我国土地征收制度之现状及两个关键问题

李 颖

(安徽省合肥市徽元公证处，合肥 230061)



我国土地征收制度之现状及两个关键问题

李 颖

(安徽省合肥市徽元公证处，合肥 230061)

许多国家和地区普遍采用土地征收制度来对私人或其他土地所有权加以限制。近几年来伴随我国经济、社会等领域建设事业的蓬勃发展，集体土地征收的频率和数量都在急剧增加，引起很多矛盾。矛盾的核心集中在土地征收的目的以及征收补偿标准这两个问题。就前者而言，应严格区分公益性和经营性建设用地，采取不同做法；就后者而言，应引入土地发展权理论，并将该权力赋予土地的所有权人。

土地征收；公共利益；土地发展权

土地征收制度是许多西方国家和地区在法律中普遍采用的形式，其目的在于限制私人或其他土地所有权的扩张，避免土地过于集中导致贫富差距过大，代表国家最高权力对土地流转的干预。[1]而在我国土地征收的含义是国家依靠公权力将非国家所有的土地改变为国家所有，并支付相应的对价，给予被征收土地的原土地所有者一定的经济补偿。我国的现行法律制度，土地征收具有强制性、公益性和补偿性的特点。

自20世纪80年代改革开放以来，国家建设蓬勃发展，国有土地无法满足国家建设的需要，因而国家通过征收集体所有的土地来大量补充国家建设用地，但因征地补偿不合理，而引发的群体性冲突事件呈逐年上升的趋势。这意味着现行的法律制度并未起到稳定社会秩序的最基本作用，因而需要进行讨论和完善。

1 我国土地征收制度概况

从1953年《国家建设征用土地办法》、1954年《宪法》颁布以来，我国土地征收制度曾一度以征用的名义存在，但法律的行文表述却是土地征收的内容；一直到2004年《宪法》和《土地管理法》经过修改后，法律条文中土地征收与土地征用才被区分开来。[2]

一般认为，土地征收和土地征用这两个概念有其共性：它们都是国家基于公共利益需要，经过法定的程序，以公权力对公民的土地权利进行限制，并依法给予补偿的制度。二者的区别则更为显著：第一，土地征收是永久性变更土地的所有权，土地征用是暂时性变更土地的使用权；第二，土地征收时，土地所有权人会得到因失去土地所有权的补偿，且补偿较多，而土地征用得到的国家补偿较少；第三，土地征收改变了土地所有权，不会返还土地，土地征用在预定征用期限届满时，应当返还原物；第四，土地征收制度则是国家为了社会公共利益的需要，土地征用适用于国家临时性的紧急状态(比如自然灾害、战争等)或者临时性的公共用途；第五，由于土地征收意味着土地所有权的永久转移，因此土地征收在法律程序上比土地征用更加严格。

如前所述，我国现行的土地征收制度是以2004年修改后的《宪法》和《土地管理法》为基本依据的，2007年的《物权法》则进一步完善了该制度。根据这些法律，因公共利益需要，国家可以依法实施土地征收或者土地征用并给予补偿。《土地管理法》第45条，规定了不同性质的征地审批权限，《土地管理法》第47条则详细而具体地规定了土地征收的补偿标准和各项补偿费用的计算方式。

我国《物权法》第42条也规定了国家可因公共利益的需要征收集体土地，并支付补偿费用。我国《土地管理法》第44、45、46、48、49条，以及《物权法》第59条还明确了土地征收的审批、公告等程序性规范。[3]

经过了几十年的实践，特别是改革开放以来法律理念和立法上的进步，我国的土地征收制度已经有了较为详细的内容，也更符合社会公平的观念，但是大量因征地引起的群体性事件仍显示出该制度的不足。本文认为其中有两个关键之处值得关注：土地征收的目的和土地征收补偿标准问题。

2 关于我国土地征收的目的

2.1 公共利益的要求和困境

依据法律，土地征收是国家为了公共利益、人民群众的普遍利益而开始的，但何为公共利益？我国现行法律没有对公共利益进行全面的定义和概念的限定，致使实践中公益性的征地与商业性的征地混同，甚至在市场需求的刺激下公益性征地也有着商业性盈利因素，部分地方政府和开发商打着诸如发展经济、提高GDP之类的“公共利益”的幌子行提升政绩、谋取暴利的“商业利益”之实，实行土地征收。

同时，现行法律规范的不完善使得土地征收制度存在超出“公共利益”的法律漏洞。一方面《土地管理法》第2条规定，国家因公共利益的需要可以征收土地，同时第43条规定，单位和个人因建设需要土地的，须依法申请使用国有土地。关键就在于该条中国有土地的范围，包括了国家征收的集体土地。这就打开了非公益建设用地需求通过国家征收的集体土地来满足的渠道，成了法律制度上的缺口。实践中由于工商业、房地产业的迅猛发展以及我国城市化进程的加快，使得大多数建设项目均以申请国家征收集体所有土地为开始。这也使得土地征收制度中社会公共利益的要求变得模糊，那些营利性的建设项目只要符合城市规划和地方经济发展的需要，也就被默认为符合了所谓的“社会公共利益”。而实际上，许多因“社会公共利益”而兴建的地产项目，按照“谁投资谁得利”的原则，最终瓜分土地收益的只有开发商、地产商和地方政府，而非广大的人民群众。抬升的地价，虚高的房价，使得越来越多“刚需”的人民群众的利益无形中减少，生活压力增大。

以上情形的出现，是不尽合理的现实与不完善的法律共同导致：代表国家的地方政府对国有土地一级市场的绝对垄断以及城市土地储备经营的做法，带来了补偿价买入市场价卖出之间巨大差额的“土地财政”，令地方政府无法舍弃这一巨大财政收入来源。社会经济面临发展期、转型期，人口老龄化问题严重，政府财政负担较大的背景下，政府似乎只能靠“卖地”还债并维持运作。且法律几乎不加区别地要求所有的城市建设用地只能使用国有土地，也使得土地征收制度中公共利益的目的要求无法实现。其根源在于，在法律制订时没有区分开公益性建设用地和经营性建设用地之间的差别，以至于经营性建设用地的性质成为土地征收制度中的一大漏洞，使得土地征收中的“公共利益”的要求形同虚设，最终“公共利益”变成了“政府政绩”和开发商利益。

2.2 解决思路

在我国现行的体制之下，大致有以下两种具备可行性的解决方案。

(1)可以考虑区分公益性的征地和商业性的征地。严格限定公共利益的范围，对公共利益的范围进行列举式的概括，限制并防止国家行政机构尤其是地方政府，以国家的名义滥用征地权；可以考虑将行政单位用地、军事用地、公共基础建设用地等，设定为符合公共利益的要求，建立起相应的、具有强制力的法律制度；将其他用地设定为商业性征地，设置配套的、更加市场化的补偿法律制度，使农民在平等的基础上与用地者进行协商和谈判，使之得到更充分更高程度的补偿。

(2)将土地征收制度与建设用地的规定加以区分，将土地征收制度的适用范围严格限定在社会公共利益建设项目。对于那些社会公共利益之外的建设项目，则不适用土地征收制度。其用地要求可以通过土地竞拍获得现有的国有土地，或者直接与集体土地使用人通过协商的方式得到满足，事实上就是避免并禁止地方政府因非公益项目建设用地需要而征收集体土地，减少国家权力对集体土地征收领域的介入，让集体土地使用人有更多机会得到土地建设的红利。

以上两个解决方案中，应该说前者与我国目前适用的土地管理制度和征地制度的兼容性更大一些，而后者在理论上的合理性更高一些，也更能维护和体现集体土地所有权人的利益。

2008年10月出台的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》(以下简称《决定》)中指出：“要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”[4]意味着代表国家的地方政府征收土地时，遵循征地是为了“社会公共利益”的原则和目的，经营性的建设用地将会逐渐不再依靠到禁止单纯依靠国家征地来获取。并且根据该《决定》，国家允许集体土地建设用地使用权的流转，从而使得商业性用地者直接与集体土地所有人直接谈判，不再动用国家权力以土地征收的方式来解决问题。显然，我国在往第二种解决方案的方向发展土地政策。

3 关于征地补偿的标准问题

3.1 征地补偿标准的不足

根据我国《土地管理法》的规定，农用耕地的征收补偿费用有两部分即土地补偿费和安置补助费。本身征地补偿范围的全面性较为欠缺，例如土地承包年限延长的情形下，被征收的土地只得到土地及土地附着物的补偿，并没有对尚未实现的土地承包权进行补偿的规定，无形中使得了被征地农民集体的土地承包权受到损害。

而土地征收补偿费的计算，是以土地产值为基准的，见表1。

表1 土地征收补偿费计算方法

各省、自治区、直辖市可以参照国家征收耕地的补偿标准，适当提高耕地补偿的标准。但实践执行过程中，有的地方政府为减少开支在执行标准时就低不就高，不予以农民群众较多的应得利益；有的地方政府即使按最高标准补偿，被征地农民的原有生活水平依然无法得到保障；有的地方政府以财政紧张为由，违法行政，甚至降低补偿安置标准，拖欠被征地农民的安置补偿费。

为了解决这个问题，我国《物权法》规定：“依法足额支付相关补偿费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这一规定可以视为对征地补偿标准的提高或者变相提高，但是究竟采取何种措施、通过何种方式，资金来源如何，有待更完善更细致的配套规定予以明确。

同时，现行法律中征收集体土地时的补偿安置标准并不十分科学，总体上看标准过低。而现行《土地管理法》规定的补偿标准之所以过低，其最大的原因就是未按市场价补偿，没考虑经济发展水平差异所导致的地区之间的地价差异，未考虑被征收土地的增值收益。《决定》中也仅仅指出征收农村集体土地时按照同地同价原则，及时足额给付补偿，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。《决定》并未明确土地从农用地变为城市用地产生的级差地租如何处理，没有明确是否赋予集体土地所有权人以土地发展权，仅仅是要“解决好被征地农民就业、住房、社会保障”问题，而安排什么样的就业、住房，具体到何种程度的保障，并没有规定。由此看来，《决定》也只是针对农民安置补助的部分，进行了概括性的目的性总结，并未考虑让土地充分市场化后集体土地上的农民也应当能从中获取具体的红利。

每个地区的市场地价价格基本由该地区的经济条件所决定，但是农业用地这一地类的产值与地区经济条件的相关性并不明显。随着现代化农业科学技术的发展，农业机械化程度的提高，即使各个地区的经济条件具有差异，地区之间在主要农作物单位产量上的差异却并不大，同一种植方式、种植作物之间的土地产值趋同。[5]因此仅仅依照土地产值测算的征地补偿标准必然是不科学的，必然与实际存在的集体土地交易市场价格存在差别，而且越是在经济发达地区这样的差别就越明显，农民集体的利益无形中受到减损，征地导致的矛盾也就越严重。

3.2 土地发展权及其评估

为了解决土地增值收益问题，笔者认为有必要引入“土地发展权理论”来探讨。

所谓土地发展权即开发土地的权利，就是通过变更土地用途或者提高土地使用集约度等开发的方式提升土地价值的权利，如将农业用地变更为城市用地或工业用地，或在原有土地上增建房屋等；依土地发展权理论，一切有关土地的财产权均以当前已设定的正常使用且可自然持续的价值为限，至于此后变更土地使用类别或者使用集约度的决定权，则属于土地价值的发展权，因此，土地发展权可以与土地所有权分离而单独处分。土地发展权代表着土地未来的可能性，可以用变更土地的使用类别或集约度后可期待的财富增值来计算土地发展权的市场价值。

关于土地发展权，当今世界上有两种不同的处理方式。

(1)认为土地发展权自动地归属于土地的所有人。在这种情况下，如果政府保护农业土地不变更为城市土地，可事先向土地所有人购买土地发展权，从而将土地发展权掌握在政府手中，土地所有人仍拥有所有权，可以继续在上面耕种，但他无权改变土地用途，如变更为宅地、商业用地等。如果政府要改变这块土地的用途，那么，可以向土地所有人购买这块土地的所有权，成为政府土地，政府便有权自由处置这块地；农民也可以向政府回购土地发展权，然后自己开发或出售给开发商。美国是采用了这种做法。

(2)认为土地发展权天然应属于国家或政府。在这种情形下，如果土地所有人有开发土地进行投资建设的需要就必须首先向政府购买土地发展权。这种作法的目的在于防止由于政府一纸变更土地用途的命令(如城市规划)而使特定的土地所有人对土地未作出任何贡献而获得暴利，并以此来稳定地价，实现土地所有人之间的公平与平等，并保证地方的财政收入。英、法等国曾采用过这种做法。[6]

就以上两种做法而言，哪一种更为合理？笔者认为是前一种。因为考虑到目前我国政府权力难以受到有效控制、时常发生侵害集体土地所有权人利益的情形。目前，在土地征收过程中，我国政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，从而获得了巨大的差额利润，因而成为了地方政府的“土地财政”的资金来源。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租——因土地本身的地理位置和土地上投入资本所产生的土地增值，也就是土地发展权所带来的现实经济利益。目前，我国对征地过程中的这部分增值额不予纳入补偿的考量范围，失去土地的集体组织或农民没有从土地增值额中得到利益，事实上是剥夺了集体土地所有权人的土地发展权。前一种做法下，政府在征收土地的过程中要发生两次购买，并两次支付相应的对价，在针对土地发展权的购买过程对土地开发的价值进行合理的评估。

如果将土地发展权的理论引入征地补偿标准，应从市场化的角度来评估土地发展权的价值。具体评估需要参照类似地产交易的案例，通过近期交易的地产进行比较并针对一些关联性因素进行修正，从而得到待征收土地在未来可能的市场交易中的价格水平。由此评估土地发展权对地价增值具有更强更准确的预见性，这使得地方政府在后续购买土地所有权时的补偿安置标准不得不参照可能发生的土地增值利益进行考量。引入土地未来市场价值的评估数值，与集体土地所有人协商土地征收价格，这样才有助于提高对被征收者的土地补偿标准，确认更高的补偿数额，更能保障集体土地所有权人的利益。在有条件的情况下，集体土地所有人还能够入股开发，进行后续的分红，才能保障甚至提高失地农民的生活水平，转变生产、生活方式，促进城镇化进程。

最后，有必要强调的是，这部分所探讨的是基于“社会公共利益”而进行的土地征收的补偿问题，至于商业性用地，根据中央文件的精神并不通过征收来解决，因而也不存在征地补偿的问题。

[1] 钱联莲. 我国土地征收制度中农民利益之保障[J].法制与社会, 2008(1):229-230.

[2] 刘祥琪. 我国征地补偿机制及其完善研究[D]. 天津：南开大学 经济学院博士论文，2010.

[3] 我国的征地拆迁政策法律介绍[DB/OL].[2011-12-27].http://wenku.baidu.com/link?url=2kNz6BncgXj7

SSFLsIodB91fAK7Xljjk0qzfQZ2csN2IMkA8K97ATAsHn4_

w70ySwEDpq73AunLgh66weRyCps6wK1e4lBNRIXvhFa8bh

pS.

[4] 张晓山. 中国农村改革30年：回顾与思考[J].学习与探索，2008(11):1-19.

[5] 王立刚. 我国农村土地征用制度改革研究[D].青岛:中国海洋大学 硕士论文，2011.

[6] 柴强. 各国(地区)土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社，1993:57-61.

[责任编辑：杨立平]

On the Status Quo of China’s Land Expropriation System and Two Key Problems

LI Ying

(Hefei Huiyuan Notary Public Office, Hefei 230061, China)

Land expropriation system restricting landownerships is commonly adopted by many countries and regions. In recent years, with the booming of economic and social construction in China, frequency of collective land expropriation and the amount of expropriated land are increasing sharply, which has caused many problems and two main ones are concerned about the aim and compensation standard of expropriation. A clear distinction between lands for public use and lands for operation is required because the two are subject to different regulations. The theory on land development rights should be introduced and the rights should be granted to the land owners.

land expropriation; public interest; land development right

2016-10-31

2016-11-18

李 颖(1966—)，女，安徽阜南人，安徽省合肥市徽元公证处(原安徽省公证处)三级公证员。

F301.2

A

2096-2371(2016)06-0016-04