促进限制开发区人口迁移的财政政策

2016-02-23徐诗举许宗凤

宿州学院学报 2016年8期

关键词：人口迁移常住人口户籍

徐诗举，许宗凤

铜陵学院财税与公共管理学院，安徽铜陵，244061

促进限制开发区人口迁移的财政政策

徐诗举，许宗凤

铜陵学院财税与公共管理学院，安徽铜陵，244061

从限制开发区人口分布状况分析了限制开发区人口分布存在的问题，表现为人口“流而不迁”不利于土地资源优化配置、重点生态功能区人口超过了环境资源承载力、少数民族人口集聚区导致扶贫难度较大。测算出全国限制开发区存在15966.81万超载人口亟待向其他区域转移。认为土地制度、户籍制度、教育与文化、交通与环境等因素制约了限制开发区人口向其他区域迁移。提出建立鼓励限制开发区进城落户家庭“离乡也离土”、引导部分人口就近转移、促进部分人口跨区域迁移、组织民族区域人口有序迁移的财政政策建议。

限制开发区；人口迁移；区域黏性；农村土地退出机制；差别化财政政策

1 提出问题和相关研究

主体功能区包括优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型，其中限制开发区包括重点生态功能区和农产品主产区。促进人口的空间合理分布是主体功能区规划的重点任务之一。目前，我国限制开发区人口超载严重，重点生态功能区存在大量生态超载人口，农产品主产区存在大量农村剩余劳动力。因此，当前要积极促进限制开发区人口有序向外迁移，缓解人口生态环境超载压力，促进农村剩余劳动力转移就业。

“主体功能区”概念是我国首创，国外尚无这一概念[1]。至今为止，对限制开发区人口迁移问题的研究主要是国内学者。现有文献主要集中在以下三个方面：一是对限制开发区人口容量进行测算。例如，李江苏等测算了包括限制开发区在内的各类主体功能区适度人口容量[2]。二是对我国限制开发区人口流向进行研究。例如，牛雄认为我国限制开发区人口过度向优化开发区而非重点开发区流动，有悖于主体功能区规划战略[3]。三是对促进限制开发区人口有序流出的对策研究。例如，柴剑峰认为促进人口个体流动能力、市场配置能力和政府调控能力有效融合，是实现主体功能区人口有序流动的关键[4]。

然而，上述研究对限制开发区人口适度、人口容量和人口流量的测算缺乏明确的空间依据，难以真实反映限制开发区人口分布状况。本文依据全国及省、自治区和直辖市的主体功能区规划，首次以县为基本行政单元，分别对全国限制开发区的户籍人口和常住人口按照“四大板块” (国家区域发展战略的“四大板块”指西部地区、东北地区、中部地区和东部地区)区域进行统计，统计范围涵盖了国家和省两级限制开发区(包括农产品主产区和重点生态功能区)的1579个县(市、区)。在此基础上，有针对性地提出促进限制开发区人口“离乡也离土”、就近转移、跨区域迁移和向民族自治区域重点开发区域迁移的财政政策。

2 限制开发区人口分布状况

根据2010年第六次全国人口普查、2011年全国及各地统计年鉴数据以及《全国及各地主体功能区规划》，按照 “四大板块”区域划分，分别对重点生态功能区和农产品主产区的人口分布进行统计，具体情况见表1。

根据“四大板块”限制开发区人口分布情况表，限制开发区人口分布呈现如下特征。

2.1 限制开发区户籍人口大于常住人口

2010年，全国限制开发区户籍人口69357.77万人，常住人口60356.36万人，分别约占全国的52%和46%，户籍人口超出常住人口9001.41万人。其中，全国重点生态功能区户籍人口23222.57万人，常住人口20391.74万人，户籍人口超出常住人口2830.83万人；户籍人口超出常住人口最多的区域西部是930.28万人，以下依次为中部765.97万人、东部751.92万人、东北382.66万人。全国农产品主产区户籍人口46135.20万人，常住人口39964.62万人，户籍人口超出常住人口6170.58万人；户籍人口超出常住人口最多的区域中部是2830.02万人，以下依次为西部1853.07万人、东部1234.54万人、东北252.95万人。

表1 “四大板块”限制开发区人口分布情况统计表

注：数据来源于《全国及各地主体功能区规划》、第六次全国人口普查数据以及各省、自治区直辖市 2011年统计年鉴整理计算得出。

2.2 限制开发区人口主要分布在中西部地区

2010年全国重点生态功能区常住人口20391.74万人，西部为7915.24万人、中部为5861.03万人、东部为4962.43万人、东北为1653.04万人，中西部合计占近70%；全国农产品主产区常住人口39964.62万人，西部为10053.72万人、中部为14376.04万人、东部为12032.45万人、东北为3502.41万人，中西部合计占近65%。显然，我国限制开发区人口主要分布在中西部地区。

2.3 低收入人口主要分布在中西部限制开发区

我国限制开发区人均产值低，且区域间人均产值不平衡。2010年，按照常住人口计算的全国限制开发区人均GDP为20013元，仅约为同期全国人均GDP(32561元)的60%。其中，重点生态功能区常住人口人均GDP为18427元，约是同期全国人均GDP的56%，东北人均GDP最高为28866元，以下依次为东部26391元、中部16315元和西部12819元，中部和西部重点生态功能区人均GDP较低，西部重点生态功能区人均GDP不到全国人均GDP的40%；2010年，全国农产品主产区常住人口人均GDP为20822元，不到同期全国人均GDP的64%，东北人均GDP最高为30111元，以下依次为东部28393元、中部16814元和西部14256元，中部和西部农产品主产区人均GDP较低，其中西部农产品主产区人均GDP不到东北农产品主产区人均GDP的一半。显然，我国低收入群体主要分布在中西部地区的限制开发区。

3 限制开发区人口分布存在的问题

目前，限制开发区人口超过了经济与环境资源的承载力，大量农村剩余劳动力亟待转移就业，限制开发区贫困人口数量过多，不利于区域协调发展和民族团结。

(1)限制开发区存在人口“流而不迁”现象，不利于土地资源优化配置。人口迁移有广义和狭义之分，广义的人口迁移就是人口流动，狭义的人口迁移是指有户籍迁移的人口流动。因此，人口流出不等于人口迁出，二者的主要区别在于户籍是否随着人口迁移，人口流出是指没有迁移户籍的人口流出，人口迁出是指伴随有户籍迁移的人口移出。由于收入差距的存在，农产品主产区和重点生态功能区大量劳动力选择到重点开发区和优化开发区的城镇化地区就业，但是很多人口“流而不迁”，导致限制开发区户籍人口超出常住人口。由于农村宅基地和土地承包经营权等与户籍挂钩，大量人口“离乡不离土”，实际工作和居住地与户籍地长期分离，出现大量“空心村”和耕地闲置抛荒现象，不利于农村土地资源优化配置和高效利用。

(2)限制开发区的重点生态功能区人口超过了环境资源承载力，不利于生态环境保护。一般认为，年降水量在200毫米以下为干旱区、200～450毫米为半干旱区，我国西北、华北以及青藏高原的绝大部分地区都属于干旱与半干旱地区，约占全国面积的一半。其中，东自二连浩特，途径海流图、中宁、酒泉、敦煌、和田，西至喀什一线以北地区以及青藏高原的西北部和柴达木盆地均属干旱地区[5]。根据刘燕华等计算结果，西部各个省区人口严重超载，其中宁夏实际人口密度为模型计算人口密度的57.4倍[6]。陈怀录认为生态环境问题的根源是人口超载对脆弱的生态系统造成的压力，干旱地区每平方公里人口承载量不超过7人、半干旱地区每平方公里人口承载量不超过20人[7]。然而，我国西部地区重点生态功能区平均每平方公里常住人口18人，平均每平方公里户籍人口20人。由于人口超载，西部地区水土流失面积为104.7万平方公里，占全国水土流失总面积的80%以上，天然草场退化面积占该地区草场面积的70.7%[8]。国家林业局的监测结果显示，截至2014年，全国荒漠化土地面积261.16万平方公里，占国土面积的27.2%；沙化土地面积172.12万平方公里，占国土面积的17.93%[9]。而我国荒漠化和沙化土地主要集中在中西部的重点生态功能区。

(3)限制开发区集聚少数民族人口数量多，扶贫难度较大。截至2014年底，全国还有2948.5万个贫困户、7017万贫困人口。根据2012年6月14日国务院扶贫办《关于公布全国连片特困地区分县名单的说明》，国家确定了六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个连片特困地区，680个县[10]。从14个连片特困地区空间布局上看，除了2个(大别山区和罗霄山区)在“胡焕庸线”(指我国地理学家胡焕庸1935年提出的“瑷珲-腾冲一线”，是我国半湿润区和半干旱区的分界线，线的两侧呈现出迥然不同自然和人文地域)以东外，其余12个都集中分布在“胡焕庸线”附近或以西地区，属于少数民族人口集聚地区，这些地区生态环境脆弱，却又是东部的生态屏障，在全国和各地的主体功能区规划中，这些地区全部属于限制开发区，有些甚至属于禁止开发区，土地开发受到限制，经济发展必然受到进一步制约，这必然会影响到民族团结和社会和谐。然而，在当前财税体制下，各级地方政府财政收支与GDP挂钩，导致中西部限制开发区财政贫困与人口贫困交织叠加，加大了扶贫开发的难度。

4 限制开发区超载人口测算

(1)

(2)

将全国重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的2010年实际国内生产总值和常住人口规模(表1)代入方程(1)和(2)，则全国重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的经济均衡常住人口为：

表2 经济人口承载力均衡状态下主体功能区之间人口迁移

5 制约限制开发区人口合理迁移的因素

按照上文计算结果，限制开发区存在15 966.81万人口向外转移。与城镇化地区居民收入存在较大差距，成为诱发限制开发区人口迁移的主要动因。但是，当前存在诸多制约限制开发区迁移的因素，增加了人口流动的“区域黏性”成本。

5.1 土地制度因素

一部分竞争力较强的农村人口进入城市，购买了住房，有可靠的收入，事实上已经完全融入了城市，具备取得城市户口条件，户籍却保留在农村，依然选择“流而不迁”。在现行法律制度下，农村土地承包经营权和宅基地等属于村民集体所有，农民无权向村外居民出售或转让农村土地承包经营权和宅基地。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第26条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权”，农民还是顾虑本轮土地承包到期后，下一轮的土地承包权、宅基地使用权将会因为户口迁走而丧失。尤其值得注意的是，近些年农村孩子考上大学以后，绝大多数也选择不迁户口。除了“北上广”等一线城市户籍对高校毕业生有吸引力外，二三线城市户籍已经丧失对 “体制外就业”的高校毕业生的吸引力，高校毕业生一般都将户籍留在生源地。显然，农村土地承包经营权和宅基地等要素不能参与市场交换，是导致限制开发区人口主动选择“流而不迁”的重要原因。

5.2 户籍制度因素

对就业竞争能力不强的人口，不具备在城市取得户籍的条件。因为住房、就业、社会保障、教育等福利与户籍相关联，导致进城务工人员就业和收入不稳定，子女受教育成本高，同时城镇居住成本、生活成本也较农村高，导致农村劳动力人口被动选择在城乡之间“候鸟式”往返流动，而非举家迁徙。因此，城乡二元的户籍制度阻碍了限制开发区人口流出，也是限制开发区劳动力人口被动接受“流而不迁”的主要原因。

5.3 教育与文化因素

在各类主体功能区中，限制和禁止开发区域人均受教育年限最短，仅为7.43年[11]，而全国人均受教育年限为8.5年。限制开发区农民文化水平低，又缺乏必要的技能培训，导致其就业竞争能力不足，他们在城里只能从事脏苦累、报酬低、稳定性差的临时性工作，没有能力举家迁移到城市生活，只能将老人和孩子留在家乡。此外，限制开发区的重点生态功能区人口主要集中在中西部老少边穷地区，尤其是少数民族人口集聚的区域，由于文化习俗、语言、社会历史原因，导致民族区域剩余劳动力转移就业困难。

5.4 交通与环境因素

一些重点生态功能区地处深山区，交通与信息闭塞，由于缺乏就业技能和就业信息，走出深山、融入城市的机会相对较小。同时，即便重点生态功能区青壮年劳动者走出大山，往往也是“离乡不离土”，往返于就业地与户籍地之间。由于重点生态功能区一般都地处深山区，来往交通费用高、途中占用时间长，交通与环境因素也阻碍了地处偏远山区的限制开发区人口迁移。

6 促进限制开发区人口迁移的财政政策

依照 “政府引导、市场调节、自由流动”[12]的原则，财政政策的有效实施对降低限制开发区人口迁移的“区域黏性”成本，促进人口合理迁移将会起到重要作用。当然，促进限制开发区人口迁移，既需要人口输出地的“推力”，也需要人口输入地的“拉力”。限于篇幅，本文主要对限制开发区人口迁移的“推力”进行研究。关于人口输入地即重点开发区的“拉力”问题，笔者将另文专门论述。为此，财政政策要有利于鼓励限制开发区居民进城落户和退出农村土地，有利于促进限制开发区人口就近转移和跨区域转移相结合，引导限制开发区少数民族人口向民族自治区域重点开发区有序迁移。

6.1 建立促进户籍制度改革和从农村土地退出的财政政策，鼓励进城落户家庭“离乡也离土”

农民进城后土地要素不能变现，是导致“离乡不离土”的主要原因。我国宪法规定农村土地属于集体所有，因此必须在坚持土地公有制性质不变、耕地总量不减少和农民权益不受侵害的前提下，积极探索农村宅基地、土地承包经营权等要素的退出机制，改变“离乡不离土”造成的土地资源利用效率过低局面。近些年，一些地方政府积极利用财政政策，在鼓励进城落户家庭“离乡也离土”方面进行了制度创新，值得继续完善并在全国范围内推广。例如，按照《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法(试行)》(渝办发〔2010〕203号)的规定，对农户自愿退出其农村住房、宅基地以及承包地转为城镇居民的，财政在农户退出土地的收入补偿、土地整治、复垦和再利用等方面给予相应支持，盘活了农村闲置土地资源，提高了农民进城落户的积极性。

6.2 增加对限制开发区重点开发镇的财政体制补助，引导部分人口就近转移

相对于跨区域的长途人口迁移，就近人口转移成本较低，文化冲突也较小。当前，应当结合主体功能区规划的实际情况，积极运用财政政策，引导限制开发区人口就近转移。在各个省级主体功能区规划中，对一些以县为基本单元的限制开发区都选择了城镇化基础较好、环境资源承载力较强的镇作为重点开发镇。例如，《安徽省主体功能区规划》就在皖南省级重点生态功能区选择了10个县(市、区)的17个镇作为省重点开发镇，在黄淮海平原南部地区、长江流域下游地区以及江淮丘陵地区等国家级农产品主产区选择40个县(市、区)的116个镇(实验区、试验区)作为重点开发镇。为此，财政要加大对限制开发区重点开发镇的基础设施和基本公共服务投入，改善人居和投资环境，提高文化、教育、卫生以及社会保障水平。另外，要发挥当地资源优势，通过财政信用、财政贴息或税收优惠等政策，促进地方特色经济和生态产业发展，促进就业和改善居民收入。然而，当前中西部地区乡镇财政收支矛盾突出，只有增加对限制开发区重点开发镇的财政体制补助，才能使其有足够的财力提高集聚人口的能力。

6.3 增加对限制开发区教育的财政投入，促进部分人口跨区域迁移

我国限制开发区主要集中在中西部地区，限制开发区人口出生率高，人口超载严重，受教育年限短、文化水平低，接受新鲜事物的能力弱，人口流动性差。从区域之间人口总量看，中西部地区存在净超载人口。一般而言，跨区域人口迁移成本较高，根据人力资本收益模型，青年人的跨区域流动的动因较强[13]。因此，增加对中西部限制开发区的教育投入，能促进人口跨区域迁移，减少中西部限制开发区超载人口。首先，要增加对中西部限制开发区的基础教育的财政投入，提高基础教育水平；同时东部发达地区高校应增加对中西部限制开发区的招生计划。其次，增加对中西部限制开发区的职业教育的财政投入，提高职业教育水平。政府还应主动充当职业学校与东部重点开发区企业之间的纽带，为职业院校提供市场人才需求信息，大力提倡订单式培养，有针对性地为东部地区培养蓝领工人。显然，“教育移民”有利于提高中西部限制开发区青少年人口的就业竞争、文化融入和社会适应能力，提高跨区域人口迁移的效率。

6.4 采取差别化财税政策，引导民族区域人口有序迁移

按照全国主体功能区规划，我国西部的藏中南地区、天山北坡地区、北部湾地区、宁夏沿黄经济区、呼包鄂地区等五个重点开发区主要位于民族自治区域[14]，这些重点开发区周边都是少数民族人口集聚的重点生态功能区和农产品主产区，从迁移成本、民族文化习俗等因素考虑，应当重点引导限制开发区的少数民族人口向这些民族自治重点开发区域流动。由于少数民族人口迁移流动相对较低、分布相对固化，因此，政府在引导人口迁移的资金支持上应有别于其他地区，要加大对人口迁移的财政补贴力度。同时，在民族自治重点开发区域的教育、文化、医疗以及基础设施建设等方面，要体现民族特色，尊重民族习惯；利用税收优惠政策，积极发展民族特色产业，支持发展适应本民族生产、生活需要的特色产业。

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[10]国务院扶贫开发领导小组办公室.关于公布全国连片特困地区分县名单的说明[EB/OL].[2016-02-20]．http://www.cpad.gov.cn/art/2012/6/14/art_50_23717.html

[11]田晓伟.论主体功能区规划下的民族地区教育发展策略[J].西南大学学报：社会科学版，2013(4)：64-68

[12]山东省中国特色社会主义理论体系研究中心社科规划研究课题组.完善制度促进人口合理流动[N].人民日报理论版，2012-05-04(007)