社区建设 以人为本

■文|本刊记者



社区建设以人为本

■文|本刊记者

加强社会建设和管理，创新社会管理体制，解决转型期社会问题，实现中华民族的伟大复兴，是我国各界广泛共识，也是党和政府在21世纪的战略性决策和重要部署。中共十八届三中全会提出要创新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾——社会治理被提高到前所未有的层面。

国家各级政府为了人民福祉，在创新社会管理方面进行了不懈的努力：始终强调要构建“以居民需求为导向”的社区管理和服务平台，完善“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的社会管理格局。

2015年3月5日，习近平在十二届全国人大三次会议上参加上海代表团审议时强调：把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍，推动服务和管理力量向基层倾斜，实现从管理向治理转变。这已是他连续第二年在全国两会上强调社区治理和基层建设的重要性及方向。

上海市委将社区治理和基层建设作为“一号课题”，以40余个“全国社区治理和服务创新实验区”为代表，改革与创新正在全国各地纷纷展开。

所谓社区，是指由居住在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区是指在特定的城市区域内，由一定规模的、从事各种非农业劳动职业人群所组成的基层社会。城市社区建设指的是城市基层社会在党和政府的支持、指导下，通过调整、强化社区自治组织和其他社区组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活融为一体。

社区是现代城市发展的基础，城市社区是城市管理体制的一个基层单位，同时是城市改革开放和社会主义精神文明建设的窗口，是居民群众生活、学习、参与城市管理，享受政治、经济、文化权利，实现养老、社会保障、医疗保健、终身教育等各种切身利益的最基层的管理组织。

作为社会学的一个基本概念的“社区”，被中国社会接纳并写进了中国最高级别的官方文献中，其中蕴含的社会意义也许是非常深刻的，因为这可能预示着中国社会的一大结构性的转变。

之所以将社区与中国社会的结构性转变相联系，是因为“社区”是当今中国规模最大的、覆盖面最广的可用作社会支持（尤其是对社会弱势群体和贫困群体）和进行社会动员的组织资源。当然，与此同时，社区在中国也是一种尚未被充分开发利用的社会资本。对于以市场为目标的经济体制改革和中国社会走向“全面小康”，社区资源的进一步开发利用可能是极为重要的。

作为民政工作的一个操作性概念，“社区服务”最早见于20世纪80年代中期。1987年，民政部部长崔乃夫提出：“在政府的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题，这就是社区服务。”这个定义代表了当时的实际工作者对社区和社区服务的理解。2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部的《关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求进一步加强社区建设。2001年，民政部又下发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及标准。2002年，民政部在吉林省四平市召开了全国城市社区建设现场会，进一步明确了社区建设的任务、目标、思路和要求。自此，城市社区建设工作全面推进。通过开展主题鲜明、内容丰富、形式多样的建设示范活动，涌现出一批管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区，社

区的文明程度、居民整体素质和群众的生活质量有了很大提高。

就此也明确了城市中“社会”的主要载体是社区，并将解决相当一部分社会问题和社会矛盾的重任寄希望于重新规划和建设后的城市社区及群众自治组织。

社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。

社区的五大要素，除了“人群”和“地域”这两大基本要素以外，排在第三层次的是“服务”；往上，第四层次是“认同”，或称“社区意识”；再往上，排在最高层次的则是“文化”，或称“社区精神”。从理论上说，只有全部具备了这五大要素，才是一个真正意义上的或者说是理想的社区。

社区建设坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以抓基础设施建设为重点，以发展社区服务为龙头，以方便群众生活、提高居民生活质量为宗旨，进一步整合社区规模，健全管理体制，完善工作机制，强化服务保障，推进基层民主，维护社会稳定，促进社区建设健康发展。社区建设的宗旨是稳定、服务、发展。而社区建设的核心是民主自治，以社区居民为依托，让广大社区居民积极参与社区建设。

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求通过推进基层群众自治来加快社会治理创新，进而达到公民对政府及社会事务的参与监督和公共利益最大化保障的目标。作为社会治理创新的核心内容，公共参与意指公民个体和社会组织沟通

协商、合作等方式，共同参与社会公共事务管理、公共产品服务提供以及公共政策制定与执行的行为过程。就“自治”本身所蕴含的意义而言，对基层自治的推进，关键还在于是否能够形成由广泛主题参与的共治机制。

这样的社区治理是指一个以社区营造为中心，以居民自觉认同的规则为基本行为规范，多方协同参与其中，共治社区“善业”的一种联合行动。以社区、社会与政府等部门的多员共治为基本依托，为此，就要创新社区、社会与政府的结构，再造社区、社会与政府的功能。这是一项基础性的工作，只有一个个社区不断发育成长起来，才能够使社会不断发育成熟。

将社区自治作为社区建设的基本方向。社区是居民生活的共同体，实行自我管理、自我教育、自我服务，本质上是一个自治体。但多年来，我国城乡社区建设都是在政府主导下推进的，这成为制约社区发展的一个重大障碍。社区营造的一个重要任务就是遵循社区发展规律，破解社区行政化难题，还原社区自治的本来面目。通过社区建设活动，增强居民的自治意识，提高自治能力，为社区科学发展创造良好条件。社区发展是一个多方位、连续渐进的过程，发展目标随着时间和实践不断调整，只能在逐渐探索中吸纳社区参与者的力量，以形成和谐稳定的社区发展前景。所以，培育社区中的居民个体和组织的参与意识，对于社区发展具有积极的意义。

将社区居民主动参与作为社区建设的重点。社区居民能否主动参与社区生活，不仅是衡量社区治理水平的重要标尺，也是决定社区活力的关键要素。社区居民参与不能采取原子化的个体方式，而应采取组织化的方式进行。这对于居民学会如何过公共生活很有意义。社区建设通过让居民过有组织的生活，实现社会的再组织化。社区建设有利于提升社区居民的尊重、信任、协作、参与等共同体意识，改变其价值认知，使其以主人翁状态投入社区建设和发展。

同时，社区建设还将社会组织作为重要抓手。社会组织将居民组织起来，以集体行动方式与政府组织互动，为社区居民谋取合理利益，并可以满足居民多样化的专业服务需求。社区建设以社会结构为基础，社会组织为落脚点，社会制度为保障。为此，就要进行顶层设计，吸纳基层社会实践，夯实社会多元主体地位，构建社会多元利益协调机制，充分发挥社会组织的优势，促进社会制度的不断完善。从日本、韩国等国家的社区建设的实践经验看，非营利性组织是社区建设的一支重要力量，在一定意义上可以说发挥了主力军作用。以日本为例，2012年，日本从事社区建设的非营利组织达到19784个，占非营利组织总量的42.7％。考虑到我国的现实，目前的当务之急是加快社会组织与社区的深度融合，为此有必要加大政府购买社会组织服务力度并建立各种类型的社区发展基金。

社区是国家治理的基础，也是社会的基本单元，毫无疑义地成为国家与社会关系的一个缩影。社区建设能够在最基础部分推进国家社会关系的重塑，将国家治理和社会治理有机结合，对于推进国家治理现代化具有重大意义。

链接

社区建设的基本原则

以人为本，服务居民

不断满足社区居民物质和文化生活需求，提高生活质量和文明程度，把为社区居民和单位服务作为社区建设的出发点和落脚点。

扩大民主，社区自治

科学合理划分社区，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

资源整合，共驻共建

整合社区资源，充分调动辖区单位和社会力量广泛参与，形成共驻社区、共建社区、共享社区资源的良好态势。

责权统一，管理有序

健全社区组织，明确职责和权利，依法加强管理，寓管理于服务中，逐步增强社区凝聚力。

因地制宜，循序渐进

坚持一切从实际出发，实事求是、勇于创新、培育特色、树立典型，有计划有步骤地实现社区建设的发展目标。