多元共治与出生性别失衡治理创新

汤梦君

(中国人口与发展研究中心，北京 100081)



多元共治与出生性别失衡治理创新

汤梦君

(中国人口与发展研究中心，北京 100081)

中国的出生性别失衡问题由来已久，已对中国的人口安全和社会稳定形成了长期、严重的挑战。自1998年以来，政府不断加大出生性别失衡治理力度，但效果显现缓慢。出生人口性别比在21世纪初期继续攀升，2008年以后才进入了下降轨道，缓慢地从2008年的120.56，降至2015年的113.51。至今，出生人口性别比仍在高位徘徊，中国仍是世界上出生人口性别比偏离正常值最高的国家。

反思中国政府所采取的政策措施，从关爱女孩行动、婚育新风进万家，到圆梦女孩志愿者行动，从出生实名登记、严厉打击“两非”，到出台有利于女孩成长的利益导向政策体系，既有综合治理，又有专项整治，可谓部门联动、标本兼治。当前，全面二孩政策已普遍实施，人口流动日益频繁，计划生育服务管理面临着重大的历史转型，出生性别失衡治理的形势更加复杂。未来要如何创新出生人口性别比治理? 本文将从多元治理的角度谈几点看法。

一、多元主体共同治理的提出

李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出要“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。在中共中央、国务院“关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定”中也明确指出，今年人口与计划生育工作要“由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变”。

基于法治的多元主体共同治理，是国家治理体系建设和治理能力现代化的重要方面。它的理论基础是公共管理学中的多中心治理理论和政社合作理论。多元主体一般指政府、市场与社会组织，细分的话包括五个层面：中央政府、地方政府、企业和各种市场主体、社会组织、公民和公民各种形式的自组织。不同主体的权力、资源与责任由法律来界定，这些主体通过对话、竞争、妥协、合作和集体行为形成共同治理的机制。多元共治并不意味着政府退出，也不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”。

现阶段，虽然政府单一中心的集权管理方式更有效率，但是毕竟政府资源与能力有限，未必能够在现实中实现高效率，而且面临着矛盾大、代价高、难持续的困难。以出生性别失衡治理为例，当前政府基本上是各种治理措施的出台者与责任人，相关的社会组织(如妇女组织、基层自治组织)自身能力不足，参与治理的意识淡薄，无法及时反映不同利益相关方的诉求，参与治理的空间狭小，缺少参与途径，难以参与决策。目前，出生性别失衡治理进入了“攻坚”阶段，“两非”技术进展快，案件发现难、查处难，全面二孩的生育政策仍无法满足群众对子女性别的个性化需求，不同来源的出生性别比数据相互矛盾，政府治理的行政成本较高。如果可以充分发挥不同主体的主动性，资源共享、工作互补，可以大大减少政府的行政成本，提高治理水平，更重要的是，通过群众与基层组织的参与，可以将“性别平等”、“杜绝‘两非′”的意识潜移默化为群众内心的想法，有利于将性别失衡治理从“政府意志”转变为“人民群众的自觉行动”，可以大大促进出生人口性别比从根源上的治理。

二、性别失衡多元共治的实践与探索

国际社会有多元主体参与出生性别失衡治理的成功案例。韩国是至今世界上唯一出生人口性别比回归正常水平的国家，其成功可以大部分归因于妇女地位的上升、性别平等观念的传播。而这些都离不开韩国女性公民社会组织的积极倡导与社会运动。

20世纪80年代以来，韩国女性公民社会组织发展很快，并且与各级政府密切合作，在经济、政治与社会领域，开展了大量的社会动员、立法决策咨询活动。在社会组织的推动下，韩国相继出台了许多促进性别平等的相关法律，比如《性买卖防止特别法》、《女性科学技术人才培养和支援相关法》、《家庭暴力防治法》、《教育公务员法》等。其中对出生人口性别比影响最大的是《户主制废除法案》。韩国以往的户主制规定，结婚后妻子需登记到丈夫的户籍中，离婚后子女即使由母亲抚养，也要留在父亲的户籍中，女性在财产继承权的顺位上后于男性。这一制度的废除改变了从夫居与男性优先继承等家庭内部的性别不平等，从而在一定程度上减弱了生男偏好[1]。

除了各级政府之外，与出生人口性别比治理相关的多元主体还包括妇联组织、女性团体、生殖健康与儿童保护组织、基层自治组织、志愿者组织、企业、地方精英等。不同的主体可以发挥各自的优势，形成共同治理的格局[2]。

妇联、女性以及儿童保护团体可以加大对出生人口性别比危害的公共宣传，强调女性平等的家庭地位，将强迫妇女进行胎儿性别选择的人工流产作为严重侵害妇女权益的家庭暴力行为，与《反家庭暴力法》的社会倡导结合起来。基层自治组织可以群众动员，改变性别歧视的村规民约或民风民俗，从而营造性别平等的良好氛围，也可以通过发起对“两非”案件和“天价彩礼”的讨论，引导人们发现这些行为背后的联系，以形成自觉抵制“两非”或举报“两非”行为的氛围。一般的企业可以加大女职工的招聘比例、建立家庭友好型的工作环境，私营的医疗机构可以公开承诺依法行医，不从事“两非”行为。地方精英可以通过政策咨询、百姓讲坛等机会，向群众介绍出生人口性别比失衡的形势，并呼吁人们更多地关注其导致的后果。

国内目前在性别失衡多元共治上有一些探索。在已经结束的联合国人口基金第七周期“性别平等与公共参与”子项目探索了出生性别失衡的多元共治。项目组在三个试点县开展了“自上而下”与“自下而上”相结合的性别平等促进活动。县政府、党校、乡政府、村(居)委会、妇女代表、企业等都参与在项目活动中。政府动员相关部门从各自角度，出台有利于性别平等的政策。党校积极做好乡镇、村以及大学生村官的性别平等培训，在乡政府的指导下，村(居)委员组织群众，分析当前集体资源分配、民风民俗中性别歧视的内容，并由村民代表对村规民约进行逐条逐字的讨论与修订，形成了有利于性别平等的村规民约。医务人员开展“自觉抵制‘两非′”的签名活动。女大学生组建了志愿者团队，开展性别平等的入户宣传。企业新设了“女工休息室”、发起了“公厕革命”。

这些探索还比较初步，也局限在较小的范围内，但已在项目地区取得了可喜的变化。村民有了自觉参与村庄事务的意识，增加了对村里不良行为的监督力量。村民特别是女性村民有了更多参与公共事务的机会，对出生人口性别比问题有了更深刻的认识。对村规民约修订的效果评估数据显示，村里原本男女有别的风俗有了很大的改观，群众的生男偏好得到了一定程度的弱化[3]。这说明，发挥相关组织、机构的作用，广泛动员群众的参与，形成多元治理格局将有助于提高当前出生性别失衡的治理水平。

三、完善出生性别失衡多元共治格局

基于理论、国际与国内经验，要完善出生性别失衡多元共治，政府与以及其他治理主体两方面都要着力。

在政府方面，首先要加强对多元主体治理的法制保障，政府出台相关法规、文件，明确社会组织、团体参政的地位，界定不同治理主体的责任与权力边界。其次，政府要加快政府职能转变，主动放权，创造共同治理的空间。政府可以通过购买服务、项目运作等方式，将一些直接服务群众的工作让社会组织、企业去完成，比如宣传倡导等，政府可在政策、资金上扶持社会组织，加快社会组织能力提高。

在市场与社会组织方面，首先要提高参与出生性别失衡治理的意识，要让相关企业、社会组织对中国出生性别失衡的现状与长期危害充分知情，认识到参与治理的必要性。其次要加强社会组织的能力建设，包括筹资能力、沟通倡导能力、组织动员能力等。第三，要增加企业、社会组织参与治理的机会，在人大政协、新闻媒体积极出声，推动基层性别平等制度的建立，创建“两非”行为的信息收集、舆论监督网络，形成性别平等的文化氛围。

总之，中国出生性别失衡治理任重而道远，多元主体共同治理还亟待顶层设计与实践探索[4]。

[1] 刘中一.韩国女性公民社会组织参与出生性别比治理的经验与启示[J].中华女子学院学报.2013(2):83-88.

[2] 刘中一.多中心治理逻辑与出生性别比治理策略创新[J].湖北行政学院学报.2015(5):45-48.

[3] 汤梦君.村规民约修订效果评估报告[M]//刘鸿雁，汤梦君.性别平等促进与出生性别失衡治理——来自中国三个县的实践.北京：中国人口出版社.2015：12-16.

[4] 王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理.2014(12) 16-19.

(责任编辑：冯 蓉)

10.15896/j.xjtuskxb.201606023

1008-245X(2016)06-0124-02