新医改背景下发展民营非营利性医院的思考

杨妍玮

(中共重庆市委党校，重庆市 400041)



新医改背景下发展民营非营利性医院的思考

杨妍玮

(中共重庆市委党校，重庆市 400041)

【摘要】在新医改的背景下，通过对我国民营非营利性医院现状及存在的问题进行分析，尝试提出民营非营利性医院发展的途径，包括立法保障、政策配套、管理创新和监管机制四个方面。立法保障包括制定《医疗法》等法律法规；政策配套包含土地、融资、税收、人才引进、医保等政策；管理创新从投融资方式、管理运营模式入手；在监管方面，提出完善监管体系，设置监管指标，探索监管模式，落实追责机制等措施。

【关键词】新医改；民营非营利性医院；立法；政策；管理；监管

1引言

2014年1月9日国家《关于加快发展社会办医的若干意见》明确提出：“优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，加快形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系。”2015年6月15日，国务院发出《关于促进社会办医加快发展若干政策措施》，提出加快推进社会办医疗机构成规模、上水平发展的各项促进措施。在新一轮医改不断深化的大背景下，社会资本办医已经提上新医改的日程，为民营非营利性医院的发展提供支撑。

2民营非营利医院现状及存在的问题

2.1现状

我国非营利性医疗机构指为社会公众利益服务而设立运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本。

截至2012年底，我国共有医院23 170所，其中，民营医院9 786所，民营非营利性医院3 383所，分别占医院总数的42.24%和14.60%。占比与发达国家相比较小，还未形成民营医院(尤其是民营非营利性医院)与公立医院竞争充分的医疗服务供给格局。而且我国民营非营利性医院普遍规模较小，服务能力与公立大医院相比较弱，其积极的“公益性”作用还未能够完全的显现[1]。

2.2主要问题

我国民营非营利性医院在发展过程中主要存有三类问题。一是我国民营非营利性医院投资主体单一。从嫣然天使儿童医院成立以来经历的各种困难来看，资金的入不敷出，缺乏运营(成熟)经验等等，从一个侧面反映了我国慈善性的民营非营利性医院的建立和发展仍然任重道远。我国宗教团体举办医院的情况更少[2]。在这样的情况下，企业的社会责任感、免税待遇、产业链延伸的需要使得民营资本成为民营非营利性医院主要投资来源。二是我国部分民营非营利性医院的虚假非营利性。我国部分民营非营利性医院出现向投资人直接或间接分红的现象，违反非分配约束原则。比如，违反相关规定对员工发奖金和福利，以及用关联交易转移非营利性医院利润，导致其非营利性受到质疑[3]。三是政府对民营非营利性医院的监管乏力。其原因大致为：(1)非营利性医院的多头监管。非营利性医院除了要接受卫生行政部门的监管，还有药监、物价、医保、审计、质监等部门的监管，以及接受作为社会组织主管部门的民政部门的监管。卫生行政部门内部监管任务的分工也不尽合理，造成监管职能分散，协同性不强，效率不高。(2)民营非营利性医院的监管体系不健全。对于民营非营利性医院的外部监管，除了政府部门的监管，社会监管缺失。行业自律组织、公众舆论、媒体监督的监管作用还未真正发挥。特别是医院管理协会作为行业管理组织自律监督缺失。(3)非营利性医院的监管问责机制缺失。没有监管问责机制对监管不力进行责任追究，监管就永远不能真正的“落地”[4]。

3发展民营非营利性医院的途径

3.1立法保障

制定具有统领性质的《医疗法》，对民营非营利性医院的管理、税收等方面做出规定，使民营非营利性医院的定位具有法律效力。并以此为基础修改《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》，具体对医疗机构分类，便于国家税收、医保等的衔接与政策联动。

3.2政策配套

我国已经在2013年发布《关于促进健康服务业发展的若干规定》，提出“民办非营利机构享受同行业公办机构同等待遇”。但是政策制定和执行上还存在着障碍和差别对待。因此，必须在国家的大政方针下，切实调整和完善配套政策，给予其与公立医院同等待遇，并督导政策的执行，鼓励地方政府根据地方实际情况，因地制宜地探索和落实对于民营非营利性医院的“社会办医”政策。借鉴温州社会资本办医的“1+17”政策以及“京18条”的经验，政府对社会办医土地、融资、税收、人才、医保等制度作出了规定[5]。

3.2.1办医土地政策。土地问题一直是制约社会办医的一个瓶颈。营利性医院往往通过有偿方式获得土地使用权。而对民营非营利性医院来说，通过购买等有偿方式获取办医土地压力很大。因地制宜，制定社会办医的土地优惠政策，包括政府划拨土地以及协议出让或租赁的方式等政策使民营非营利性医院获得土地使用权[6]。

3.2.2办医融资政策。制定政策鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，以及通过合作、兼并、收购等形式，参与公立医院改制重组。欢迎和鼓励社会资本对非营利性医院进行捐赠，以扩大资金来源。在基本医疗卫生服务上，将民营非营利性医院纳入补助范围。以及在指令性急救任务方面，按公立医院同等待遇给予补偿[7]。

3.2.3税收优惠政策。由于我国的社会投资办企业缺乏免税政策，极大地影响投资人设立民营非营利性医院的积极性，所以，对非营利医院给予并切实执行税收优惠政策成为鼓励社会办医的当务之急。国际惯例是对民营非营利性医院的投资和运行活动实施免税或在相关税种上实行零税率[4]。在税收的具体执行上，从政府层面将民营非营利性医院和公立医院同等对待，在不以营利为目的的医疗服务项目上实施免税政策。

3.2.4人才引进政策。 政府有责任将民营非营利性医院和公立医院同等纳入统一的人才政策，或是制定专项政策对民营非营利性医院的人才引进提供支持。尤其是对于医疗卫生高级人才以及专业紧缺人才，提供包括住房、资金、科研、实验以及家属安置、子女入学等方面的优惠政策。全面实行“多点执业”，放开医生的职业限制，促进医院间人才的合理流动。全面执行住院医师规范化培训政策，在省市级层面加大对于住院医师规范化培训的支持力度，探索“规范化”方式培养 “同质化”的医生，从人力资本上为民营非营利性医院提供保障。

3.2.5医保联动政策。由社会资本建立的医院要纳入医保定点医院很难。虽然一些地方已经出台具体政策将民营医院纳入医保，但是其条件相当严格。由此，多数民营医院无法成为医保定点单位。尤其是具有良好资质的民营非营利性医院，其申请获取医保定点资格的流程与公立医院不一样，甚至在某些省被排除在新型农村合作医疗省级定点之外[8]。因此，各省市应该根据其实际情况，将符合医保定点有关医疗服务和药品价格政策规定的非营利性医院纳入医保定点机构。

3.3管理创新

3.3.1投资融资方式。除了吸收慈善资金，按照政策规定，积极采取公私合作方式进行融资，探索分院、合作办医、政府帮扶等模式。如福建省泉州德诚医院是一所民营非营利性三级综合医院，2012年被批准成为 “福建省肿瘤医院德诚分院”，吸收三位社会企业家6亿人民币。其独立的法人、自主地经营和管理，与总院分成利润，成为公立医院与民营非营利性医院合作、发展、互相利用资源的新模式。早在2005年我国厦门就建立了“长庚医院”，是我国合作办院的典型。此种合作办医的方式使得高效运营管理方式、优质服务和医疗人才等直接体现在医疗服务的优质低价上。

3.3.2管理运营模式。一是建立规范的法人治理结构；二是聘用职业院长或具备资质的专业管理机构负责医院管理；三是在运营上加强成本控制和质量管理。民营非营利性医院由于“公益性”目标，其收入无法与营利性医院相比，故在财务上加强医疗机械、药品和耗材的成本控制至关重要。建立与时俱进的质量管理体系，医院内部质量管理与控制部门按照质量标准进行医疗、护理质量的管理和控制，确保优质的医疗质量。

3.4监管机制

建立一套运行有效的民营非营利性医院的监管机制是民营非营利性医院健康发展的保障。

3.4.1完善监管体系。只有完善民营非营利性医院的监管体系，才能真正让“监管”落地。民营非营利性医院的监管体系必须涵盖内部监管和外部监管两方面。内部监管主要是借鉴国外流行的社会企业模式，应用现代化的内部控制与审计监管等对民营非营利性医院进行监管。外部监管包括卫生行政部门、民政部门以及行业组织、媒体、个人等监管。科学合理地划定和调整卫生行政部门和民政部门职责，让其有效的对民营非营利性医院进行监管。尤其是卫生行政部门应该在资源配置和基础设施方面加强区域性规划和监管，严防铺张浪费；厘清和执行监管职责，严格指导医疗服务价格[9]。而行业组织，如医院管理协会应该尽到自身的职责，鼓励民营非营利性医院“自律”。媒体和社会个人作为监管的主体，在涉及公益性等方面具有监管职责。只有监管体系不断地完善，多方位监管，才能为整个监管机制的有效运行提供基础。

3.4.2设置监管指标。对于民营非营利性医院的监管包括执业行为与经营管理的监管。在执业行为方面，主要是监督引导民营非营利性医院执业规范，如医疗质量、医疗服务范围等方面。在经营管理上，由于与经营业绩、工作效果、财务等具有极大关联性，故其主要的经济监管内容包括对民营非营利性医院的融资、收入、支出、结余等的监管。因此，建立一套科学、合理的民营非营利性医院的执业行为和经济监管指标体系至关重要。依据民营非营利性医院监管的内容合理选定各级指标，科学设置各指标权重，以达到量化监管的目标。加大涉及公益性的相关指标的占比和权重，让民营非营利性医院的管理不偏离公益性轨道。

3.4.3探索监管模式。我国有关医院管理方面的信息公开和披露制度主要依据是2006年卫生部《关于全面推行医院院务公开的指导意见》，其将我国医疗机构分为民营营利性和公立非营利性两类，因而对民营非营利性医院缺乏相关规定。我国民营非营利性医院是按照非营利性组织进行登记注册并由登记管理机关和业务主管部门进行“双重管理和监督”，明显不利于监督的有效性和统一性。因此，对于我国民营非营利性医院的监管而言，借鉴和采用“披露—分析—发布—惩罚”(DADS)监管模式，有着极大的实践意义。

3.4.4落实追责机制。我国的卫生行政部门作为医疗卫生机构的行政主管部门，对医疗卫生机构的管理负责。尤其是对于医疗执业行为的监管，是其对于医疗卫生机构进行管理的重要内容。因此，在《医疗法》中应明确规定卫生行政部门及其工作人员对民营非营利性医院的监管失职的追责。配套相应规章条例，对监管并严格追责失责进行细化规定，包括建立终身追究制度等，以增强追责的可行性和科学性。对于行业组织监管不力的追责，纳入民政部门对行业组织的年度考核。

参考文献

[1]李大壮,魏东海,丁伯凤,等.民营资本举办非营利医院动因与政府激励性政策实施[J].中国医院,2015,19(3):21-23.

[2]谢再红,丁燃.非营利性医院寻路中国[EB /OL].慈讯网/中国慈善家.(2013-06-19).[2016-02-02].http://www.icixun.com/2013/0619/1471_2.html

[3]李文敏,施利群,李文惠.论我国民办非营利医院虚假非营利性问题的外部监督[J].中国卫生事业管理,2015,327(9):673-676.

[4]陈良侠.我国发展非公有医院的策略研究[D].武汉:华中科技大学,2010:61,74.

[5]温州社会办医能否再前进[EB/OL].新华网,(2013-06-21).[2016-02-02].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-06/21/c_124889586.htm.

[6]温州出台政策解决土地供给促进社会办医再前进[EB/OL].新浪财经.(2013-06-21).[2016-02-03].http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130621/080315867063.shtml.

[7]杨铁虎.北京首次出台18条鼓励社会资本办医政策[EB/OL].凤凰网资讯.(2012-08-30).[2016-02-02].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/30/17227065_0.shtml.

[8]赵淳,陈方,赵婧,陈伟,等.影响我国营利与非营利性医院发展的政策问题分析[J].中国医院,2015,19(5):3-5.

[9]郑伟标.浅析非营利性医疗机构的财务管理问题[J].时代金融,2015,598(8):180.

修回日期：2016-02-03

(编辑马兰)

【中图分类号】R197

【文献标识码】A

【文章编号】1672-4232(2016)02-0031-03

【DOI编码】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.02.011

通信作者：杨妍玮(1989-)，女，助理政工师，在读硕士研究生；研究方向：公共人力资源管理。

收稿日期：2016-01-27

Consideration of Non-profit Private Hospital Development in New Medical Reform

YANG Yan-wei

(Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC,Chongqing 400041,China)

【Abstract】By analyzing the present situation and the existing problems concerning non-profit private hospitals in China under new medical reform,the author tries to propose the route for the development of non-profit private hospitals,including legislative guarantee,policy setting,management innovation and supervision mechanism.Legislative guarantee covers the formulation of Medical Law,and other laws and regulations.Setting policies refers to land,financing,tax,talent introduction,medical insurance policies.Management innovation means investment and financing methods and management operation mode.In supervision,supervision system,supervision index setting,supervision pattern exploration and accountability should be considered.

【Key words】new medical reform;non-profit private hospital;legislation;policy;management;supervision