浅析国家治理体系与治理能力的构建

王运佳

摘要：政府治理理论在我国的兴起是市场经济体制的完善及经济全球化进程加快的必然结果。多年来，政府治理理论与我国原有的管理理论的相互融合，促进了我国政府的治理取得了创新性的进展。但是政府治理理论是在一定的时代背景下提出的，因而我国政府需要有选择性地吸收其理论精华，突破其在我国政府应用中的瓶颈。在党的十八届三中全会通过的《决定》中，着重强调了推进国家治理体系和治理能力现代化对我国全面深化改革的重要影响，将我国政府对于公共事务的治理引向新一阶段。可见关于国家治理体系与治理能力构建的研究具有一定的现实意义，本文就我国政府治理所面临的困境及所需采取的策略进行初步的探讨。

关键词：治理体系；治理能力；困境

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）01-0066-02

一、政府治理概念的界定

自20世纪90年代，西方的各界学者们对于“治理”给予了许多新的内涵。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，治理是一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[1]（P.5）罗西瑙还将治理与统治作了进一步辨析，认为治理与统治是有区别的，治理是由共同目标所支撑的，其具有非强制的意蕴。罗茨在他的著作中也表示治理仅是将统治过程赋予了一些新的条件和方法，将国家政府的管理活动引入了新一阶段。综合于对各方学者们关于治理的研究，我国学者俞可平将治理的概念作了进一步界定。他认为，治理是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某种计划。[2]（P.16）

综合于各界学者们对治理的理解，可以将政府治理定义为政府与市场、社会和公民相互协作，分享对公共事务进行管理的公共权力以实现公共利益的过程。换言之，政府治理意味着在依法行使公民所给予的行政权力对公共事务进行管理的同时，要保障公共利益得以实现。

二、我国政府治理所面临的困境

党的十八届三中全会决定将推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国政府全面深化改革的一项主要任务。可见，以习近平总书记为代表的新一届领导集体将我国的政府治理带入了新一阶段。这就要求我们重新审视政府治理理论在我国政府对公共事务进行管理的过程中所实践的成果。不可否认，我国政府由于对政府治理理论的吸收，使得我国政府一些相关的治理理念都具有了质的飞跃。但是治理理论的提出背景与我国的行政背景仍有很多的不同之处，因此造成了我国政府对治理理论的应用尚有很多问题需要解决。

（一）政府治理的理念不够清晰

政府的治理理念是政府对公共事务进行管理的核心，是政府一切治理活动将准确界定政府与非政府间的边界。因此政府治理理念的正确与否直接关系着政和运行模式的价值导向。政府的治理理念不仅对政府职能有清晰地定位，同时也是政府治理的结果。由于我国自改革开放以来长期所具有的权威，对于公共事务进行全面覆盖式的控制，这种管制型治理模式形成了一元化单链条的治理理念。虽然我国政府治理理念的转变促使各种社会、公民等非政府组织快速地集中起来，但是受长期传统的单向权威体制的影响，政府权力逐渐出现了异位问题，这就导致政府很难向公民提供高效的公共服务，达不到公民所需的公共利益需求。因此，我国政府的治理理念未完全符合新时期政府治理的目标要求，仍然有待重新审视。

（二）政府治理的体制不够健全

政府治理体制的实质是通过赋予市场、社会组织及公民实现利益的权利，从而推动我国整体全面有序的发展。政府治理体制改革将政府所拥有的权力及其具有的职能进行了明确的定位。但是从当前我国政府的治理体制来看，显然存在一些缺陷。一方面，政府权力分配不均，造成了政府职能及社会组织和公民未充分发挥其独特作用。政府虽然主张一定的放权，但是权力下放的不到位反而引起了相反的效果。政府对于市场、社会组织及公民的各种维护权利的行为高度敏感，甚至对其行为加以限制，反而促使公民对政府的信任程度大打折扣。同时，由于我国政府治理体制的束缚，使得政府在实际进行治理体制创新改革的过程中受到一定的限制，这必然导致政府治理体制创新的价值理性偏离，政府治理体制的改革未完全到位。

（三）政府治理的目标不够明确

政府治理目标是构建科学的价值导向与有效的治理模式，从而推动我国各领域的协调发展。由于我国长期的单向权威控制状态的影响，造成了我国个别的地方政府治理的分目标与我国政府治理的总目标存在错位现象。我国政府的总目标虽然是推动国家的全方面发展，但是其紧密围绕公民的公共利益，以公民的公共利益为决策制定的起始点及最终的落脚点，从而满足日益增长的公民利益需求，坚持以人为本的核心治理理念。由于我国政府独特的层级结构，我国政府决策的落实者就是各级地方政府，但是各级地方政府对政府治理目标理解的错位，导致其过分追求行政效率以实现经济利益最大化的目标，其所采取的举措也缺乏可持续发展的考量，往往注重短期效益，这就将其治理核心陷入了误区，导致政府的经济效益与公民的公共利益严重失衡。

（四）政府治理缺乏力量支撑

政府的有效治理仅仅依靠自身的行政力量是有一定的局限性。因此，政府对公共事务进行治理的过程中也要注重社会组织及公民的重要作用。在当前的政府治理中，我国政府并未吸收足够的外援力量。一方面，受传统治理模式的影响，我国市场、社会及公民都严重缺乏自治能力，这就导致政府与非政府组织的职能再次变得模糊起来，我国的市场、社会及公民难以发挥其在公共治理领域的积极作用，将我国的政府治理引入了尴尬的境地。另一方面，我国的社会组织及公民对公共事务的管理所持的冷漠态度，关于公共治理的参与意识严重匮乏，这必然对我国政府治理产生了一定的消极作用。政府治理缺乏相应的力量支撑严重影响了我国政府治理的有效性。

三、推进我国政府治理的策略

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中着重指出了问题倒逼式改革是推进我国的国家治理体系化、现代化，以实现我国全面可持续发展的必然选择。可见，我国政府治理体系的构建及治理能力的提升是我国全面深化改革的核心。因此，关于推进我国政府治理的相关策略的研究具有十分重要的现实意义。

（一）重塑治理理念

在当前的经济体制下，政府在公共治理过程中必须对市场、社会组织及公民在其中的重要作用给予深入认识，建立相应的互动协作理念，从而在满足公民对公共利益需求的同时，将社会组织及公民直接融入市场经济的运行之中。这样便消除了市场经济中的不平等，促使市场良性竞争。因而，在重新解读市场规律及规则的基础上各级政府必须突破传统治理理念的束缚，在对市场、社会及公民进行引导的同时给予他们更多的自主权，将原有的政府全面覆盖式控制的治理理念向政府、市场、社会及公民协同治理的理念转变。除此之外，由于部分地方政府经济效益至上的倾向造成其对经济过多的干预，破坏了市场秩序。因此，在推进我国政府治理之初要先重塑正确的治理理念，从而以此为核心引导政府治理的正向运行。

（二）完善治理体制

随着我国各个领域的不断发展，我国政府的治理体制必须与时俱进，不断迎合我国全面深化改革的目标，满足公民日益增长的公共利益需求，因而我国政府治理制要不断地完善。完善我国政府的治理体制可以从政府职能转变为切入点。为了公民公共利益的最终实现，政府治理体制必须适应社会主义市场经济的客观要求及公民对不同种类公共服务的诉求，我国政府因而要完全改变传统的管制型政府的治理模式同时要力图构建服务型政府。这样即使市场处于失灵状态，政府也能够为公民提供相应的公共服务。在新的治理体制下，政府对市场及社会进行合理程度的监管，不仅能够确保市场经济竞争的平等及有效，同时也为社会及公民提供了良好的制度环境。政府治理体制的完善促进了政府、市场、社会及公民在相互协作、共同治理的过程中充分发挥各自的积极作用。

（三）明确协作关系

虽然我国政府对于自身与市场、社会及公民间的关系有了一定程度的认识，将部分治理权力下放，以扩大市场、社会及公民对政府治理的参与度，但是权力下放仍然不到位，对彼此间的协作关系要更深层次的认识并给予应用。一方面，政府要正确处理好其与市场的协作关系。市场机制本身能够进行有效的调节，政府对其过多的干预必然阻碍经济的可持续发展，因而政府必须将一定权力下还原给市场，使得市场能够进行有效运转。但是，为了避免市场过多的自利性对公民公共利益造成损害，政府也要发挥职责对其进行监管。另一方面，政府也要将部分权力下放给社会和公民，给予他们更多的自由发展空间，调动社会组织及公民参与公共治理的积极性，使其在表达利益诉求及提供社会服务等方面发挥有效作用，增强社会及公民的自治能力。其中需要明确的是，政府仍然要履行自身在提供公共服务、维护社会稳定秩序等方面的职责。

（四）健全法治制度

法治的本质是对政府权力给予引导、规范和限制，从而维护保障公民的合法权利。推进政府治理体系的构建及治理能力的提升不仅要具备正确的理念、完善的治理体制及明确的协作关系，还要牢固政府的法治形象，健全法治制度。政府要修正完善现有的行政法律体系，弥补其空白，促使其制度内容兼具实质性和可操作性，有利于相关的监督审查机制对不法的行政行为予以取缔。其中，政府人员也要提高自身的治理能力，以便制度发挥有效作用。这样才能切实保证公民在公共治理中的平等地位，并且有利于政府在对公共事务进行管理时有所依据。

参考文献：

[1]詹姆斯·罗西瑙.没有政府统治的治理[M].南昌：江 西人民出版社，2001.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版 社，2000.

[3]戴长征.中国国家治理体系与治理能力建设初探[J]. 中国行政管理，2014，（1）.

[4]薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理， 2014，（5）.

[5]燕继荣.现代国家治理与制度建设[J].中国行政管 理，2014，（5）.

[责任编辑：秦 超]