关于调整检察机关职务犯罪案件办案组织形式的思考——以正在进行的司法改革为切入点

廖兴界

(四川省人民检察院反贪局　四川成都　610043)



·法学研究·

关于调整检察机关职务犯罪案件办案组织形式的思考
——以正在进行的司法改革为切入点

廖兴界

(四川省人民检察院反贪局四川成都610043)

摘要：以员额制为核心的司法改革正在如火如荼地进行。检察官数量的减少将深刻影响现行检察机关职务犯罪案件办案组织形式。现行的多位检察官共同办案、团队合作的办案组织形式应当调整为由独任检察官、检察官助理、司法警察组成团队，并由检察官指挥侦查、检察官助理协助检察官指挥侦查、司法警察具体执行侦查的办案组织形式。

关键词：检察机关；员额制；办案主体；办案组织

新一轮司法改革正在向纵深推进，第三批试点省份的试点工作即将开始。此次司法改革是以员额制为核心的改革。“员额制关系到这轮司法体制改革的成败”[1]。员额制实施的重点在于按照一定标准、通过一定方式缩减现有检察官数量，真正让素质高的人进入员额,让高素质的人在一线办案。最高人民检察院2012年的统计数字显示,全国省级及以下检察院中,现有检察官为154697人，占检察人员总数的62.9%①。考虑到近三年来检察机关拥有法律职业资格新进人员的自然增长，全国省级及以下检察院中，检察官比例应当在70%左右。中央对员额比例作了最高39%的限制性要求，并明确要求留有余地，在此要求下近一半的现任检察官要退出检察官职务。检察机关检察官数量的缩减必然导致检察机关职务犯罪侦查部门检察官数量的相应减少，虽然这并不必然导致职务犯罪侦查部门办案人员数量的下降，但现有职务犯罪案件办案组织形式必将遭遇挑战，如何应对值得认真分析研究。

一、“办案组织”概念探析

“概念……是我们认识事物的工具。”[2]“没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”[3]要对检察机关职务犯罪案件办案组织形式进行研究，首先要明确检察机关“办案组织”的内涵和外延。

就笔者在中国知网数据库的查询来看，没有专门论述检察机关办案组织的文章。提及办案组织概念的论文其主旨均在论述检察官办案责任制②，大多数论文直接使用了这一概念，没有就办案组织的概念作出定义。仅有四川大学万毅教授在一篇对主任检察官制度进行评论的文章中对办案组织作了较为明确的定义：“从法理上讲，所谓办案组织，就是具体行使办案权的主体。”[4]根据这个定义，办案组织等同于办案主体。那么，何谓办案主体？其落脚点应当在主体上。所谓主体，哲学上总是与客体相对应而言，是指“认识者，即有意识、有意志，并在社会实践中认识着外界的人”[5]。除了哲学上的主体概念，法学理论中也有法律关系主体的概念。“法律关系主体，又称权利主体，即法律关系的参加者，是法律关系中权利的享受者和义务的承担者。”[6]结合上述两个概念，办案主体就是指通过自己的法律逻辑思维去认识案件，作出相应的法律行为并对自己的法律行为承担相应责任的人。这里的人只能是自然人而不能是法人甚至国家。虽然通过一定形式的合议，法人或者国家能够形成集体意志，但是作为义务或者不利后果承担者的只能是人，而不是表达出集体意志的法人或者团体③。实际这也是司法责任制的题中应有之义。如果这个关于办案主体的定义是合适的，那么用这个定义回看上述办案组织的定义，就会发现上述定义虽然抓住了办案组织的核心要素，却稍显简陋或者片面。

办案组织从字面上理解，就是“办案+组织”，“组织”在汉语里最初是“把丝麻编结成布”的意思。现在的“组织”更多是一个管理学上的概念。美国著名的管理学家、系统组织理论创始人、现代管理理论之父切斯特·巴纳德认为：“组织是一个有意识地对人的活动或力量进行协调的体系，其中最关键的因素是经理人员。”[7]其中，“正式组织是有意识地协调两个以上的人的活动体系”[7]。因此，组织是一个有共同目标的、两人以上组合而成的协调行动的集体。办案组织从组织理论的角度上说理应由两人以上组成。当然，万毅教授在上述文章中的观点是：检察机关的基本办案组织是独任制检察官(承办人)[4]，因此简单地将办案组织等同于办案主体(独任制检察官)倒也能自圆其说。但是，我们应当看到，办案主体核心在于办案，从检察机关办案的角度来说，员额制改革后参与办案的人员不仅仅有检察官还有检察辅助人员，且检察辅助人员参与办案的，依然要根据职权和分工承担相应的责任，由此笔者认为办案主体不应当仅仅限定于检察官，而应该包括所有实施了办案行为的人，具体应当包括检察官以及检察辅助人员。同时，仅有组织成员(办案主体)远远不够，办案组织作为一个“组织”还要体现出系统内部的协调关系，也就是说组织成员之间必须通过一定的联结方式形成一个整体。因此直接把办案组织定义为实施办案行为的办案主体，仍然无法完整地表达出办案组织应有的内部联结协作关系，而必须将这种联结方式予以明确。笔者认为，办案组织内部协作方式应当明确为：检察官掌握办案事务的最终决定权，检察官与检察辅助人员之间是上命下从的关系，是指挥与执行的关系，检察官就是切斯特·巴纳德关于组织定义中的“经理人”这个最关键的因素。

综合上述论述，办案组织应当定义为：为了办理司法个案，由两个以上的检察官和检察辅助人员等办案主体组合起来，并由检察官行使指挥、决定权的团体，这个团体可以是固定的也可以是临时的。从狭义的办案组织来讲，仅指具体承办个案的办案组织；从广义来讲，不仅包括承办个案的具体办案组织，更包括由检察官、检察辅助人员及检察行政人员共同组成的检察机关。

二、检察机关职务犯罪案件办案组织的具体形式

根据上述定义，办案组织必须要有以下要素：一是组织成员必须有两人以上；二是组织成员必须要包含至少一名检察官；三是办案组织的决策、决定权只能由检察官行使。具体到职务犯罪案件的办案组织来讲，虽无法律的明确规定，但目前实务中基本都是成立以检察官(包括检察长、局、处、科长)为主，书记员、司法警察参与的，最少两人、多可达数十人的办案组，所有侦查办案行为均由检察长、局、处、科长等来决定、组织实施或者亲自执行。现有的办案实践大体是符合上述办案组织定义的，但是在以员额制为核心的改革施行之后，随着检察官数量的缩减，在打造“不敢腐”的反腐败形势下，检察官亲自执行侦查办案行为的压力逐渐增大，实务界多年讨论的侦查专业化分工正在“被迫”加速。这种分工使得检察官更多地向侦查指挥人才分化，而检察官助理等检察辅助人员更多地面临向专业化侦查员转变的现实考量。侦查指挥工作更多地倾向于坐堂办案，涵盖了侦查方向、取证重点的确定，证据审查分析，非法证据排除，法律适用考察，侦查事务监督管理等工作；而侦查员更多地需要发展讯问、搜查、跟踪、缉捕等具体侦查技能。这种分化使得刑事检察、职务犯罪侦查等不同办案部门检察官之间的职业素养逐渐接近，有利于形成检察官职业共同体。但是职务犯罪侦查部门的检察官助理却会越来越向专业侦查员方向发展，使其与刑事检察等部门的检察官助理之间的职业素养渐行渐远，不利于在检察官助理间形成统一的职业共同体。同时，检察官助理作为此次改革定义的后备检察官，如果专注于具体侦查技能的发展，未来难免会出现职掌、擅长侦查指挥工作的职务犯罪侦查检察官青黄不接的情况。因此，在员额制改革的背景下，职务犯罪案件的办案组织一方面应当保留既有的检察官组织、指挥侦查的内部联结方式，另一方面却要从办案主体入手，调整现行的办案组织形式，具体来说是：

1.职务犯罪案件办案组织内的检察官以独任为原则、两名以上共同办案为例外

检察官是职务犯罪案件办案组织的基石，有了检察官，办案组织才有存在的可能。那么是不是说职务犯罪案件办案组织内的检察官越多越好呢？笔者认为不是。如前所述，在员额制下，检察官在职务犯罪案件办案组织中会越来越多地扮演侦查组织、指挥者的角色。就指挥者来说一个就够了，一个指挥就能让上百人的大型交响乐团合奏出优美的乐曲。而且侦查工作对时机和效率的要求较高，紧急状况或者风险决策时必须有人下决心，这个下决心的人只能是独任的检察官，如果两名以上的检察官共同办案又不确定谁拥有决定权的话，贻误战机、影响效率的情况就会发生，而一旦确定某位检察官拥有决定权，那么其他检察官在该办案组织内的工作职权与组织内其他办案主体并无多大区别。因此，员额制下的职务犯罪案件办案组织内的检察官必须以独任为原则。

检察官独任制也与域外司法经验相吻合。“例如日本《检察厅法》规定，检察官是独立的官厅，每个检察官都处于独立负责的地位，提起公诉的检察官要在起诉书中签署自己的名字。”[8]而“根据韩国法律规定，韩国检察机关实行的是检察官独任制原则，也就是说检察官对于自己负责的案子独立侦查、独立判断并作出决定，也要自行承担责任。”[9]

虽然检察官独任制是基本原则，但是日本、韩国及我国台湾地区均在侦查办案中专门设立了以检察官团队合作、集体办案为核心的特殊侦查部门。例如日本的特别搜查部、韩国的中央调查部和我国台湾地区的“最高法院检察署特别侦查组”均采取多名检察官共同办案的模式，以应对重大犯罪。以台湾地区“最高法院检察署特别侦查组”管辖案件的范围为例。根据台湾地区“法院组织法”第63-1条的规定，“最高法院检察署特别侦查组”管辖下列案件:(1)涉及“台湾地区领导人”、“台湾地区副领导人”、“五院院长”、“部会首长”或“上将”阶军职人员的贪渎案件;(2)“选务机关”、政党或候选人于“台湾地区领导人”、“台湾地区副领导人”或“立法委员”选举时，涉嫌“全国性”舞弊事件或妨害选举之案件；(3)特殊重大贪渎、经济犯罪、危害社会秩序，经“最高法院检察署检察总长”指定之案件。从这一规定可以看出，台湾地区检察官共同办案模式针对的仅限于一定级别的官员和特殊重大影响的案件，此类案件应当说是极为少数的。这种针对极少数案件采取的团队合作、共同办案的方式，有三个突出的功能优势：“第一，有利于集思广益、正确决策侦查方针；第二，有利于新、老检察官之间的经验传承；第三，这种团队合作、集体办案的模式还有利于增强特侦组检察官的独立性”[10]。应当说在面对级别高、涉及范围广、罪行重大的职务犯罪案件时，独任检察官作为办案组织内的指挥者的确会畏手畏脚，台湾地区这种制度安排有其合理性，值得借鉴。结合内地司法实践，笔者认为对省部级官员以及有省级或者跨省级重大社会影响的职务犯罪案件可以采取两名以上检察官共同办案的办案组织形式。

但值得注意的是，台湾地区“最高法院检察署特别侦查组”在共同办案时，“同组检察官对于所有侦查行动及侦查终结的结论，采共识决。协同办案时……凡参与协同办案的检察官，对于案件的重要事项共同讨论决定，以取得共识为原则，无法达成一致意见的采取记名表决的方式，并将表决结果提交‘检察总长’，由‘检察总长’裁决”[10]。如前所述，侦查工作中，侦查时机和效率的要求较高，连侦查行动都要采取共识决的原则，无疑会极大影响案件的侦办，因此我们在采取两名以上检察官共同办案的办案组织形式时，不能采取共识决的方式来推动侦查进程，而必须由一名资深检察官作为决策者，主导侦查进程。

2.职务犯罪案件办案组织内检察辅助人员原则上应为司法警察

根据《人民检察院司法警察条例》，参与侦查活动是司法警察的职责之一，但司法警察不能担当侦查，也就是说在现行法律环境下司法警察并无侦查权。但在实务中出于缓解检察机关侦查部门“案多人少”的矛盾、提高办案质量和效率的要求，四川、湖南、河南等省检察机关在司法警察参与协助查办职务犯罪案件的途径和方法上进行了一些探索。例如,四川省检察机关探索由检察官、司法警察、书记员三种不同身份检察人员组成职务犯罪侦查办案小组的做法,实行了检察系统内部检察官、司法警察一体化办案模式。[11]部分检察机关甚至开始尝试将侦查决定权与执行权分离开来，改变以往司法警察在自侦办案中的辅助地位和作用，使司法警察成为检察机关能够独立“参与检察活动”的办案队伍。[12]“如深圳龙岗区院仅2007、2008两年就由法警独立承办自侦、审查逮捕、起诉等案件五百余宗。”[13]员额制改革下，这种探索、尝试正面临身份危机。根据改革的总体方案，从现有检察官中缩减出来的原检察官将分流成为检察辅助人员及检察行政人员，其中留在业务部门又未能入员额的原检察官将转变为检察官助理，这些检察官助理才是此次改革为员额内的检察官们准备的主力办案组织成员。这种制度安排下的职务犯罪案件的办案组织形式，主要就是由检察官和检察官助理组成办案团体、检察官助理在检察官的指导下具体执行侦查活动的组织形式。司法警察可以参与侦查但没有实施侦查的权力，实施侦查的权力由检察官指导下的检察官助理负责。就目前已经试点完成的改革样本来看，职务犯罪侦查部门的多数检察辅助人员就是之前的办案骨干，从检察官变为检察官助理，除了身份的转换外，工作内容并无实际区别④；但是此次改革的目的、改革的影响在未来，未来在员额既定的前提下，检察机关的新进人员都需要从检察官助理做起，虽然改革定义检察官助理为检察官后备人选，但限于员额和延迟退休的双重压力，他们也许在很长一段时间内都不能进入员额，无法在职业荣誉和物质保障上得到足够的满足空间，现实的考量可能会使一些有志于职务犯罪侦查工作或者可以帮助职务犯罪侦查工作向信息化、专业化进化的专业人才将进入检察机关职务犯罪侦查部门视为畏途，也可能会让目前一些无法入额的侦查骨干人才流失。如此，莫不如转换思路，汲取上述那些司法警察参与协助查办职务犯罪案件的经验做法，彻底赋予司法警察实施侦查行为的权力，在检察官的指挥下担当侦查。试想有以检察官助理的身份侦查和以警察的身份侦查可供选择，这些从检察官员额内因为各种原因缩减出来的检察官助理们会选择哪一个？设身处地站在他们的立场思考：在公安改革的背景下，人民警察的物质待遇不见得会低于检察官；从社会风评上，警察的认知度远远比检察官助理这一新生事物要高，如何选择显而易见。如前所述的这种转变还会加速职务犯罪侦查专业化的进程，一方面检察官更加专注于侦查组织与指挥、证据审查与判断，另一方面司法警察在物质和职业荣誉感上并不比检察官低，因此从事职务犯罪侦查工作的司法警察会更专注于侦查技能的提高与优化，有利于建立一支专业化的侦查实施队伍，这应当是一个双赢的改革方向。

而对赋予司法警察侦查执行权的理论探讨已经较为充分；实践例证也够充分，除上述例证外，又如“韩国检察官约1440名，但检察厅下属的普通司法警察官吏约4500名，韩国检察官及检察厅所属司法警察每年直接侦查的案件约占整个刑事案件的3%⑤”[14]。从域外的司法经验来看，职务犯罪案件办案组织内部应当由检察官指挥司法警察执行侦查。

3.检察官助理应当主要作为检察官的助手参与侦查组织与指挥、证据审查与判断和侦查事务监督管理

如前所述，员额制改革下的检察官助理是作为检察官后备人选储备的。同时检察官助理在此次分类改革中又被定位为检察辅助人员。从检察辅助人员定位来看，我们的检察官助理与台湾地区和日本的检察事务官一样，同属检察辅助人员序列；但从检察官后备人选定位来看，我们的检察官助理却应当类似于台湾地区的候补检察官。就本文主旨来说，检察官助理作为检察辅助人员自然应当如台湾地区和日本的检察事务官一样在检察官的指挥下担当侦查；但如果作为候补检察官，检察官助理的工作重心就不应在于担当侦查而在于襄助检察官实施侦查组织与指挥、证据审查与判断和侦查事务监督管理，从中学习、历练，形成自己的侦查组织与指挥能力。怎么调和上述矛盾，自然是让司法警察来担当侦查，而让检察官助理踏踏实实地跟着检察官学习、历练如何成为一名合格的侦查指挥人才。当然在一定情况下，也可以让检察官助理承担部分侦查执行工作，使其对组织、指挥的对象有感性的认识，以助未来更好地履职。

综上所述，检察机关职务犯罪案件办案组织形式应当采取由独任检察官、检察官助理、司法警察组成团队，由检察官指挥侦查、检察官助理协助检察官指挥侦查、司法警察具体执行侦查的办案组织形式。

结语

在以员额制为核心的新一轮司法改革下，检察

机关职务犯罪案件办案组织形式的选择，需要在符合司法规律的前提下，更多地考虑人的因素，发挥主体的能动性，更好地体现改革的效果。在前述职务犯罪案件办案组织形式下，职务犯罪侦查部门能空余出更多的员额给“案多人少”矛盾更为突出的刑事检察部门；也能为信息化侦查的进化发展吸引或留住更多的具有金融、IT、通信、大数据等方面专业素养的专门人才，促进职务犯罪侦查工作的发展。

注释：

①根据高检院政治部2013年1月编印的《2012年下半年检察机关政治工作信息统计数据》统计。

②部分论文论述的是主任检察官制度，实际这也是落实检察官办案责任制的一种制度安排。

③例如学界质疑审判委员会设置的重要理由即是“判者不审，审者不判，集体负责，无人负责”。

④这一点可以从上海检察机关改革后，职务犯罪侦查部门的检察官和检察官助理职权划分得到例证。限于篇幅，不再一一举证。

⑤按照2014年最高人民检察院工作报告披露的数据测算，我国检察机关自行侦查的职务犯罪案件也占到整个刑事案件的3%多一点。

参考文献：

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[责任编辑刘瑜]

On the Organization Adjustment of Handling Duty Related Crime Casesin Procuratorates: Based on the Ongoing Judicial Reform

LIAO Xing-jie

(Anti-CorruptionBureauofPeople’sProcuratorateofSichuanProvince,Chengdu,Sichuan, 610043,China)

Abstract:Judicial reform with member limit system at its core is prevailing now. The reduction in the number of prosecutors will affect the organization of handling duty related crime cases in procuratorates. The present organizational form that several prosecutors work in a team shall be adjusted to the new one in which a sole-prosecutor, a procuratorial assistant and a judicial police constitute a team with the sole-prosecutor leading the investigation, the procuratorial assistant assisting the sole-prosecutor’s job and the judicial police executing the investigation.

Key words：procuratorates; member limit system; case handling subjects; case handling organization

收稿日期：2016-03-01

基金项目：本文系2014年度四川省检察院检察理论研究立项课题“检察机关内部检警职权配置及关系研究——以检察人员分类管理为视角”(项目批准号：CJ2014D02)的阶段性研究成果。

作者简介：廖兴界(1982—)，男，助理检察员，研究方向：刑事法学、法律职业教育。

中图分类号：DF83

文献标志码：A

文章编号：1672-8505(2016)03-0033-04