土地财政与我国城市“去工业化”

赵祥　谭锐

摘要：随着收入规模的持续扩张，土地财政的经济后果早已不限于财政体制本身，对我国城市产业结构的演进产生了越来越重要的影响。本文基于我国35个大中城市数据的实证研究发现。我国各级地方政府对土地财政的过度依赖对城市产业结构变动产生较大的扭曲效应。土地财政通过推高城市房价，容易导致大城市过度服务化和小城市产业空心化，从而引发城市的“去工业化”现象，对我国整体产业结构的升级不利。为了减轻土地财政对城市产业结构的扭曲。缓解城市“去工业化”对产业结构所造成的不利影响，要利用系统思维创新政府治理体系改革：第一，推进各级地方政府由发展型政府向服务型政府转变；第二，建立事权与财权相匹配的公共财政体制：第三，建立完善房产税征收和管理体系；第四，规范和扩大地方政府基于基础设施建设的发债权：第五，完善农地征用补偿制度，阻断地方政府的卖地取财机制。

关键词：财政收入；土地财政；房地产价格；产业结构；“去工业化”

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）01-0016-09

一、引言

自1988年土地有偿使用制度确立和1994年财政分税制改革以来，以土地出让收入、房地产等相关行业税费和土地抵押融资为主要内容的“土地财政”便成为我国地方政府财政收入体系的重要组成部分。特别是近年来土地财政规模迅速扩大，在我国地方政府财政收入中所占份额快速提高。例如，2010年和2011年全国土地出让成交总价款分别为2.7万亿元和3.15万亿元，分别相当于2000年的48倍和56倍，占当年地方财政总收入的比重均为50%左右。

地方政府对土地财政的追求使得以房地产价格为主要内容的城市拥挤成本（congestion cost）上升过快，部分抵消了城市集聚经济的好处，从而对用地需求较大的制造业发展造成了较大的负面影响。为了扩大以房地产业为主的营业税税基，地方政府采取多种倾斜措施推动本地区房地产及相关行业的发展。积极引导生产要素流向房地产业，造成房地产价格上涨，房地产及相关行业产出在城市产业结构中所占比例升高，对制造业部门形成了挤出效应。此外，为了在资源总量有限的条件下尽量扩大土地出让收入规模，地方政府有较强激励维持本地区房地产价格的上升态势，这一方面提高了劳动力的生活成本，降低了劳动力的实际工资水平，阻碍了劳动力流动和城市人力资本的积累：另一方面导致企业生产经营成本上升，制造业投资水平下降。因此，我们可以合理地推测，财政分权安排和土地财政规模的持续扩大不利于城市制造业部门的发展，从而可能在中等收入阶段就过早地引发我国城市的“去工业化”进程。那么，我们的这一推测能够得到实际数据的验证吗？我国现行分权体制下土地财政对城市产业结构的动态演进究竟会产生什么样的影响？对上述问题的回答构成了本文的主要贡献。

本文聚焦土地财政、房地产价格与产业结构变动这样一个逻辑链条，分析土地财政对城市产业结构的影响，对此，现有文献还没有予以足够的关注。首先，虽然近年来研究土地财政的文献较多，但文献主要集中关注以下两个方面问题：一是土地财政形成的体制性因素，如分税制下地方政府财权和事权不匹配所造成的财力缺口等被认为是导致土地财政的重要制度性因素。二是土地财政所带来的经济影响。一方面土地财政对经济发展具有积极影响，如扩大政府财力，推动城市化发展，促进投资和地区经济增长等；另一方面土地财政也对我国经济发展产生了一系列负面影响，包括房价上涨、财政风险积累、居民消费抑制以及城市土地扩张等⑤。其次，近期也有少量文献关注房地产价格上涨对产业结构的影响。黄少安等（2012）在研究土地财政与企业税收之间“租税替代”的过程中。发现房价上升导致我国工业企业的利润率下降。中国经济增长前沿课题组（2011）基于我国省级地区数据的实证分析发现，地价上升过快导致各地工业GDP的比重下降，地价上升引发我国省级地区产业结构的“去工业化”趋势。可见，现有文献还未能将土地财政、房地产价格与产业结构变动纳入到一个统一的分析框架中进行研究，本文计划提出一个分析土地财政、房地产价格与城市产业结构变化的统一的理论框架，以揭示土地财政影响我国城市产业结构演进的内在逻辑与机制。并利用我国35个大中城市的相关数据进行实证检验。

二、分析框架

本文从外部经济和拥挤成本两个维度来分析土地财政对城市产业结构的影响。首先，经济和人口的集中会在城市形成外部经济效应。其来源有三：一是共享。城市集中而有规模的市场有助于供应者利用生产的内部规模经济，允许厂商根据购买者的需求提供高度专业化的商品与服务。同时，城市基础设施等生产资料的共享，降低了厂商的生产成本。二是匹配。城市较大的市场规模和良好的市场基础设施可以降低要素资源的交易费用，提高市场供需双方的匹配效率。特别是企业更容易招募到所需职工，劳动力也更容易找到就业机会，实现人力资本投资的市场价值。三是学习。城市密集环境中所具有的知识转移基础设施和制度、频繁的人际交流，以及知识多样性等特征，提高了知识创造、扩散和使用的效率，有助于厂商进行技术创新和劳动力提升人力资本水平。其次，经济和人口的集聚也会给城市带来拥挤成本。一方面，经济活动的高度集中导致对土地、房屋与公共服务等非贸易品的需求急剧上升，从而引发各类非贸易品价格上涨；另一方面，厂商和人口的集中导致企业争夺市场份额的竞争加剧。并引发交通拥挤和环境污染等问题。在此。本文集中关注城市拥挤成本中的土地和房屋价格（我们统称为房地产价格）。房地产价格上涨既给企业带来了巨大的成本压力，降低了企业的营利水平，抑制了企业投资，也提高了劳动力的居住、通勤等生活成本，降低了城市实际工资水平，不利于城市人力资本积累。外部经济和拥挤成本会随着城市规模的变化而变化，二者不同的力量对比对厂商和要素所有者的区位决策具有不同的影响，并影响到城市产业结构的动态变化。

理论上讲，外部经济可以区分为两种：一是源于行业内部的专业化经济（MAR外部性），这时同行业的企业能从相互接近中获得好处：二是源于不同行业相互溢出的多样化经济（Jacobs外部性），这时多样化的产业集中会给企业带来益处。外部经济的类型不同，它们对产业的空间布局也会产生不同的影响，并最终会影响一个城市的产业结构。城市的外部经济类型与城市规模紧密相关，小城市有限的市场规模难以支撑多样化产业发展的需要，在小城市将不存在相互溢出效应的多个产业集中在一起只会导致成本上升而不会产生额外的收益。因此，每个城市都要专业化于一个可以产生外部性的部门，这时城市间的专业化分工实现了资源配置的空间效率，在给定总需求的情况下，专业化于不同产业的城市有着不同的最优规模。相反，大城市较大的市场潜力为多样化产业的发展提供了足够的需求支撑，因此随着城市规模的扩大。产业结构的多样性就越强，这时多样化经济就起着更为重要的作用。大城市相比中小城市而言市场潜力巨大，特别是多样化的环境对于孵化新产业和新兴企业的成长十分重要，新兴部门通常在多样化程度较高的大都市进入市场。在企业孵化成功进入可以进行标准化生产的成熟发展阶段后，生产会出现分散化趋势，企业逐渐向中小城市和外围地区转移，在那里它们可以更好地利用专业化经济。

因此，我们可以将外部经济类型与拥挤成本结合起来以分析城市产业结构变动的逻辑和机制。我们根据外部经济类型和房地产价格高低的不同组合，构建了本文的理论框架，具体如下图1所示。根据图1，我们可以发现伴随着城市规模扩张，城市产业结构演变存在四种类型和状态，具体如下：（1）在第1象限，在城市化的早期，城市规模较小，专业化经济居于主导地位，房地产价格也较低。此时，城市主要专业化从事标准化、技术成熟的加工制造业。（2）在Ⅱ象限，城市规模扩大，多样化经济效应作用增强，但房地产价格上升较慢。这时城市对外部资本和劳动力的吸引力较大，多元产业发展与技术创新活跃，有助于城市制造业与现代服务业的发展。（3）在第Ⅲ象限，随着城市规模的扩大，房地产价格上升也较快，房地产价格的快速上涨对制造业部门产生了较大的不利影响：一是由于土地的垄断供给，城市房地产价格实际上是一种垄断价格，只有具有垄断定价能力的厂商才能将上涨的成本进行转移。相对于服务业来说，更多的细分工业行业属于竞争性部门，它们会因为成本上升过快而失去竞争力，只有能够将房地产价格通过加成定价的方式进行转移的垄断型企业可以规避房地产价格上升的不利影响。二是与服务业企业相比，工业厂商的用地规模较大，土地投入占生产成本的比重较高，因此。城市房地产价格快速上涨对工业厂商的不利影响更为严重。三是房地产价格上升意味着城市的生活成本提高，工人的实际工资下降，如果上升的生活成本不能被城市的外部经济收益所弥补，劳动力就会选择退出。特别是人力资本水平不高的中低端劳动力对抗生活成本上升的能力较低，他们更容易因为房地产价格上升从城市撤出。与服务业部门相比，制造业厂商需要雇佣大量的中低端劳动力，生活成本的上升限制了城市这部分劳动力的供给水平，这进一步加重了制造业厂商的困难。因此，在房地产价格过快上涨的情况下，城市工业部门产出相对服务业部门的比重势必会下降，产业结构会出现“去工业化”现象。（4）在第Ⅳ象限，在城市规模仍然较小、经济集聚水平较低的情况下，房地产价格上升过快，导致标准化、技术成熟的制造业厂商和中低端劳动力均难以在城市生存，城市制造业衰退；而由于小城市的市场潜力有限，服务业发展也会受到极大的限制，这两种情况加在一起就会引发产业的空心化现象。

以上四种情形，从静态来说可以视为不同城市化制度安排下城市产业结构存在的四种模式：第Ⅰ、Ⅱ象限是标准城市经济理论所揭示的两种模式，其中，第1象限代表了小城市专业化生产模式，即小城市专业化于标准化制造业发展；第Ⅱ象限代表了大城市多元化生产模式。即大城市成功实现了现代服务业和制造业的融合发展：第Ⅲ、Ⅳ象限则反映了城市产业结构演化对标准经济理论的偏离，直观地刻画了两种城市“去工业化”现象。其中，第Ⅲ象限代表大城市过度服务化发展模式，城市制造业衰退，而以房地产及其相关行业为代表的服务业膨胀；第Ⅳ象限代表小城市产业空心化发展模式，小城市服务业畸形发展，工业化进程受阻。此外，从动态视角来看，图1描绘了不同城市化制度安排下城市产业结构演进的不同路径：Ⅱ-Ⅱ的变动是标准经济理论所阐述的城市产业结构演化路径，伴随着城市规模的扩张，城市产业结构成功实现了优化升级。而Ⅱ-Ⅲ（大城市过度服务化）和Ⅱ-Ⅳ（小城市产业空心化）的变动是加入了制度变量后城市产业结构的演化路径，这两种路径均具有较强的“去工业化”倾向。

三、土地财政影响城市产业结构的机制分析

在我国，城市房地产价格会受到市场机制和政府协调两种力量的影响。一方面，随着城市规模的扩张，人口和经济活动的大量集中导致房地产需求膨胀，形成了推动房地产价格上涨的力量。另一方面。房地产价格还会受与城市化相关的制度安排的影响，特别是财政分权体制下地方政府的“土地财政”对城市房地产价格的影响尤为巨大。“土地财政”是指地方政府利用土地管理权而进行的相关财政收支和利益分配活动，即地方政府通过土地使用权出让、房地产相关行业税费和土地抵押融资三种方式获取财政收益，扩大本级财政支出能力。“土地财政”的形成是我国经济转轨时期一系列制度安排共同影响的结果，它主要通过影响房地产价格来对城市产业结构变动造成影响。随着我国地方政府对土地财政的依赖性日益增强和土地财政规模持续扩大。地方政府有极强的动机推动并维持城市房地产价格的上涨，导致城市产业结构沿着图1中的Ⅱ-Ⅲ（大城市过度服务化）和Ⅱ-Ⅳ（小城市产业空心化）演变，从而可能引发我国城市的“去工业化”现象。