税收扶持传媒产业发展：理论分析与政策选择

■ 郭 健 王静茹



税收扶持传媒产业发展：理论分析与政策选择

■ 郭 健 王静茹

我国传媒产业的发展已初具规模,但受资金、技术、人才等因素的影响,整体表现出创新能力不足、缺乏市场竞争力等问题。税收可通过影响资金供给、技术进步以及人力资本供求来扶持传媒产业发展,我国也已出台了一些相关优惠政策,但激励力度还不够,尚存在诸多缺失,可通过增值税、企业所得税以及个人所得税的进一步调整完善传媒产业税收优惠政策体系,促进传媒产业发展,推动传媒产业成为我国支柱产业。

传媒产业；税收扶持；理论分析；政策选择

党的十七届六中全会提出“推动文化产业成为国民经济支柱产业”的整体部署,如何实现这一目标并促进文化传媒产业发展是当务之急。由于文化传媒产业兼具公益性与盈利性,因此需要政府的扶持与鼓励。其中,税收作为国家宏观调控的重要手段,理应发挥其应有的作用和功能。从整个产业看,资金、技术与人才构成了影响其发展的三大核心要素,本文分析了税收政策通过影响三大要素促进传媒产业发展的作用机制,在对我国现行传媒产业税收政策进行评价的基础上,提出相应的税收政策建议。

一、税收扶持传媒产业发展的理论分析

(一)传媒产业发展的影响因素

传媒产业归属文化产业,主要生产凝聚人类智慧的文化产品,兼具盈利性与公益性。其中,盈利性是指传媒产业的发展本质上需要追求利润最大化,获取经济利益；公益性是指传媒产业会通过影响人们的意识形态与行为方式进而控制社会,从而产生社会效益。传媒产业的产品类型与自身属性决定了传媒产业发展的影响因素：从其外部环境看,离不开政府政策的扶持与经济发展水平的提高；从其内部环境看,主要受人力资本、技术投入与资金供给等的影响。

1.外部影响因素。就政府政策而言,政府可以通过经济手段(如税收政策、财政补贴政策、金融政策等)降低传媒产业运营成本、提高传媒产业运营效率；通过行政手段(如降低准入壁垒等)拓宽传媒产业运营范围、延伸传媒产业运营链条；通过法律手段完善传媒产业运营环境、规范传媒产业运营秩序。就经济发展水平而言,马斯洛的需求层次理论可以很好的验证人们的精神需求与物质水平的关系：经济发展水平较低,人们的精神追求越低,对传媒产业的需求也就越低；经济发展水平越高,人们不再满足简单的生理需求,转而进阶更高等级的精神需求,从而也就催生了传媒产业的生成与发展。而且随着经济发展水平的进一步提高,传媒产业的运营模式也会随之改进,运营范围也会随之扩大,与其他产业的融合度也会随之提高。尤其是在互联网技术日新月异的背景下,传媒产业的规模与结构也发生较大变化,与经济发展水平的关联度也越来越高。

2.内部影响因素。就人力资本而言,传媒产业的文化属性决定了人才是影响其核心竞争力的第一要素。就技术投入而言,以科技创新为主要特征的网络媒体与移动终端等新兴传媒产业的发展离不开技术投入,产品质量取决于技术水平的高低。就资金供给而言,传媒产业的发展规模较小,即便新兴媒体市场份额已超越传统媒体,但其面临着如何做大做强的问题。该类产业具有高投入、高技术、高产出等特点,对资金的依赖较大,资金供给不足就会影响产业的技术投入与人力投入。

(二)税收扶持传媒产业发展的机理

税收,作为政府扶持传媒产业发展的重要手段之一,其作用机理主要通过影响传媒产业发展的内部因素实现,包括人力资本、技术水平与资金供给。

1.通过影响人力资本。税收会对人力资本的供给与需求产生影响。从供给角度看,个人的人力资本投资所获取的税后净收益越高,供给意愿也就越强烈。各国所实施的个人所得税,重在调节收入分配,一般实行累进税率,即收入越高所适用税率也就越高,但当边际税率高到一定程度,就会影响人们在闲暇和劳动之间的选择,降低人们的劳动意愿,不利于技术水平的发挥,从而影响技术创新与经营效率。埃克斯坦(Eckstein,1980)①利用美国数据测算的结果表明,税负的高低与劳动力供给数量呈反比,税负每提高1个百分点,劳动力供给会随之下降0.04个百分点。由此,对传媒产业的高技术人才与高级管理人员实施个人所得税优惠政策,如拓宽税前扣除范围、创新奖金实施免税政策等,可以提高人力资本供给。从需求角度看,税收会通过影响企业税后利润直接影响企业对人力资本的需求。因为传媒产业需要源源不断的技术型人才,以此促进技术的变革与创新，所以对人才的培训支出较高。如果企业税负较高,会抑制企业对人力资本的投资意愿与能力。彼恩斯托克(Beenstock,1979)②以英国数据为例考察了所得税对人力资本需求的影响,结果表明所得税税负与人力资本需求呈反比,税负每下降1个百分点,人力资本需求量会提高1.4个百分点。由此,针对传媒产业,如果提高税前人力资本支出扣除比重，则会降低企业人力资本投资成本,提高企业人力资本投资意愿。

2.通过影响技术水平。合理的税收手段对传媒产业技术水平的提高具有导向作用。首先,降低企业技术投入成本。传媒产业的技术投入成本包括设备、资金、人力资本等,政府可通过设备资金税收抵免、加速折旧、加大税前利息费用扣除等政策降低投入成本。其次,提高企业技术投入的预期收益。政府可通过减税、免税等措施提高企业技术投入的预期收益,提高企业技术创新的动力。最后,降低企业技术投入风险。在企业技术投入中引发的风险,政府可通过退税、税收抵免等方式代替企业承担一部分风险,从而降低企业风险成本,增强企业抵御风险的能力。

3.通过影响资金供给。传媒产业的高投入特征意味着需要大量的资金供给。资金的来源可以是外来投资,也可以是自有资金的积累。就外来投资而言,影响资金供给决策与供给水平的因素主要是资金边际收益率。一般而言,企业所得税会对资金供给产生影响。一方面,企业所得税对资金的边际收入征税,降低资金的边际收益率,从而抑制资金供给意愿；另一方面,企业所得税对资金的使用成本允许税前扣除,降低了成本,从而带动了资金供给。就自有资金的积累而言,企业所得税税负的提高使得企业留存的利润较少,从而降低资金供给能力。此外,税收还会影响资金供给的方式。

二、我国税收扶持传媒产业发展的现实评析与政策选择

(一)我国税收扶持传媒产业发展的现实评析

从收入总量看,传媒产业(包括新闻和出版业,广播、电视、电影和影视录音制作业)2009、2010、2011、2012、2013年实现税收收入分别为120.4亿元、143.9亿元、173.6亿元、199.3亿元、202.8亿元,5年增长68.4%。但从收入总量占全国税收收入比重看,这一数值较低,仅有0.17%左右,与发达国家(10%左右)相距甚远。从收入结构看,传媒产业的流转税收入比重最高,2012、2013年分别为55.3%、53.5%。从流转税内部看,2012年营业税比重最高,为37.4%,增值税仅为17.9%,2013年营改增后传媒产业基本纳入增值税征税范围,该年度增值税(38.0%)占比超越营业税(15.5%)；所得税比重次之,2012、2013年占比分别为36%、37.7%,但值得注意的是,个人所得税的比重(19.1%、20.0%)均高于企业所得税(16.9%、17.7%),列居第二大税种,相比其他行业,这一特点较为突出③。应该说,传媒产业的发展近年来对税收收入的贡献越来越大,国家也高度重视传媒产业的发展,出台了较多的税收优惠政策。从增值税看,除图书、报纸、杂志等出版类行业一直征收增值税外,2013年8月1日,传媒产业涉及的其他相关行业都已实现营改增,如广播影视、文化创新服务等税率均为6%,同时设立了较多的优惠政策,如对指定出版物的先征后退政策,对电影放映服务的简易计税政策,对农村有线电视、党报党刊发行印刷收入的免税政策,对电影企业销售电影拷贝收入、转让电影版权收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入自2014年1月1日至2018年12月31日实行免税等。从企业所得税看,也有较多鼓励措施,如对被认定为高新技术产业的传媒行业实行低税率政策,对研究开发费用的加计扣除政策,对出版发行单位的呆滞库存损失允许税前扣除政策等。应该说,这些政策的实施在一定程度上有效促进了传媒产业的发展。但总体而言,针对传媒产业发展的政策主要散见于各个税种,未形成较为完善的政策体系,而且现行政策无论是在覆盖范围上还是在扶持力度上仍存在一些缺失：

1.对人力资本的供求扶持不足。人力资本是影响传媒产业发展的重要因素,税收会影响人力资本的供求。从人力资本供给看,我国传媒产业个人所得税收入占全部收入比重达20%左右,而全国平均水平却只有6%。一方面说明传媒产业汇集较多高精尖人才,智慧投入较多,收入也较高；另一方面说明我国传媒产业人才的个人所得税税负较重。从现行政策看,目前只有稿酬所得可以享受减征30%的优惠。传媒产业的从业人员多为影视创作家、剧作家等,收入不规律、波动较大,而工薪所得、劳务报酬所得等均实行超额累进税率,致使他们常常适用较高等级的税率,不能很好地体现量能负担原则,影响了人力资本供给。另外,有关传媒产业个人知识产权的转让收入、个人创新奖励收入等也缺乏相关优惠政策。从人力资本需求看,现行政策在鼓励企业加大职工培训等方面的力度较小,主要表现为职工教育经费只有软件生产企业可以税前全额扣除,而其他企业只能限额扣除,不利于传媒产业提高职工教育支出、扩大人力资本投资。

2.对技术水平的提高扶持不足。

(1)从企业技术投入成本看。首先,就我国企业所得而言,一是缺乏无形资产的加速折旧优惠政策。现行政策允许固定资产实行加速折旧,但无形资产只能进行直线摊销,传媒产业尤其是新兴媒体对无形资产的依赖较重,不利于技术的更新换代。二是研发费用加计扣除力度不够。企业研发费用允许所得税前加计50%扣除,2015年11月国家税务总局又进一步扩大了加计扣除的范围,但扣除力度还不够,且受项目立项难、企业保密需求等多方面因素的影响,很多企业无法很好享受该项优惠。另外,现行研发费用加计扣除政策也未起到有效促进产学研的结合,如媒介技术的研发经常会依托科研机构等合作完成,但支付给科研机构的费用仅按实际发生额的80%加计扣除,与发达国家相比,这一力度较弱,如法国规定企业将研发项目转包给法国或欧洲公共机构的研发支出在计算税收抵免时可以翻倍计入。其次,就我国增值税而言,传媒产业的原始投入基本为智慧、知识产权、技术等无形资产,在这些无形资产的形成中智力投入占比较大,相关进项税额难以抵扣,增加了企业增值税负担。

(2)从企业技术投入收益看。一是居民企业与非居民企业的差别待遇。近年来传媒产业中知识产权的境内外交易日益繁多,如中国好声音、中国达人秀等知名品牌栏目的版权均通过代理商从国外购买,出售方均为未在我国设立机构、场所的非居民企业,享受10%的预提所得税优惠税率。但就境内知识产权交易而言,虽然针对居民企业的技术转让、现行所得税也设定了优惠政策：技术转让所得不超过500万元的部分,免征企业所得税;超过500万元的部分,按照25%的税率减半征收企业所得税,但其中的技术并不包含影视版权等④。二是高新技术企业的优惠力度不够。被认定为高新技术企业的传媒企业可以享受15%的优惠税率。但一方面高新技术企业的认定较为困难；另一方面税率的优惠幅度还不够,许多发达国家对高新技术产业设有一定的免征期,帮助企业在初创期获得较高的技术收益。三是针对文化产业园区的优惠政策不具普惠性。国家针对部分产业园区制定了特殊优惠政策,如在中关村国际自主创新示范区内从事文化产业支撑技术等领域的企业,可以认定为高新技术企业,享受15%的低税率,但该项政策仅适用于创新示范区的传媒企业,不具普惠性。

(3)从企业技术投入风险看。税收抵免、加速折旧以及提取技术开发准备金(即企业所得中用于技术开发的可视为准备金，不予征税,如韩国规定可以根据收入总额的3%提取技术开发准备金；日本规定可从销售总额的10%提取)都是国外行之有效的抵御风险的税收优惠政策,均属事前鼓励方式。我国现行政策更多侧重事后奖励,企业实现利润才能享受优惠,相应的鼓励措施存在缺失。

3.对资金供给的扩大扶持不足。我国传媒产业作为朝阳产业,大部分均为中小企业,资产类型基本为无形资产，从而因评估困难，不易取得银行贷款。从自有资金的扶持看,现有政策对企业资金的自我积累扶持不足,表现为税负较重。如增值税,一是虽然我国已对图书、报纸、杂志实行13%的低税率,但仍远高于发达国家(如英国税率为零),而且也高于广播影视、文化创意等其他传媒类产业；二是影视行业诸如影视剧制作成本等的进项税额抵扣也面临诸多限制条件,如很多成本无法取得专用发票从而不能抵扣等；三是传媒产业“走出去”的增值税政策欠缺,尤其是2003年以来,图书报刊以及电影影像制品出口退税率的降低,增加了企业成本,削弱了税收扶持力度。从外来资金供给看,传媒产业可通过获取政府财政扶持、外来投资、金融机构贷款以及吸引社会捐赠等渠道。就吸引外来投资而言,我国企业所得税对居民企业之间的权益性投资收益实行免税政策,但个人所得税对个人取得债券投资利息按20%的税率征税,不仅增加资金供给的成本，而且加大了融资难度。此外,我国传媒产业中大部分企业均为中小企业,针对上市公司股息个人所得税的优惠政策，近年来不断调整,持有时间超过1年的股息所得已可以享受免税政策,大中小企业的差别待遇进一步加剧了传媒企业的融资难度。就社会捐赠而言,发达国家对传媒产业等相关文化产业的捐赠规模较大,相关的社会捐赠税收扶持力度也较大,如美国规定的企业捐赠税前扣除限额为收入的10%,个人捐赠限额为收入的50%,这一力度远大于我国(企业捐赠为会计利润的12%,个人捐赠为应纳税所得额的30%)。

(二)我国税收扶持传媒产业发展的政策选择

综上,助推传媒产业成为我国重要支柱产业,税收手段不容小觑，而且要精准发力。结合传媒产业发展面临的问题以及现行政策体系的不足,未来的政策调整可从以下几方面入手。

1.完善增值税制。涉及传媒产业发展的增值税改革应着力从降低传媒产业税负、消除传媒产业内部税负不公、鼓励传媒产业对外贸易等几方面调整。一是税率。传统传媒产业的发展呈现滞缓与衰退趋势,为进一步鼓励其发展,应着力降低图书、报纸、杂志、音像制品等文化产品的增值税税率,可以参照广播影视服务与文化创意服务产业6%的税率标准执行。二是进项税额抵扣。在传媒产业的进项构成中，智力投入等无形资产占比较高,应进一步扩大进项税额的抵扣范围,允许相关技术人员的工资税前抵扣,并建立健全发票抵扣制度,加快推进营改增的全面改革,保证增值税抵扣链条的完整。三是出口退税率。对于国家重点扶持的电子出版物、影像制品等产品,从高设定退税率,鼓励传媒产业“走出去”。

2.完善企业所得税制。一是对从事电子出版物、广播影视等产品的生产、传播的企业,凡符合高新技术产业认定条件的,可一并享受低税率政策,如果条件允许可以考虑对该类企业设定2-3年的免征期；中关村国际自主创新示范区所享受的税收优惠政策积极向全国推广,对其他各园区内从事文化产业支撑技术的企业均可认定为高新技术企业。二是研发费用加计扣除。进一步加大研发费用的扣除力度,并细化认定标准,允许传媒产业的相关合理费用能够在税前全额加计扣除；同时,对于企业依托外部科研机构进行的开发项目,允许全额计入研发费用加计扣除。三是鼓励传媒产业的技术成果转化,尤其是企业创设初期应多通过税收手段降低投入风险与成本,将影视版权等知识产权的转让也纳入现行技术转让所得优惠政策内,对于居民企业的年度技术转让所得不超过500万元的部分,免征企业所得税；超过500万元的部分,减半征收企业所得税。四是允许企业计提技术开发准备金并在税前扣除,做好技术投入风险的事前防范,降低企业技术投入成本。五是提高企业捐赠税前扣除限额,可以参照发达国家的标准,按照收入总额12%的比例予以扣除,促进传媒产业资金供给。六是制定优惠政策鼓励创新,并帮助企业化解创新风险,企业在创新中的损失可以直接抵减应纳税所得额,或实行允许企业递延纳税等措施扶持企业发展。

3.完善个人所得税制。兼顾公平与效率原则,个人所得税的改革可从以下几方面考虑。一是可以考虑对部分收入波动较大的高科技人才实行按月预缴、年终汇总全年收入再按12个月平均计算应纳税款的方法,减少收入波动带来的高税负风险,也能更好的体现量能负担原则。二是针对相关人员的知识产权转让收入以及个人获得的创新奖励收入均给予一定的减征或免征待遇。三是消除权益性投资的不公平待遇,传媒产业以中小企业居多,考虑其融资困境,对于中小企业的债券性投资利息可以参照上市公司股息所得优惠政策,根据持有时间划分不同等级的税率。四是提高个人对文化传媒产业的捐赠扣除限额,吸引社会公众对传媒产业的捐赠,增加传媒产业资金供给。

4.完善其他税制。如前所述,传媒文化产业园区的发展离不开税收政策的扶持和引导,除企业所得税方面给予一定优惠政策外,可以考虑给予地方政府在传媒文化产业园区方面的地方税减免权限,允许地方政府通过免征或减征城镇土地使用税、房产税、契税等降低传媒文化产业园区的税收成本,促进文化产业的发展。

注释：

① 参见崔保国：《中国传媒产业发展报告(2015)》,社会科学文献出版社2015年版。

②③ [美]安沃·沙赫：《促进投资与创新的财政激励》,匡小平等译,经济科学出版社2000年版,第102、133页。

④ 以上数据根据《中国税务年鉴(2010)》第572-573页、《中国税务年鉴(2011)》第474-475页、《中国税务年鉴(2012)》第465-466页、《中国税务年鉴(2013)》第413-414页、《中国税务年鉴(2014)》第376-377页测算。

⑤ 所称技术包括专利(含国防专利)、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权、生物医药新品种,以及财政部和国家税务总局确定的其他技术。

(作者郭健系山东财经大学财税学院副教授；王静茹系山东财经大学财税学院2014级硕士研究生)

【责任编辑：潘可武】

本文系国家社科基金项目“公平、效率、国际竞争力原则博弈下的个人所得税改革研究”(项目编号:14BJY164)、山东省自然基金面上项目“税收激励战略性新兴产业科技创新的有效性评价与政策优化”(项目编号：ZR2015GM017)的研究成果。