法治视野下信访终结的现状、目的及模式

夏金莱

(广东外语外贸大学　国际战略研究院，广东　 广州　510420)



法治视野下信访终结的现状、目的及模式

夏金莱

(广东外语外贸大学国际战略研究院，广东 广州510420)

摘要：重复信访问题日渐成为困扰国家治理的顽症，建立信访终结机制已成共识。需要厘清信访终结概念，分析和论证其存在的正当性，明确信访终结的直接目的、根本目的和终极目的，进而科学选择信访终结的模式，这有助于信访制度走向法治化。宪法框架下的人大审查终结模式是最佳之选。

关键词：法治；信访终结；重复信访；正当性；目的

信访制度是一项具有中国特色的民主参与、权力监督和补充性权利救济制度。但是，随着中国进入社会转型时期，社会矛盾的爆发式增长和法治建设的相对滞后使得信访的权利救济功能被严重放大。作为权利救济制度的信访，因其法治化程度较低，已经暴露出了不少问题和弊端。其中非常突出的一个问题就是重复信访，或者俗称的“缠访”。要解决这一问题，推动信访制度的法治化，就必须在法治视野下对信访终结进行深入思考。

一、重复信访：问题提出的现实背景

(一)重复信访的现状及特点

从实践情况来看，虽然重复信访在信访案件总量上占比仅为少数，但是各级信访部门出现了“用80%精力解决不到20%人的诉求”现象。[1]

大部分重复信访存在以下共同特点：第一，持续时间长，动辄几年、十几年；第二，信访次数多，同一事项千次信访并非个案；第三，信访单位广，重复信访人通常不会只向一个机关或者部门提出信访，几乎都是向不同层级、不同信访单位提出；第四，超越信访本身，重复信访案件中往往都存在案外因素的影响，以信访为业、通过信访牟利，或者偏执型信访屡见不鲜。

(二)重复信访产生的原因

有学者认为，所谓重复信访，是指在初次信访未到规定的答复期限或者已经宣告终结之后，又到同一机关或者其他机关进行信访的行动。[2]33本文中的重复信访不包括前一种情况，仅指后一种情况。

结合对应的历史时期和社会背景来分析，能够发现大量重复信访的产生是多方面因素交互作用的必然结果。(1)公民权利意识的觉醒与法律意识的沉睡。公民法律意识没有跟上权利意识觉醒的步伐，不少人在主张权利的过程中只求利己的结果，而无视规则。(2)司法权威的积弱不振与青天情节的由来已久。二者的交互作用使得老百姓笃信只有更大的官才能还自己公道,即便已经进入诉讼程序，当事人也希望通过更高级别的权力介入司法过程，改变其认为不公正的裁判来获得司法利益,或者在不改变裁判的情况下谋取更多司法外的利益。[3]61(3)诉讼成本的显性居高与息事宁人的负面激励。一方面，在访民看来，信访不需要诉讼费、不必请律师，往往也没有严格的时效和管辖限制，只要会写字、有两条腿，就可以信访，实在是“弱者的武器”；[4]130另一方面，不少信访人通过“闹访”迫使信访机关以花钱或者妥协的方式息事宁人，使信访人获得了远超过诉讼的利益，这种负面激励的效果往往惊人。(4)利益至上的风气渐浓与个人信用体系的缺失。当利益至上成为价值观，人们为了逐利可以罔顾法律与道德。我国大陆尚未建立完善的个人信用体系，公民的行为底线只有刑法，除此之外，为了追逐利益可以罔顾一切。(5)公民权力纠错机制的虚置和社会公益组织发展的落后。

(三)重复信访的消极影响

重复信访产生了多方面的消极影响：(1)破坏司法权威。高层领导的直接干预，即使在个案上有助于实现公正，这一方式本身却是非法治的，甚至破坏了法治。[5]94(2)增加高昂的社会成本。重复信访产生的社会成本是多方面的，除了信访人、信访机关的经济成本和人力成本，在严格的信访工作考核机制下，“截访所花费的经济成本已成为了地方政府的沉重负担”[6]30。(3)强化负向激励。大量的信访“终而不结”必然会让信访制度成为一项没有终点的救济渠道，而信访机关对牟利型“缠访”人的妥协又会助长恶意缠访的风气。(4)影响社会稳定。从过往的信访案例中不难看出，重复信访中存在大量违反法定程序的信访，甚至是以极端方式进行的信访，这种非法的信访往往成为影响社会稳定的不利因素。(5)进一步强化信访功能的异化与错位。信访制度设立的初衷并不是为公民提供权利救济，但是，在其演进过程中，救济功能渐渐占据了主导地位。朝着法治化的目标，需要引导信访制度逐步向民主参与和权力监督的功能回归，重复信访的问题不解决，将会严重阻碍信访功能的回归。

二、何为信访终结：概念梳理与界定

当重复信访逐渐成为困扰国家治理的痼疾，从理论界到实务界纷纷展开了对信访终结机制的研究和探讨。对于什么是信访终结，理论界形成了以下几种观点：

(一)从机制设置的角度定义信访终结

有学者认为，“信访终结机制，是指信访事项经过办理、复查和复核程序，信访人仍然不断缠访、闹访，经再次核查，当事人确属无理，根据《信访条例》有关规定在信访工作程序上宣告终结‘不受理、不交办、不考核’，并将有关信访人纳入教育、稳控、疏导等后续工作范围的制度安排”。[7]94亦有人认为，“信访终结是指通过特定的机构做出的决定为访民接受、成为最后决定，即便访民不能接受，也不能继续信访，只能寻求其他的救济方式”。[8]13上述两种观点都只考虑了行政信访，未包括涉诉信访和涉检信访，而事实上这两类信访案件，尤其是涉诉信访案件占信访总量的比例相当大。*笔者对“涉诉信访”、“涉检信访”持反对的态度，认为凡是与已进入诉讼或者检查程序的具体案件相关的事项均不得提起信访，并主张法院和检察院的信访部门只受理非求决类信访。但是，法院和检察院不受理并不意味着信访人不提出信访请求。面对信访请求，法院和检察院经审查后应做出不予受理的决定。不予受理决定做出后，若信访人依然不停止信访活动，则法院和检察院也存在主动申请终结信访的需要。

另外，有学者认为信访终结制度，就是指对于进入信访程序的各类信访案件在法定条件下宣告终结信访程序的信访法律制度。按照他的定义，信访终结制度涉及的案件不仅仅是涉法、涉诉纠纷，而且还包括求决类信访案件、建议类信访案件等。[9]现阶段信访肩负着民主参与、权力监督和权利救济三项功能，所谓求决类信访案件体现的正是信访的权利救济功能，而建议类信访案件则体现了信访的民主参与和权力监督功能。信访终结所要解决的是信访人反复、无休止的主张权利、寻求救济问题，因此，信访终结仅仅只针对作为权利救济途径的信访而言。公民对国家事务的参与、对权力运行的监督原本就是可以反复、持续、没有终点的。因此，将建议类信访案件纳入信访终结的范围内，必将导致对公民民主权利的侵犯，难逃违宪的嫌疑。

(二)从信访人行为的角度定义信访终结

有学者认为各级国家机关在接到信访人反映的诉求后，交由有权处理的责任部门调查处理，信访人反映的问题或被解决，或虽不能解决也能得到合理的答复和解释，则信访人停止信访活动，信访过程结束。[10]作为信访制度的重要组成部分，信访终结机制设立的初衷就是为了解决信访人“缠访”的问题，是在信访人不主动停止信访活动的前提下所做的制度性设计。对于信访人而言，信访终结更多地体现出强制性和被动性，而上述定义体现的却是信访人的主动性。这种界定显然与信访终结机制本身的状况和初衷相背离。

(三)从行为属性的角度定义信访终结

还有人认为，对信访事项宣告终结是一种具体的行政行为，而这种行政行为的履行依靠的正是行政权力。[11]4-9当具体行政行为侵犯了相对人的合法权利时，相对人可以寻求信访救济。若按照这种观点，将宣告信访终结定性为具体行政行为，则信访人可以对信访终结行为提起行政复议或者诉讼。这样，不仅无法实现终结信访的目的，而且会导致信访进入无限循环的怪圈。

通过对学术界观点的综合分析，并结合信访工作的现实状况，笔者认为应当从机制设置的角度定义信访终结。信访终结是指信访案件已经过了复查、复核，而信访人不停止信访活动，或者信访人在法定期限内不申请复查、复核，却继续通过信访寻求救济，由信访案件原承办机关向专门的信访终结审查机关提出申请，信访终结机关经过审查后做出是否终结的认定，一旦认定信访终结，则任何国家机关对该信访事项不再受理的工作机制。信访终结具有以下几个特点：第一，适用于依法应当终结信访程序，而信访人不停止信访行为的情况；第二，仅仅适用于权利救济类信访；第三，由原信访处理机关发起；第四，由专门机关实施，是独立于信访案件办理、复查、复核的专门程序。

三、为何要信访终结：正当性和目的分析

(一)信访终结的正当性依据

虽然存在少量的反对声，[13] 198-201，[14]215但是，建立信访终结机制的必要性已基本达成共识。不少地方也已经开始了信访终结的实践探索。事实上，信访终结具有充分的正当性依据。

1.符合一事不再理的原则

作为权利救济途径的信访，实际上承担着与诉讼类似的定纷止争功能。一事不再理原则起源于古罗马的ne bis in idem这一格言，是指对于发生在相同当事人之间的同一争议事项，一旦做出终局裁决，即不再进行第二次审理。[15]182该原则已被公认为诉讼程序中的一项基本原则。在任何一种救济程序中，当事人总是渴望绝对、极致的公正，甚至是偏向己方的“公正”。然而，对于裁决者而言，公正永远都是相对的，是多种利益和价值观相互博弈的结果，在公正和效率之间寻求平衡才能保证制度和社会的良性运行。信访既然是一种权利救济途径，就应和其他救济途径一样，必须遵循权利救济的基本规则，即救济必然是可以穷尽的，没有无边界的权利，也没有无止境的救济。因此，作为权利救济途径的信访，必然应有其启动和终结的程序。

2.符合宪法的核心价值

众所周知，宪法是公民权利的保障书。然而，任何一个公民都是社会中的个体，谁也无法将自己隔离于社会之外，公民权利的行使并非完全是个人的行为。“理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的”。[16]7信访终结希望实现良好的社会秩序，而这恰恰是公民权利获得保障的前提。我国《宪法》第51条规定:“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。信访终结实施的前提是信访案件已经经过了所有法定的处理程序，公民继续信访很多时候已经逾越了正当权利的边界，构成了对社会秩序的破坏。为权利设定边界，最终是为了更好地保障权利的行使。建立信访终结机制，正是为了实现社会秩序和公民权利的统一。

3.符合法律的规定和政策的导向

《信访条例》第34条为信访终结提供了明确的法律依据，各地方性法规、规章等也为地方的信访终结实践提供了合法性依据。此外，党的十八届三中全会强调“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，同时也提出了建立涉法涉诉信访终结制度。重复信访的存在，很大程度上源于国民缺乏对法治的敬仰，建立信访终结机制也是为了在民众中树立信访法治化的理念。

(二)信访终结的目的

信访终结的目的直接决定了信访终结的模式选择和机制设计。

消除重复信访是建立信访终结机制的直接目的。这一目的决定了信访终结应当是一种能动性机制，由专门的审查机关，通过法定的审查程序，对特定的信访案件进行审查，按照法定方式做出是否终结的认定。这种能动性的终结机制赋予信访案件原承办机关启动终结程序的主动权，使得信访终结不仅仅是《信访条例》所确认的一种事实状态。

信访终结的根本目的是化解信访背后的社会矛盾。重复信访的泛滥实际上是社会转型时期复杂社会矛盾的外化体现。如果信访终结机制仅仅实现了信访事项办理工作的终结，而没有彻底解决信访背后的社会矛盾，仍然是治标不治本。为了实现根本目的，信访终结机制应当是系统性机制。除了终结审查，还应当包括配套的信访工作辅助机制、信访人权利保障机制和责任追究机制等。

无论是直接目的还是根本目的，都停留在解决现实问题的层面。信访终结的终极目的是弱化直至消除信访的救济功能，最终实现权利救济的法治化。前文已经论及，信访的权利救济功能异化，导致信访功能错位。现代社会治理的精神需要现代的信访制度，那就是法治化信访。[17]65因此，现阶段应将信访制度的权利救济功能定位为补充性救济，而从长远来看，应当逐步弱化信访的权利救济功能。信访终结并不是信访的终极目标，只是信访制度改革过程的一个步骤与手段。通过信访终结，降低公众对信访制度的依赖，让解决问题的手段回归诉讼，才是信访的终极目标。[18]38因此，信访终结机制的设计应当着眼于促进信访的功能逐步回归到民主参与和权力监督上来，且建立人大主导的信访终结模式是最佳之选。

四、如何做到信访终结：终结模式探寻

(一)信访终结模式的实践考察

在法律制度层面，目前缺乏对信访终结统一和权威的解释。规范信访制度效力层级最高的规范性法律文件是国务院于2005年公布并实施的《信访条例》。《信访条例》中并未明确规定信访终结机制，甚至没有提及信访终结的概念，只是规定了信访事项的处理程序，即信访事项经过办理、复查、复核三审程序后，信访人对复核意见不服的，信访机关不再受理。这一规定被公认为是奠定了信访事项三审终结机制的基础。在此基础上，不少地方政府结合本地实际就信访终结相关事项制定了地方政府规章或者拟订了其他规范性文件，并形成了各自的做法，这些做法大致可以分为如下几类：

1.复核后自动终结。这种做法基本就是沿用《信访条例》的设计。在这种模式下，复核机关即为信访终结机关，复核意见即为终结意见。信访终结作为一个概念只是描述了一种状态，即只要经过了处理、复查、复核这些程序，信访事项即自动处于宣告完结的状态，同时产生各国家机关不再受理的效果。浙江、湖北、湖南、四川等地均采用此种做法。

2.核查评议终结。《广东省信访条例》创设了信访核查评议终结机制。核查评议终结实际上是复核后自动终结的一种补充，常态的做法仍然是复核后自动终结。只有当信访人未依法申请复查、复核，而重复提出信访事项的，才采取核查评议的方式终结信访。*参见《广东省信访条例》第49条、第50条。核查评议终结方式在一定程度上增加了信访机关的主动权，同时也解决了信访人不申请复核导致无终结意见这一法律实施上的困境。

3.核查审核终结。这种终结方式为上海市政府所创设，适用于经过复核或者信访人已明确知晓有申请复查、复核的权利，但无正当理由、未在法定期限内申请却又继续信访的情况。*参见《上海市信访事项核查终结暂行办法》。这种终结方式的特点在于专设信访终结程序，不再将复核意见直接作为最终意见，相当于在复查、复核之外又增加了一道审查程序，并且具有最终决定权的是市信访办，不是原来的办理机关或者复查、复核机关。这种设计使得信访终结作为一种机制具有了更强的操作性和实效性。

4.设立专门机构认定终结。山东省是这一做法的典型代表，该省专门设立了省政府信访事项复查复核委员会，代表省政府具体负责信访事项终结认定工作。*参见《山东省信访事项终结认定暂行办法》。此种模式不仅专设信访终结程序，还专设信访终结机关，并且将认定终结作为信访终结的唯一方式，否定了复核后自动终结的效力。

5.涉诉、涉检信访终结。根据《人民法院涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，对于依法应当由法院受理的涉诉信访案件，在符合可以终结的条件而信访人仍然继续信访时，原办案部门可以向中央或省级政法部门申请终结。中央或省级政法部门经复核后做出是否终结的决定。按照《人民检察院信访案件终结办法》的规定，作出处理决定或者复查决定的人民检察院认为应当终结的，应当向上级检察院申报终结，申报前应当自行对案件进行复核。

通过对实践中现存的信访终结模式的梳理，可以发现复核后自动终结模式和其他终结模式的区别在于是否由专门的信访终结审查机关通过特定的审查程序来认定终结。严格来说，复核后自动终结并非真正意义上的信访终结机制，它只是对信访办理程序、级次和状态的确认。真正意义上的信访终结，或者说作为一种机制的信访终结应当是有着专门的信访终结审查机关和特定审查程序的运行体系。不同信访终结模式之间最根本的区别在于进行终结审查和做出认定的主体。

从上文的分类列举可以看出，实践中已经存在的信访终结审查机关不外乎四类：信访案件原承办机关的上级机关、信访案件原承办机关、政府信访办和政府专设委员会。*《信访条例》已经明确了信访案件的三级办理程序，即处理、复查、复核。若信访人走完全部程序，则复核机关为信访案件原承办机关，若信访人未依法申请复核或者复查，则复查机关或者处理机关为原承办机关。然而，这几种模式各有其弊端或者不足：(1)由信访案件原承办机关的上级机关进行终结审查，这种模式下有可能会出现一个技术性问题，即当原承办机关已经是某行政区域内的最高级别的国家机关时，将无法寻求更上一级的国家机关作为信访终结审查机关。(2)由信访案件原承办机关进行终结审查，这种自己对自己进行审查的方式在权威性和信服力上具有先天的不足。(3)由政府信访办进行终结审查，在权力来源的正当性上存在一定的缺失。信访终结审查是对原承办机关的处理行为和结论进行审查，终结审查机关在机构体系中所处的位置不应当低于被审查机关。然而，信访办只是政府的一个内设机构，被审查的机关在机构体系中可能处于比其更高的位置，这就导致审查权力的正当性存在瑕疵。(4)政府专设委员会作为信访终结审查机关需要履行严格的审批程序，否则该机构本身即为非法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第38条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。”此外，即便程序合法，政府内设机构进行终结审查，与政府信访办审查存在同样的问题。

(二)在宪法框架下构建信访终结模式

十八届四中全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。在建设法治中国的背景下，对信访制度的研究必须在宪法框架下进行。这就要求首先明确信访制度在我国宪法框架中应处的位置。童之伟教授将我国宪法框架下的政治法律制度区分为核心政制和辅助政制两个部分。人大体制、行政体制和司法体制是核心政制的基本组成部分。信访制度是辅助政制的重要组成部分。[19]4同时，他指出，近十余年来，信访制度研究和信访处置方面尚未做到位的事情之一，就是没有明确将信访体制定位为辅助政制的一部分。[19]15在信访终结模式的选择上，这个问题表现为放着宪法、法律已经设置好的制度化管道和路径不疏通、不利用，转而“就信访论信访”地在信访领域另辟蹊径。事实上，在我国的宪法框架下，人大是最合适的信访终结审查机关，人大审查认定终结的模式无疑是最佳之选，理由如下：

第一，符合信访制度改革的根本方向。要选择最佳的信访终结模式，首先要处理好信访功能定位与制度设计和运行的关系。历史地看，信访是核心政制效能不足时应运而生的代偿性体制。[19]3但是，信访作为救济途径已然呈现出喧宾夺主之势。信访制度改革的根本方向就是要让信访的功能各归其位，即以民主参与和权力监督功能为主，而其权利救济功能只是复议、诉讼等法定救济途径的补充。我国是人民民主专政的社会主义国家，公民享有参与政治生活的权利和自由，这是社会主义民主的重要体现。人民代表大会制度是我国实现社会主义民主的基本形式。[20]33人大原本就应当是公民进行民主参与最重要的桥梁和途径。我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。但是，国家职能的全部实现还有赖于人民代表大会以外的其他国家机关，这些国家机关的权力运行都要接受人大监督。[21]214-216可见，民主监督也是人大最重要的职能。对于信访体制的改革，无论是从现阶段的还是中长期的，我们都只能朝强化核心政制建设或改革的方向展开。[19]13因此，由人大审查认定终结信访的模式最符合信访制度改革的根本方向。通过信访终结机制的运行和实施，引导信访制度整体设计逐步向人大靠拢，最终实现信访功能的回归。

第二，人大行使信访终结审查权，其权力来源合法正当。通过信访终结程序对特定信访案件的办理程序和结果进行审查，判断是否存在违法情形，从性质上来讲就是对信访案件原承办机关的工作进行监督。监督权是全国人民代表大会制度下的特有概念。人大是国家权力机关，除了拥有决定权、立法权和人事任免权之外，另一个重要职权就是监督权。中国的人民代表大会与行政机关、司法机关之间不是平行的关系，而是产生与被产生、授权与被授权的关系。因此，无论是哪个国家机关办理的信访案件，人大对其进行终结审查都具有充分的权力正当性，不存在跨越职权范围和超越职权层级的尴尬。并且，人大在监督其他国家机关工作的过程中，依法享有调查权，其他国家机关有义务接受和配合人大的调查。充分的调查正是信访终结审查能够顺利进行并得出正确结论的重要保障。

第三，利用既有的机构设置，实现创新的成本效益最大化。机构是机制运行的硬件设施，抛弃已有的机构而殚精竭虑地新设一个机构来行使已有机构本来就拥有的职权，这种叠床架屋的做法不仅不经济，而且可能会导致机构之间权能的交叉和混乱。此外，信访制度作为辅助政制的一部分，信访机构及其职权并未得到宪法和严格意义上法律的直接记载和确认，若新设信访终结审查机构，该机构本身的合法性和权力来源问题也值得思考。由于信访终结审查是一项常态性的工作，因此，应由人大常委会履行这项职责。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条的规定，常务委员会根据工作需要，可以设立办事机构和其他工作机构。在县级以上人大常委会设立信访终结审查委员会作为专门的信访终结审查机构，此举即可疏通现有的制度化管道，也有利于实现创新与既有之间的良好衔接。

第四，审查结论具有更强的权威性和威慑力。人大的中立地位决定了终结审查意见在信访人心中的权威性。威慑力则是针对信访案件原承办机关而言的。人大进行信访终结审查的过程也是对信访案件原承办机关的工作进行检视的过程。由于信访终结审查程序由信访案件原承办机关发起，这就意味着原承办机关要么严格依法处理信访案件以期经得起人大审查；要么随意或者违法处理信访案件，不敢申请信访终结，陷入被缠访的被动境地。相较之下，从一开始就依法处理信访案件是明智之选。况且，按照我国宪法和组织法的规定，各级人民政府、法院、检察院的负责人，审判员、检察员等均由人大任免，主动申请任免者对自己所在机关的行为进行审查，亦会对被审查者产生无形的威慑力。当然，上述权威性和威慑力更多地体现为应然性，若要彻底转化为实然，还需要将人大的监督权和任免权落到实处。

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责任编辑：立早

On the Status Quo, Purpose and the Mode of the Termination Mechanism of

Letters and Visits on the Perspective of Law

XIA Jin-lai

(ResearchInstituteforInternationalStrategies,GuangdongUniversityofForeignStudies，Guangzhou,Guangdong510420,China)

Abstract：Repetitious letters and visits becomes a chronic problem that plagues the national governance. Consensus has been reached that the termination mechanism of letters and visits is necessary. It is important to clarify the concept of the termination mechanism of letters and visits. We should analyze and demonstrate the legitimacy of the termination mechanism. In addition, making clear the direct purpose, the fundamental purpose and the ultimate purpose of the termination mechanism contributes to make scientific selection on the mode of termination. These helps to legalizate the letters and visits system.The National People’s Congress to act as examiner under the constitutional framework is the best choice.

Keywords：legalization ；the termination mechanism of letters and visits；repetitious letters；legitimacy；purpose；

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1001-5981(2016)01-0134-05

基金项目：北京市信访矛盾分析研究中心委托“社会矛盾化解与信访法治问题研究”阶段性成果。

作者简介：夏金莱(1980-)，女，湖北荆门人，广东外语外贸大学国际战略研究院博士后，主要从事宪法与行政法学研究。

收稿日期：2015-05-09