综合运用财政补贴、专项基金、税收优惠、贷款贴息等多样化的政策手段，加大对低碳能源技术研发以及合同能源管理等市场机制的支持力度，保障市场投资者利益、控制市场风险。二是加强市场手段的应用。按照全国性碳市场的建设步骤，将大型建筑和交通企业纳入碳排放权交易，对于未被碳排放权交易覆盖的低碳项目鼓励开展自愿性碳排放交易。积极鼓励在城镇建筑等重点节能领域开展合同能源管理项目，完善相关的管理办法，完善和强化对节能收益的保障机制，提高市场参与的积极性。三是全面激发公众的主动参与意识。在尊重人的合理需求的基础上加强对低碳消费的生活和行为模式引导，提升社会组织和公众对政府低碳政策和行动的监督作用。

（编辑：刘照胜）

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Abstract Taking into account that urbanization is the one main driver of Chinas energy consumption and carbon emissions in the future and meanwhile a focal point to promote lowcarbonoriented transformation， the main causes of high carbon emissions in current urbanization process are analyzed from the aspects including urban space layout， urban planning and urban construction based on literature review and expert discussions. Research results indicate that current urbanization is featured with scalization and accompanied with the phenomena of blindly underlining the economic aggregate and urbanization level of cities. The barriers of Chinas urbanization process include but not limited to the following： Overly rapid spreading of urban space has resulted in prominent city diseases； urban planning cannot meet the standards of lowcarbon development in terms of concepts， indicators and content settings； a lowcarbon development mode has not been formed in energy， building and transportation sectors which are closely related to urban construction and management； urban areas are featured with large energy consumption density and coaldominated energy structure； urban constructions are of poor quality and low efficiency and are leaving with high untapped energysaving potentials； the lowcarbon public transport mode and infrastructure construction are still need to be greatly improved. In order to promote lowcarbonoriented urbanization in an active manner， the countermeasures are proposed and include the following aspects： to impose capandcontrol on both energy consumption and carbon emissions， to improve legal standards related to lowcarbon development， to change the traditional planning concepts and promote lowcarbonoriented urban space layout， with lowcarbon development indicators included into the current urban planning system， and to improve lowcarbon urbanization governance mechanism. By deploying such measures mentioned above， on the basis of satisfying the reasonable advancement of peoples living standard， the carbonemissions during urbanization process will be curbed， and the energy resource constrains and environmental problems arising from rapid increase of fossil energy consumption and carbon emissions will be effectively solved， thus making lowcarbon urbanization a natural historical process and an easy success.

Key words urbanization； lowcarbon development； space layout； planning； urban construction and management； countermeasures