引导农村土地经营权有序流转的实践与思考

刘艳秋 宋建坡 薛 强

引导农村土地经营权有序流转的实践与思考

刘艳秋 宋建坡 薛 强

近年来，我市紧紧抓住农业农村经济结构调整和京津冀一体化的有利时机，积极引导农村土地经营权有序流转，努力发展农业适度规模经营，推动了全市现代农业的发展。

一、土地流转的主要特点

截至2015年底，全市土地流转面积177.7万亩，土地流转率达到23.5%。通过流转实现规模经营（20亩以上）面积127.8万亩，土地规模流转率达到71.9%。

一是土地流转方式以转包和出租为主。全市以转包和出租形式流转达154.4万亩，占全部流转面积的86.9%。二是土地流转期限中短期占七成多。土地流转期限1—10年的面积为133.7万亩，占75.3%；流转10年以上的面积为44万亩，占24.7%。三是土地流入方趋于多元化。流入普通农户的面积为72.5万亩，占40.8%；流入专业大户的面积为26.9万亩，占15.1%；流入家庭农场的面积为2.4万亩，占12%；流入专业合作社的面积为22.7万亩，占12%；流入企业的面积为18.6万亩，占11%；流入其他主体的面积为34.6万亩，占20.3%。四是土地流转用于种植粮食的面积接近五成。全市流转土地用于种植粮食81.2万亩，占45.7%；用于种植蔬菜、发展养殖、苗木、花卉等其他农业用途的面积96.5万亩，占54.3%。五是土地流转行为日益规范。全我市共签订土地流转合同 34.9万份，土地流转合同签订率达到86.7%。

二、主要措施

1、加强土地流转管理服务体系建设。我市在2008年底成立全省第一家市级土地流转中心，为正科级全额事业单位，编制11人。2009年各县（市）区成立了土地流转中心，乡（镇）成立了土地流转管理服务站，村级设立土地流转信息员，在全省率先建成市、县、乡、村四级管理服务体系。为进一步提高土地流转管理服务水平，市里统一给市、县、乡流转机构配置了电脑、打印机、扫描仪。开展了土地流转管理规范服务示范单位活动，先后3次组织乡（镇）以上土地流转人员培训，邀请国家、省领导专家讲授政策法规，提高工作人员依法办事能力。市县两级成立了土地流转工作领导小组，由主管农业的市领导任组长，负责土地流转的宏观管理、组织协调等。

2、建立土地流转管理信息平台。2010年，我们专门研发了唐山市农村土地流转管理信息平台，提升市、县、乡网络化管理水平。通过加强内网管理，实现了土地流转合同电子化备案，土地流转工作信息网上传递等，提高了工作效率。组织各地通过信息平台定期报送土地流转进展情况，并进行分析、通报，为领导决策提供参考。通过唐山农村土地流转信息网，让农民和新型农业经营主体了解土地流转程序、政策、供求信息、典型经验等内容，促进了土地流转双方对接。信息平台发布流转信息近1000条，录入流转合同约2万份，发布政策典型等信息300多条，总访问量约45万人次。

3、健全土地流转工作机制。2009年我市以政府文件形式，在全省率先出台了《唐山市农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转整个流程从信息收集整理、流转合同的签订、鉴证、流转档案管理、纠纷调处等环节进行规范，建立了一整套完善的土地流转工作机制。结合实际，又制订了土地流转流程图，明确了土地流转流程（“提出申请—审核登记—信息发布—组织交易—成交签约—归档”），使土地流转的各个环节有规可循，防止侵害农民权益事件的发生。建立健全土地流转各项制度，对土地流转体系县、乡、村三级的职责予以明确，制订了土地流转合同、土地流转台账等示范文本，让维护农民权益落在实处。

4、完善土地流转合同管理。推行全市统一格式的土地流转合同示范文本，统一合同编号方法。为充分保障农民权益，在合同示范文本中明确建立土地流转价格递增机制，对流转期限长的合同,考虑到物价上涨等因素影响流转当事人的实际收益问题，规定流转双方分段确定流转费用或合理约定浮动比率。积极指导土地流转合同的签订，帮助协调解决相关问题，截至2015年底全市土地流转合同签订率达到86.6%。加强土地流转合同审核，规范合同登记，建立土地流转合同台账。进一步落实流转合同备案制，规范合同档案管理，要求对流转期限五年以上的流转合同移交县档案馆保存。

5、强化土地流转扶持服务。以市委、市政府办公厅名义先后出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见》（唐办发〔2009〕31号）、《关于进一步推进全市农村土地承包经营权流转的意见》（唐办发〔2010〕26号）、《关于加快农村土地经营权流转促进农业适度规模经营的实施意见》（唐政办发〔2014〕21号）等文件，加大了对土地流转政策扶持力度。玉田县、迁安市、丰南区、丰润区等地专门出台土地流转奖补政策并落实资金。指导各级土地流转机构提供法律政策咨询、流转信息、合同签订等服务，着力加强对较大规模流转项目的跟踪服务。着力培树土地流转典型，共投入资金约200万元进行扶持服务，先后培育土地流转先进典型64个、土地规模流转示范点84个、土地股份合作社典型5个，以点代面，推动了全市农业适度规模经营。编制《唐山市农村土地经营权流转证（样式）》及管理办法，为规模经营主体抵押贷款奠定基础。多次通过报纸、电台、电视等媒介，制作专题节目，宣传土地流转政策法规及典型经验，营造良好的舆论氛围。

6、严格土地流转监管。我市对土地流转监管工作高度重视，针对土地流转中出现的新情况、新问题，唐山市农牧局先后下发了《关于加强农村土地承包经营权流转监管的通知》、《关于进一步完善土地流转机制规范土地流转行为的通知》、《关于进一步做好农村土地流转工作的通知》等文件，强调土地流转管理部门的监管职责，强化工作措施，推进全市土地流转健康发展。建立土地流转动态巡查监管制度，对土地流转双方的资质审查、合同履行等土地流转的全过程进行监管，加强土地流转用途管制，发现流入方违规行为及时制止并纠正，防止以土地流转名义侵害农民合法权益的事件发生。先后多次在全市范围内开展土地流转专项检查活动，并下发通报，及时督促有关县（市）区对检查中发现的问题进行整改，进一步规范了土地流转行为。

三、存在问题

我市的土地流转在一系列的政策措施推动下，实现了平稳健康发展，对加快农业转型升级、促进农民增收起到了推动作用，但是与现代农业发展的新常态新要求还有差距，存在一些问题：一是土地流转行为有待于进一步规范。由于缺少硬性规定等约束机制和奖励资金等激励机制，有的农户流转土地不经过村、乡土地流转机构指导签订流转合同，合同不备案，造成流转纠纷隐患和调处困难。二是对土地流转非农化问题的监管机制有待于完善。农业部门和国土资源管理部门监管职责不太明确，协作机制不太健全。三是政策扶持力度需进一步加大。我市近年来出台了一系列扶持政策，但落实资金有限，与其他地市存在一定差距。四是土地流转风险防范机制缺失。现行政策法律体系中，对土地流转缺乏强有力的约束机制，双方违约代价偏低，使得风险居高不下。同时，农业的自然风险和市场风险比较大，流转农户和经营主体的利益难以得到保障。

四、几点建议

1、将国家有关土地流转方面的政策，用法规的形式加以明确，对流转主体的权利义务、执法主体、管理行为等加以规范，明确对土地流转违法违规行为处罚措施等，做到有法可依。

2、进一步明确农业部门和国土资源管理部门对土地流转非农化问题的监管职责，应建立健全相互配合、密切协作的工作机制。

3、加大对土地流转的政策扶持引导力度。设置土地流转扶持奖励项目对土地流转双方给予奖补，将各类涉农项目优先集中扶持土地流转规模经营主体，鼓励、支持土地流转健康发展。

4、建立土地流转风险防范机制。一是落实土地流转风险保证金制度。在土地流转合同签订时，由受让方缴纳一定的风险保证金，为履行合同约定提供保障。二是建立土地流转风险基金，县（区）财政每年根据土地流转情况，从财政支农资金中提取一定比例资金，对因自然灾害等给流转双方造成的损失给予补偿。三是创新农业保险品种。针对违约风险，鼓励保险公司开展农村土地流转履约保证保险。针对农业生产经营风险多推出农业保险品种，增强经营主体的抵御风险能力。

（作者单位：唐山市农村土地经营权流转交易中心）