论检察机关组织结构改革——以检察机关领导体制与内设机构为视角

闻志强

(1.华东政法大学 研究生教育院， 上海 200042； 2.一桥大学 法学研究科， 东京 1868601)



论检察机关组织结构改革
——以检察机关领导体制与内设机构为视角

闻志强1，2

(1.华东政法大学 研究生教育院， 上海 200042； 2.一桥大学 法学研究科， 东京 1868601)

关键词：检察机关；检察权；组织结构；检察长；司法改革；监督权；法治中国

摘要：随着法治中国建设的深入开展和司法改革的纵深推进，作为司法机关之一的检察机关也需着力展开新一轮的改革与自身完善，其中一个重要内容就是改革和完善检察机关的内部组织体系、组织机构和组织结构。从检察机关内部组织结构来看，改革涉及到检察机关上下级领导体制与检察长的选任、检察机关内部组织机构的设置与革新两个问题。进一步完善检察机关的负责人选任制度改革，理顺检察机关上下级领导体制，统一检察机关内设机构称谓、设置，完善派出检察机关，是保障检察权有效运行的组织载体和实体基础。结合我国现行宪法和相关法律规定并考察检察实践，上述两个方面存在的问题需要引起重视并继续着力加以改进，从而使检察改革更具实效并助推司法改革和法治中国建设向更高水平发展。

一、问题的背景与提出

党的十八大召开以来，特别是党的十八届三中全会关于深入推进法治中国建设、深化司法体制改革的战略部署开展以来，新一轮的法治建设目标向更高层面迈进，法治中国、法治社会成为实现伟大复兴中国梦不容忽视的重要内容和不可或缺的关键一环。建设法治国家向建成法治国家迈进的必然发展趋向，昭示着并决定了要按照法治思维、法治思想、法治精神来深入推进包括政治体制改革在内的国家权力分配运行体制的机制改革，这其中也包括非常重要的司法体制改革。

检察机关作为我国《宪法》、《人民检察院组织法》和其他相关法律明文规定的、专门的国家法律监督机关，是司法机关的必要和重要组成部分，自然也应顺应法治发展大势，积极投身到这一事关中国前途和民族命运的伟大事业中，主动进行自我完善和革新，从而在新一轮的司法体制改革中有所作为并大有作为。纵观已经开展的前一阶段的司法体制改革工作，检察机关和检察体制改革取得了一定的成绩，然而在一些方面仍然存在问题，仍需以刮骨疗毒、壮士断腕的精神和毅力，下大力气继续深入推进检察改革。审视现行《宪法》和《人民检察院组织法》等法律的规定与检察工作实践，结合司法体制改革的新动向与检察机关自身的实际情况，笔者认为非常重要的就是仍需对检察机关的内部组织体系做更深入的理论研究和探索，并作进一步的改革和完善，从而指导司法改革实践取得新成效。

改革和完善检察机关的内部组织体系，实质上即是改革和完善检察机关的组织机构和组织结构。检察机关的组织结构所要解决的问题主要是检察机关在国家机构中如何建制和在国家权力结构中的定位，以及检察机关的不同级别之间和一个检察机关内部如何组织起来，形成一个有机系统，保证检察权的有效运作〔1〕。从检察机关内部组织结构的角度出发，其涉及到两个问题：检察机关领导体制与检察长的选任，检察机关内部组织机构的设置与革新。进一步完善检察机关的负责人选任制度改革，理顺检察机关上下级领导体制，统一检察机关内设机构称谓、设置，完善派出检察机关，是保障检察权有效运行的组织载体和实体基础。笔者主要从上述两个问题出发，结合我国现行宪法和相关法律规定并考察检察实践对其进行深入分析，并据此提出相应举措，以期对包括检察改革在内的司法体制改革和法治中国建设有所裨益。

二、检察机关上下级领导体制存在的问题与改革完善

(一)组织领导的维度——检察长任免管理体制

1.检察长任免管理体制的现状和法律规定

改革和完善检察机关领导体制是我国检察体制改革暨《人民检察院组织法》修改的一个重要组成部分，其中包括两个方面，一是改革和完善检察机关领导干部的管理体制，二是改革和完善检察机关的业务领导体制。对于前者，主要是对于检察长任免的管理。考察我国检察实践的发展历程可以发现，在《检察官法》没有制定以前，对检察长的任用一般都是党委根据对检察长人选的资历、级别、威望，以及统一安排干部的需要等因素的综合考虑来确定的〔2〕。关于检察长的任免程序则根据我国的实际国情和政治体制，实行党内程序和法律程序相结合的方式，并按照先党内程序后法律程序的顺序进行。也就是说，检察长人选先由党委进行考察并研究确定，然后作为检察长候选人参加人民代表大会的选举〔3〕。这就意味着检察长作为国家法律监督机关的领导干部和负责人，对其任免的实体考察规定和程序规则并不仅仅是按照《宪法》和《人民检察院组织法》等法律规定进行的，而是根据我国的政治体制和特殊国情需要进行的。

从检察长任免的法律程序角度看，按照我国《宪法》和1983年修改后的《人民检察院组织法》以及《检察官法》等的规定，我国检察机关任用检察长采用的是选举和任命相结合的任免制度。具体的法律依据则主要集中于我国《宪法》第62条和《人民检察院组织法》第21、22、23、24、26条之规定。

2.目前检察长任免管理体制存在的问题

根据《宪法》和《人民检察院组织法》以及其他相关法律的规定来看，检察机关上下级之间是领导与被领导的关系。具体表现为：最高检察机关领导地方各级、各类检察机关，这其中包括对军事检察机关和铁路运输检察机关等特殊检察机关的直接领导；地方各级检察机关中，上级检察机关领导下级检察机关。由此，检察机关形成上下一体的整体检察系统，从这一角度出发，检察机关的行政性管理色彩是非常鲜明的，也是不容置疑的。实行这一领导体制和内部管理体制，是检察机关有效履行检察权和法律监督职能的切实保障和内在要求。相应地，类比于行政机关和行政系统，检察机关和检察系统践行上下级领导体制的重要保证和直接体现就是上级检察机关对下级检察机关领导干部任免、考核的领导和管理职能，尤其是对下级检察机关检察长的任免和管理。考察我国当前的检察实践，根据上下级领导关系建立起来的检察长任免管理体制在实际运作中主要存在以下三个问题：

一是检察长人选产生和任用的党内程序规定、运作与《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规定不尽一致和协调。目前党内针对检察机关实行的是“双重管理、以地方党委为主”的管理体制，但实际上，上级人民检察院虽为“双重管理”一方，却难以有效地对下级人民检察院的领导干部进行任免管理。按照现行人事组织的一般做法和党内文件规定，检察长的提名权在地方党委，地方党委决定检察长人选要征得上级检察院党组同意。在征求意见的过程中，上级检察院党组只能向有提名权的地方党委推荐，而不能向有管理权的同级党委直接提名。这种党内程序，既与法律规定的程序不协调，也没有充分体现宪法和法律确立的检察机关之间的上下级领导关系〔3〕。这就导致上级人民检察院的领导权和管理权有名无实，根本无法落实到检察实践中，进而导致检察长人选的产生和任用实际上由地方党委一家说了算，造成一些地方党委在调整检察机关领导干部时，事先不协商、不尊重、不考虑上级人民检察院的意见，甚至出现将一些不符合检察官任用条件的人安排进检察部门等违反法治精神的现象，进而造成了诸多后遗症和不良社会影响。

二是管人与管事相脱节，无法切实体现和贯彻检察机关上下级领导关系。检察机关上下级领导体制的一个重要方面就是上级对下级的人事管理权，这既包括对人的管理权，也包括对事的管理权。然而，深入考察检察实践可以发现，对事的管理通过业务上的领导可以较好的实现，但是对人的管理却不尽人意。按照《宪法》和相关法律规定，上级检察机关理应具有向同级地方党委推荐和提名检察长人选的权力，只有具备了这种推荐权和提名权，才能够有效地保障上级检察机关的管理力度。这同时也是法律规定的任免报批程序的内在要求，否则这种报请批准无异于形式上的备案，因为下级党委实质上已经垄断了同级检察机关检察长任用的权力，根本无需考虑上级检察机关的意见。如果连基本的检察长人选推荐权和提名权都没有，或者享有的是一种“有名无实”的对人管理权，那么很难想象检察机关的上下级领导关系能够得到很好的贯彻和执行，这会导致管人权和管事权脱节，削弱检察机关上下级领导体制的良好作用，使得上级检察机关的工作部署和决定、命令等无法落实，造成检令不畅。此外，在履行职能的过程中，上级人民检察院对某一问题、某一案件或者涉案的国家工作人员等的处理意见与地方党委意见不一致时，地方检察院往往按照地方党委的意见执行，而地方党委的意见在不少情况下是从地方利益出发考虑的，带有明显的地方保护主义和部门保护主义色彩，这就容易滋生检察权力地方化、朋党化和分离化的倾向，必须引起我们的高度注意和警惕。

三是一些检察长的任用不符合《检察官法》等法律的明文规定，严重影响检察机关开展工作和依法履职，特别是对检察业务的发展会产生负面影响。一些地方党委在确定人民检察院检察长人选时，未能充分考虑人选的检察业务知识、法律专业知识和其他履职能力、条件，特别是一些地方仍然存在推荐和确定的检察长人选不完全符合《检察官法》的规定和相应履职要求等现象①。笔者以为检察长和检察官不一定是绝对的种属关系，借用这一关系来理解的话，无疑会犯“白马非马”的错误，问题的关键并不在于检察长到底属不属于检察官，而在于检察长的角色定位是什么，如果检察长除了履行必要的行政领导职能以外，还要参加检察业务工作甚至对具体案件拥有决定权，那么检察长就必须符合作为一名普通检察官的基本要求和具备合格的法律素养。如果既承担行政领导职能又承担业务领导职能，但是检察长却不拥有作为一个普通检察官所应具备的专业法律素养和知识能力，将在很大程度上影响检察长和检察委员会乃至整个检察机关合法有效地开展检察业务工作，无法保证检察工作的质量、效率、专业性和合法性。甚至于在个别地方还有少数地方党委凭借干部管理权，通过采取推荐和任免检察长等手段，将自己的意志借助检察长之手强加于所任职的整个检察机关(系统)，干预检察机关依法独立办案，严重影响了检察机关依法独立行使检察权，不利于维护国家法制的统一和法治的尊严与权威，也是对当下司法体制改革的“开倒车”行为，违反了包括检察权在内的司法权中立等法治原则。

3.改革和完善检察长任免管理体制

针对上述问题，笔者认为要从制度上、法律上规范保障检察权的依法、独立、公正行使，必须改革和完善检察机关的领导体制，其中一个重要方面就是改革和完善检察机关领导干部即检察长的任免管理体制。具体措施和建议如下：

一是根据《宪法》和《人民检察院组织法》等规定的内在精神，应当确定和赋予上级人民检察院党委对下级人民检察院检察长的提名权。即检察长人选由上一级检察院党组提名，但须征得同级党委同意；双方意见不一致的，由上一级检察院党组报本级党委决定。党内程序确定后，再按照现行法律规定的程序办理。这种处理办法具有多方面的积极意义：首先，合乎现行政治体制的要求，协调了检察长人选产生和任用的党内程序规定和宪法、组织法等规定，避免和消解了冲突与牴牾，在实质上仍然贯彻了“党管干部”的人事组织任命原则，只是增加了上级检察院党组考察与监督的责任。其次，可以较好地解决当前检察机关干部管理方面存在的管人与管事相脱节、违法任用检察长等问题，有利于维护和加强检察机关上下级领导体制，树立良好的用人导向和遵守规则尊重法律的积极影响。最后，有利于保障在专业检察长领导下的检察机关依法、独立、公正行使检察权，克服地方保护主义和部门保护主义等对检察工作开展的不良影响，保证上令下从、检令畅通。需要指出的是，目前上海等地的检察系统已经实行了检察长由上级检察院党组提名，带来了积极效果和良好示范作用。实践证明这项制度有利于加强党委对检察机关的领导，有利于加强上级检察机关对下级检察机关领导干部的管理和监督〔3〕，应予肯定和支持，并考虑在形成成熟做法与机制后在全国范围内进行推广和适用，同时上升到相应的法律规定层面，切实实现“有法可依”、“有法必依”的法治基本原则。

二是要严格把握检察长任职资格和任职条件，致力于提高检察长和整个检察队伍的专业素质。在履行推荐和提名检察长人选职能时，必须严格按照《宪法》、《人民检察院组织法》和《检察官法》的规定，选择素质高、能力强、人品正的同志担任检察长，相应地方党委和上一级检察院要综合、全面、深入地对检察长推荐人选进行考察，认真组织评议，听取不同方面的意见，力争在符合法律规定的前提下，择优推荐和提名检察长人选。同时，对不符合相关法律规定任用的检察长，要严格按照法律规定的程序予以处理，如撤销任命、罢免、提请人大常委会不批准任命等。只有首先保障了检察机关领导人员和管理人员的专业性、合法性，才能促使其影响和有效领导检察机关的检察业务工作，从而为依法、正确使用检察权和履行法律监督职能提供保障。

(二)检察机关业务领导体制的问题分析与应对

1.检察机关业务领导体制的法律依据和理论依据

在法律依据上，我国《宪法》第132、133条规定和《人民检察院刑事诉讼规则》等一系列相关法律规定确立了检察机关上、下级之间领导与被领导的关系。从理论层面来看，为了保障检察活动的独立性、有效性和公正性，检察机关需要建立内部协调一致、高效运转的工作机制，这个机制在理论上被称为“检察一体制”，亦称“检察一体化”、“检察官一体化原则”。显然，这一体制带有明显的科层制色彩，并在我国司法机关中盛行②。其主要内容包括四个方面：一是上命下从的领导关系，二是检察官执行职务时不受地域管辖的限制，三是拥有职务继承和转移权，四是实行职务代理制〔3〕。其中非常重要的即是上下级检察机关之间的领导关系，这是实行集中制的检察机关所必须遵循的基本组织原则和办事规则。坚持和恪守检察一体制的作用和意义在于：一是保证检察机关作为一个整体进而保障检察官作为独立的个体能够切实地独立行使职权，免受其他国家机关或个人对检察权的不当干扰；二是实行上命下从的直接领导，有利于保障检察权的准确有效运行，从而全面高效地履行宪法和法律赋予的法律监督职能；三是有利于保证诉讼程序的顺利进行，防止拖延、低效和重复等现象的出现，保障当事人的合法权益和国家的整体利益。

2.检察机关业务领导体制的现状和存在的问题

根据《宪法》和《人民检察院组织法》等法律有关检察机关业务领导体制的规定以及检察理论研究得出的认识和成果，已经通过各级、各地、各类检察机关的检察实践得到落实和运用。当前，检察机关内部依法建立并实行的业务领导制度，主要包括：一是请示报告制度，二是备案审查和指令纠正制度，三是案件提办、交办、参办制度，四是检查指导制度，五是组织协调制度，六是报批制度〔4〕。这些工作制度对于保证各级检察机关内部在执法活动中的统一协调，发挥检察机关的整体效能，排除外部干扰，提高办案效率，确保案件质量，保证检令畅通和法制统一，具有重要的现实意义。

然而，随着经济社会形势、国内国际发展环境和民主法治建设的深刻变化，在法治中国建设目标指引下的新一轮司法体制改革大潮中，检察机关的工作环境、执法环境等也随之发生了相应的变化，检察实践中出现了一些新问题、新情况，需要引起我们的关注并着手解决。这主要表现在以下三个方面：一是最高人民检察院和上级人民检察院的决定、命令和工作部署难以切实贯彻到基层检察机关，拖延、拒绝执行和隐瞒不报重大情况、重大问题等违反组织领导原则的现象仍然时有发生。二是检察机关和检察权地方化、分离化倾向值得警惕。在涉及国家整体利益和地方利益冲突的案件中，一些检察机关尤其是地方检察机关出于地方保护主义和部门保护主义考虑，不严格依法办案，滥权执法。在一些案件的处理中，当上级检察机关和地方党委意见产生分歧时，下级检察机关往往遵从地方党委的意见，拒不执行上级检察机关正确的命令和决定。三是检察机关的业务领导体制不健全不完善。上级检察机关对下级检察机关行使业务领导权的范围、程序、方式和具体操作细则都不够明确和规范，没有强有力的制度保障和惩戒法律依据。这就导致下级检察机关执行上级检察机关命令、决议时在没有强制力保障的情况下容易敷衍塞责、涣散低效甚至拒不执行，进而使得上级检察机关领导下级检察机关成为一纸空文而流于形式以致被虚置。

3.改革和完善检察机关业务领导体制

对此，笔者认为应当着重在建立健全以下法律制度和工作机制上下功夫。首先，可以考虑建立健全下级检察机关向上级检察机关报告工作、下级检察机关检察长向上级检察机关检察长、党组执行月度、季度、年度、任职前、任期届满等形式多样、内容各有侧重的述职报告制度。报告工作可以分为定期和不定期两种形式，内容包括全面的检察工作汇报或临时的某项重要工作、重大问题汇报。述职制度主要在于了解、掌握下级人民检察院的工作常态和动态并进行切实有效地监督。同时针对下级检察机关遇到的问题和困难予以排解，强化和完善检察领导方式、范围，并通过制定详细操作规则予以落实。

其次，要通过修改《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等相关法律法规的规定，规范和完善上级人民检察院对下级人民检察院的业务领导程序和制度，最根本的就是要切实保障上级检察机关的决定、命令和工作部署等能够得到下级检察机关的有效贯彻和一体遵照执行。同时建立有效的惩戒措施及相关制度，以便于对违背上级检察机关指令的相应检察机关及其负责人员开展追责。

最后，必须理顺地方党委和上级检察机关的关系，明晰党的领导的具体内涵和操作程式，坚持检察机关和检察权的国家性，防止检察权地方化、朋党化、分离化倾向，并通过建立和完善重大问题、重大案件、重大事项的定期不定期的及时或临时报告制度，解决地方党委和上级检察机关的分歧与冲突，从而保障检察一体制的顺利运作。笔者认为，必须深刻理解和把握并正确处理依法独立行使检察权和坚持党的领导的内在统一性。坚持党的领导是依法独立行使检察权的政治前提，但这并不意味着可以脱离法律规定按照地方党委的意见办案，而是首先要遵照法律的规定准确理解和适用法律并严格执行上级检察机关的命令，同时自觉接受同级党委在政治上、思想上、组织上的正确领导。要把接受上级人民检察院的领导和接受同级党委的领导有机结合起来，把落实上级人民检察院的指示要求与服从同级党委的工作部署结合起来。为此，更有必要进一步健全和完善检察机关重大事项和重大案件的报告制度。《人民检察院组织法》中明确规定，对于检察工作中涉及的重大事项、重大案件，下级人民检察院应当及时报告上级人民检察院。在实践中，对于上级人民检察院与同级党委意见有分歧的问题，应当由上级人民检察院商请同级党委后依法做出决定，由下级人民检察院执行〔3〕。如果协商不成或者存在原则性分歧，可以共同报请上级人民检察院所属的本级党委做出决定，防止问题久拖不决、相互推诿扯皮等不良现象的出现。

三、检察机关内设机构的设置剖析与合理完善

检察体制改革暨《人民检察院组织法》修改的组织载体就是检察机关组织机构的改革。这里涉及的问题包括检察机关内设机构的名称、设置以及派出检察机构的设置等问题。深究之，这一问题的本质即是对检察权性质的定位之理解与把握问题，对认识和把握检察权的性质及其具体内涵的差异性将直接决定检察职权履行所依附的组织机构的设置模式和样式。改革和完善检察机关内部机构设置的实质，即是优化检察机关的职权配置，尤其是诉讼职权和监督职权的权力划分和配置，进而合理地配置相应的组织机构作为实体保障，建立妥适的运行机制进行程序保障。

(一)内设机构的名称改革

1.检察机关内设机构使用名称的现状和存在的问题

在检察理论研究和检察实践中，有观点认为对检察机关内设机构名称进行深入研究和大动干戈地进行争议讨论徒具形式意义，并不具有多大实用价值。对此，笔者不敢苟同。中国传统文化注重形式和内容的统一协调和相得益彰，讲究“师出有名”。正所谓名不正，则言不顺。检察机关内设机构的改革重要性和必要性不言而喻，它不仅直接关系到检察职权的行使，而且必然影响到检察机关的人事管理制度和检察权的运行机制，影响到检察机关法律监督整体能力的提升，具有牵一发而动全身的功效〔5〕。正如法国著名思想家、社会学家涂尔干·迪尔凯姆(E.Durhkeim)的社会学研究成果所表明的，在一个社会体系中，“事物的效用虽然不是事物存在的理由，但是，一般地说，事物要能够生存，必须有存在的效用。因为一种绝对无效用而存在的事物意味着对社会来说它是无用的、多余的”〔6〕。不管是从我国历史传统的文化角度看待“名”“实”相称问题，还是从当下开展的检察机关体制改革的角度来看，深入研究检察机关内设机构名称并试图达成共识以“循名责实”，实现名符其实，以指导检察机关开展工作都具有现实意义和重要价值。随着依法治国方略的实施和建设社会主义法治国家的深入推进，特别是在法治中国目标指引下的包括检察改革在内的司法改革的不断深化，检察机关内设机构称谓不统一、不协调的弊端日益凸显，在一定程度上影响和削弱了检察职能的充分发挥。改革检察机关内设机构的首要问题就是要改革内设机构的名称，使之统一化、规划化、法治化，但要避免绝对的“一刀切”。

从检察实践的角度看，长期以来，检察机关在机构设置上基本还是套用行政机关的管理模式和管理样式，管理运作机制上也大都沿用行政化的管理方式，没有体现出检察机关作为法律监督机关行使检察权和法律监督权的特质和作为司法机关的司法专业色彩。一个鲜明的体现即是在检察机关内设机构的称谓上始终沿用行政机关的称谓，导致检察机关的行政化色彩过于浓厚。从纵向看，从最高检察机关到一线基层检察机关的四级检察院的内设机构名称不统一，“厅处科室”等称谓的行政科层色彩浓厚，且“名实不符”。考察检察实践，现行四级检察机关的内设机构名称按照相应级别分别是：最高人民检察院的内部机构称为厅或局，各省级检察机关称为处或局，各县级检察机关称为科或局。这种明显带有行政色彩和权力级别身份的称谓是将检察机关作行政化设置，此种模式造成内部机构设置成了解决检察官职级待遇的渠道，进而导致检察机关内部机构担负了太多解决检察干警职级待遇的负担，在机构设置时可能不是考虑工作的需要，而是从解决检察人员职级、待遇等角度来设置内部机构，而且其所代表的级别、层次与实际并不相符，也与检察机关作为司法机关应当具有的有别于行政机关的，一种独立、公正、超然、权威的国家法律监督机关的形象不太相符，不利于发挥检察机关的司法属性与角色，也不易获得社会大众的认知和认可。

从横向上看，同一检察系统内部的各个机构的名称也不统一，考察现有名称不难发现，从最高人民检察院到地方各级各地检察院的内设部门命名方式与称谓存在不小的差异，颇显杂乱。因此，不管是从纵向上看，还是从横向上考察，都显示出检察机关名称鲜明的行政化色彩和由此带来的不良影响。如果不变更这种根深蒂固的行政化管理模式和背后的行政管理思维，内部机构名称及其设置改革工作就很难取得预期效果。因此，笔者认为，改革要分清轻重缓急，既要注重“实”，也要重“名”。我们可以先从检察机关内部机构名称的“去行政化”着手，以为内部机构改革“正名”试水开道。

2.改革检察机关内设机构名称的原则和构想

在已有的检察理论研究中，认为有必要统一检察机关内设机构的名称的观点在学界呼声很高，但是经过反复讨论，仍然在具体称谓上莫衷一是、争议颇大。其中，一些意见在“署”、“部”、“厅”、“局”、“室”、“司”等具体称谓上难以达成共识〔7〕。概括起来，主要有两种观点：第一种观点认为，检察机关实行上下级领导而且是独立性较强的垂直领导，应当分别按照检察机关的级别确定内部机构的名称，以便上下级检察机关中相应的内部机构之间进行业务指导和工作对口协调。第二种观点则认为，检察机关在国家政治体制和权力架构中是自成体系的法律监督机关，虽然有行政科层管理的行政性色彩但不同于政府机关，虽然也是作为司法机关之一但也不同于法院系统，既有上下一体、协调一致的要求，也有依法办事、只服从法律和上级的要求。因而从检察机关的这一特殊性出发，各级检察院的业务机构名称应该统一和协调，但应当更多地突出检察机关的个性和风格，而非一概仿照行政机关按级别划分，也不应一概对应审判机关而忽略各自司法权能的重点和内容之差异③。

针对这一问题，笔者认为在检察机关内设机构的称谓上，上下应当保持统一和协调。从根本方向上看，改革检察机关内设机构的名称应当坚持两大原则：一是应当保持整个检察系统名称的一致性，实现纵横两个方向上的统一、协调。一般而言，检察机关的内设机构整体上可以分为决策机构、业务机构与综合管理机构三大类。随着新一轮司法改革的逐步推进，法官、检察官“员额制”改革正在总结试点经验的基础上，逐渐向全国铺开，这其实也是一种司法机关工作人员分类设置、分类管理、分类改革的思想和经验总结。因此，在确立好相关内设机构的设置和职能权限划分之后，也应注意契合对相应人员配置的合理性和妥适性要求，以实现内设机构与相应的不同类别司法机关工作人员称谓在形式上的一致性和协调性。二是应当着力淡化行政色彩，增强司法属性。检察机关是国家的法律监督机关，是广义上的司法机关。虽然其所掌握的检察权具有双重属性：既有司法属性，也有行政属性。但是作为司法机关的特征决定了其应当着力突出和彰显自身的司法属性和司法权能要求。“检察权的司法属性要求建构能够体现司法特点的检察体制和工作机制，检察权的一体化运作又要求与之相匹配的保障纵向运行的机制。革除与检察权司法属性和一体化运作不相适应的体制性和机制性要素，再按照司法属性和一体化运行的要求，对检察体制和工作机制予以完善，赋予检察体制和工作机制更多的司法色彩，应当成为检察改革的直接目标〔8〕。”因此，检察机关内设机构名称改革中要尽可能淡化行政色彩，“去”行政化，“取”司法化。从根本上看，检察改革的实质即为协调和平衡检察权和检察机关行政属性与司法属性的关系，重点就是要树立和强化检察机关的司法机关形象和属性。因而，检察机关内设机构名称的改革必须要以弱化行政色彩，增强检察机关司法属性为原则，以增进内设机构具体职能行使的司法性要求为目标。结合前述两种观点，笔者认为，第一种观点过于注重检察机关的行政色彩和属性，忽略了检察机关的司法属性和作为国家法律监督机关的特殊性质，也抹煞了检察机关履职的司法性专业化特点。从实践效果看，不仅可能造成各级检察机关内部机构名称的混乱，不利于确定内部机构的规格和级别，结果事与愿违，也容易造成检察权运行以及检察事务管理的行政化，不利于增强法律监督意识，不利于改善和加强上下级之间的业务领导关系，不利于对外开展与相应机关的业务合作。因而并不可取。第二种观点在力求检察机关内设机构名称统一化的努力中，也注重和看到了检察机关作为法律监督机关、司法机关的特殊性所在，在理论上和在实践上较第一种观点都更为全面和可取。具体而言，可以考虑将各级检察机关的业务机构一律称“厅”，这可以与人民法院的“庭”相对应，或者直接仿照法院系统内部机构称谓一律称“XX监督庭”更彻底、更协调。如此，既明显地区别于一般的行政机关，使各级检察机关的称谓保持统一，也突出了检察机关的内设机构特色和办事特点。与此同时，为了同业务机构的名称统一化改革相适应相配套，各级各地检察机关的综合管理机构的名称应当统一改称为“局”、“部”、“室”较为妥当。

(二)内设机构的设置改革

《人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”这一规定的存在使得各级各地检察机关在内部机构设置问题上呈现不稳定、不规范和不统一等乱象。为了全面高效地履行检察机关的法律监督权能，保障检察改革的顺利开展和深入推进，有必要对检察机关的内部机构设置和改革给予关注和重视，并下大力气予以研究和完善之。

1.检察机关内部机构设置现状与存在的问题

我国检察机关内设机构的变革历经多次，有学者对此作了研究和总结，认为建国以来我国检察机关内设机构变迁主要分为五个阶段，呈现出三个主要特点：机构设置数量越来越多、机构职能分工越来越细化、机构名称称谓标准不统一等。内在的嬗变规律是：检察机关的侦查权呈收缩态势；检察机关的公诉职权被不断强化；监督职权呈收缩态势〔9〕。考察最高人民检察院和省级、市县级各地检察机关内部机构的设置，大体如下：截至目前，最高人民检察院共有18个内设机构，其中9个是业务机构，分别是侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、职务犯罪预防厅，检察机关内部组织机构比较健全。2001年至2002年，省级人民检察院先后进行了机构改革，其职能部门大体上同最高人民检察院的职能部门对应，大部分省级人民检察院的职能部门为15个(如江苏省、重庆市)至18个(如江西省、青海省)。按照2001年中央批准的《地方各级人民检察院机构改革意见》，市县两级人民检察院的内部机构数量要结合当地经济发展水平、近年案件受理数量等情况，分类确定，不搞“一刀切”。市县两级人民检察院的机构改革于2002年上半年全面展开。从目前市县两级机构改革情况来看，内部机构有5至15个不等〔10〕。

通过分析上述资料和数据，可以发现检察机关自上而下的内部机构设置数量、名称、级别、规格和具体职能划分等，都存在不一致的理论认识和实践操作，造成检察机关内部机构设置尤其是业务机构设置的不统一和不规范，在一定程度上影响了检察机关履职的积极性和执法效能。深究之，这一问题的本质即是我国各级各地检察机关对于自身肩负的国家法律监督职能的理解和定位存在一定偏差，进而在内部机构设置和履职过程中得到印证。结合检察机关内设机构设置现状和上述简要分析，笔者认为其中主要存在以下问题：

一是人民检察院组织法对检察机关内设机构设置的规定过于原则，没有在一定程度和范围内细化，造成各级各地检察机关内部机构设置的不统一和不规范，甚至缺乏相应的法律依据和实践基础。二是检察机关内设机构设置在实践中缺乏明确、统一、科学的标准，与检察机关的业务工作量和编制规模脱节，内设机构的整体结构不尽合理，实践中存在为解决人员职级待遇而增设机构的问题。三是不同层级检察机关内设机构的职能没有得到很好的区分和体现，综合管理类机构所占比例过大，资源配置不合理〔11〕。四是内部机构规格的确定不合理，行政化色彩浓厚，各类机构的设置和权限等行政化弊端凸显。合理划分检察机关内部的领导决策机构、业务机构和综合保障机构的职能和权限，进而确定各自的数量、规格和级别等问题应当引起我们的重视并着力加以解决。

2.改革和完善检察机关内部机构设置的原则和构想

对此，笔者认为改革和完善检察机关内部机构设置应当坚持的原则是：实事求是，因地制宜，整合资源，全面履职。具体而言，实事求是、因地制宜就是要根据各级各地检察机关的实际情况和工作需要来设置相应级别的、数量充足的，而且质量有保障、运作顺畅、高效的内设机构。原则上，省级人民检察院应与最高人民检察院的内设机构保持一致，市县两级检察机关的内设机构和派出检察机构的内设机构要根据工作需要和各地实际情况酌情设置，以精简优化为原则，不搞一刀切，不强求上下绝对一致和对口，一切从实际出发。整合资源，全面履职即是指，在坚持现有检察机关内设机构规模和分工的基础上，尽可能地优化内部机构组成结构，合理地划分各自的权能和界限，争取最大限度地发挥各机构的工作合力，全面履行检察机关的国家法律监督人角色和法律监督职能，以契合《刑法》和《人民检察院组织法》等法律明文的内在要求。

根据我国宪法和法律对检察机关和检察权的定位，并结合检察实践，理论界和实务界都有过各种方案和具体构想。有学者提出“三局三部”的方案，即：职务犯罪侦查局，刑事检察工作局，民事、行政检察工作局，政治部，后勤及技术支援部，公共关系部〔12〕。各级各地检察机关，如江苏，重庆，福建泉州，河南平顶山、许昌，陕西延安，广东深圳，河北邯郸等都有各自的内设机构实践，并取得了一定的效果④。对此，结合上述理论分析，总结各级各地检察实践的经验，在宏观层面上，笔者认为应当将检察机关内设机构分成三大类分别加以考察，即领导决策机构、业务机构和综合保障机构。相应的设置如下：领导决策机构仍旧保持检察长、院党组、检察委员会、检察长办公室的“1+3”模式；业务机构方面整合为“三局”，即职务犯罪侦查局，公诉局和诉讼监督局；综合保障机构方面整合为政治部和行政事务部。微观层面，具体各局、部的内部再设机构可根据各检察院的级别和各地具体情况研究确定，不搞绝对的对口和一一对应，原则上省一级人民检察院内部的内设机构应当与最高人民检察院保持一致、协调，省一级以下人民检察院则可根据实际需要和特殊情况，根据“宜少不宜多，宜简不宜繁”的基本原则，按照便利检察工作开展，彰显司法属性，强化法律监督的要求进行具体设置。

(三)派出检察机构的问题与改革

1.派出检察机构的现状和问题

检察机关的派出机构，是省一级和县一级人民检察院根据人民检察院组织法和检察工作的需要，在特殊区域或场所设置的代表机构〔13〕，如在监狱、看守所、劳改场所、林区、农垦区、工矿区、街道社区、乡镇、乡村⑤等设置或者派驻的人民检察院、检察室等。按照现行《人民检察院组织法》的有关规定，省一级人民检察院、县一级人民检察院根据工作需要，提请同级人大常委会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构，由派出它的人民检察院对其实行领导，并按照法定程序任免检察官。据统计，截至2003年年底，全国各级检察机关共有派出检察院308个。其中，派出检察分院31个(包括铁路运输、农垦、林业等检察分院)，基层派出检察院277个(包括铁路运输、农垦、林业、监所、工矿等基层检察院)。全国各类派出检察院共有编制8459人(其中，行政编制2943人，事业编制230人，企业编制5286人)，实有人员7712人。此外，还有派驻监狱、劳教部门的检察室和极少数乡镇检察室共589个〔3〕。

检察机关派出相应的检察机构开展工作，既有《宪法》和《人民检察院组织法》等的法律依据，也有工作实际需要的考虑。一些学者和理论研究主要集中在两个问题上：一是设置检察机关派出机构的必要性，二是检察机关派出机构的职责范围⑥。对此，笔者认为，各级各地检察机关所处的地理位置、自然环境、社会环境和经济、社会、文化发展状况不同，根本不可能在派出机构的设置上保持整齐划一。检察机关根据不同行业、区域、单位案件的特点和开展检察工作的实际需要，依法设立派出机构，是合法、合情、合理的，符合一切从实际出发、具体问题具体分析的马克思主义原则，有利于检察机关切实有效地履行自身肩负的法律监督职能，是必要的也是可行的，应予肯定和支持。关于派出机构的职责范围问题，笔者认为必须以《宪法》和《人民检察院组织法》等法律规定赋予检察机关的法律监督职能为根本归依和判断标准，不能将一些社会责任和其他不甚重要的职责交予派出机构，否则就有违设立派出机构的立法初衷和影响派出机构工作的实践效果。此外，还应根据派出机构设置的实际情况，结合派出机构的履职环境和工作条件等多种具体因素进行综合考虑，合理确立其职责范围，不搞盲目的“一刀切”和绝对化。考察现行检察机关派出机构管理体制，主要存在以下问题需要引起重视和加以解决：

一是检察机关派出机构设置较为混乱，不尽规范、合理，实际效果也不尽如人意。如铁路运输检察院的性质定位“悬而未决”，实际管理体制存在一些问题；省一级和县一级检察院派出相应机构随意性较大，宪法和法律规定过于原则，仅以工作需要作为判断标准，容易造成执行中的偏差甚至混乱，有待进一步细化和完善。与此同时，随着国家在行政管理层面推行“省直管县(市)”原则，原有的检察机关派出机构设置必须进行相应调整，以契合这一行政管辖改革实践。

二是检察机关的派出机构设置权限不清，审批程序不规范。按照《宪法》和《人民检察院组织法》等的规定，只有省一级和县一级检察机关才拥有派出机构设置权，但是实践中各级各地检察机关存在不少违法违规设立派出机构的做法。如有的由省级人民检察院派出，有的由地市级人民检察院派出，有的由基层人民检察院派出，有的由派出检察院再派出，还有的地方重复设置派出检察院，如东北某县级市境内就设立了三个林区检察院。同时，随着国家的进一步改革开放，全国各地陆续建立了一些由国务院及地方各级政府批准的经济开发区、保税区、保税港区、自由贸易区等新的地方区划单位和机构，为了及时高效地行使检察权，加强法律监督，有必要在这些区域设立基层检察院〔14〕，这就需要解决派出机构的设置依据、权限、规范形式等问题。此外，按照有关规定，我国的开发区中只有国家级开发区才符合设立派出检察院的条件，但是实践中据此设立的派出检察机构众多，形式不一，有的省级开发区甚至更低级别行政区域的开发区也设立了派出检察院，明显突破了派出机构设置权限。由于检察院派出机构过多过滥，不仅增加了机构和编制，还加重了国家的负担，耗费了有限的司法资源，也给派出机构的规范化管理带来了困难〔3〕。

三是检察机关派出机构在管理和财政支持方面存在不少问题，尤其是管理体制上弊端凸显。如一些派出机构属于企业性质的管理体制，完全依附于地方或者部门的规定进行非司法机关性质的管理，容易导致检察机关受制于地方保护主义和部门保护主义，丧失自身的国家性和权威性，进而产生地方化、部门化、分离化倾向。在财政保障方面，检察机关设置派出机构的财政支持力度不够，经费缺乏有效后勤保障。特别是一些依附于企业或者地方派驻单位的派出机构，经费十分紧张，全凭企业经济效益和地方派驻单位财政支持，不仅严重影响了检察机关开展相应工作，有损检察机关国家法律代理人的形象和权威，而且弊端甚多。

2.改革派出检察机构

针对上述问题，笔者认为要改革和完善检察机关派出机构的设置和履职，必须坚持两大原则：一是要按照法律规定明确检察机关派出机构的设置标准和设立权限；二是要改革派出机构管理体制，强化法定的法律监督职责，使派出检察机关成为相对独立的监督主体。具体而言：

一要明确检察机关派出机构设置的标准和审批权限。检察机关根据工作需要设置派出机构，意味着必须切实根据检察权行使的实际需求来规范派出机构的设置，但是究竟何为工作需要，这种需要的程度、数量以及其他要求，必须从全国的角度通盘考虑，同时结合各级各地检察机关的具体情况综合考量确定设立与否。因此，有必要在《人民检察院组织法》修改之时，明确规定并细化派出检察机构的设置原则和审批权限，使之具有实际可操作性和合法性依据。在此基础上，对现有的派出检察院和检察机构进行精简和合理安置，同时纠正和规范各级各地检察机关违法设立派出机构、滥设派出机构等不合法的实践做法。在派出机构的审批权限上，笔者认为应当取消现行《人民检察院组织法》中有关基层人民检察院可以设置派出检察机构的内容规定。同时在《人民检察院组织法》修改时应当增加规定，根据派出检察机关的级别与地域等因素不同，分别设置相应的报批程序：派出地(市)一级检察院的设置、审批，由最高人民检察院负责审核和批准；派出县(市)一级基层检察院的设置、审批，由省级人民检察院负责审核和批准。

二要改革完善派出检察机构的人员编制管理和经费保障机制。为了从制度上保证检察机关依法独立行使检察权，应当在管理体制上将派出检察机构的管理与公司企业、地方政府完全脱钩，人员编制统一纳入中央政法专项编制，由相应负责审核和批准的检察机关酌情配置相关的人员、场地、设施等各种办案场所和后勤保障设施。对于派出检察机构的人、财、物实行“谁派出，谁管理”原则，经费纳入到派出它的检察机关的同级地方财政预算，避免在经济上受制于地方和部门利益。

三是改革现行的一些派出检察机构的管理体制，加强业务领导管理，避免地方化、行政化，进一步强化其独立性和监督性。根据《宪法》和《人民检察院组织法》等相关法律规定，派出检察机构虽然产生方式、隶属关系等与普通地方检察院不同，但它仍然是独立的法律监督主体，仍然具有法律监督职能，特别是针对诉讼业务的法律监督职能⑦。尤其是在监狱、看守所、拘留所、林区、牧区、经济开发区、自由贸易区、驻基层街道社区、农村检察室、铁路运输、知识产权、强制戒毒、涉赌涉黄、涉黑涉恐领域等特定的场所、区域、领域设立的派出检察机关，必须进一步加强其独立性和监督性，强化检察业务工作能力。同时结合上述两点举措，通过设置标准、审批权限、管理体制、财政保障机制等各方面的改革和完善合力实现改革完善目标。

注释：

①关于司法机关负责人，即法院院长和检察院检察长的选任，在任职资格和专业条件上，究竟是采专业性标准还是政治性标准，自建国以来一直在我国法学理论界和司法实务界中多有争议。其实这一问题在西方法治发达国家也同样存在，即司法机关的领导究竟是行政官色彩更浓一点，还是司法官成分更多一点，观点聚讼，颇具争议。当前，我国学界和实务界对此形成了鲜明的对立态度，对于法院院长和检察院检察长选任知识类型的争议，集中体现在两个观点的尖锐对立，即司法职业主义者对这两类人员选任的专业化评价标准尤其是强调对其所具备的法学专业知识、经历、素养等的考核。与此相对的是，政治法学认为政治忠诚度是首要标准，即使按专业要求来看，普通法官、检察官与法院、检察院的中层干部、高级领导干部之间被赋予的职位目标不同，被设置的职位要求不同，法院院长和检察院检察长的选任院长不必符合《法官法》、《检察官法》的任职资格条件，即对于法学专业化标准的要求不应高于政治性或曰行政性标准。对此问题的阐述，具体可以参见刘忠：《政治性与司法技术之间：法院院长选任的复合二元结构》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2015年第5期，第17-29页。对此，笔者的态度是法院院长和检察院检察长的选任必须坚持司法专业化标准，尤其是必须强调和坚持对其法学专业知识、素养、阅历等的考核评价。

②关于我国司法机关科层制特征的相关分析，可以参见付磊：《我国司法科层制的建构路径及其背景透视》，载《财经法学》2015年第5期。

③最高人民检察院关于《人民检察院组织法》修改的历次草拟稿也提出了四个不同的方案，具体内容参见邓思清：《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》，载《国家检察官学院学报》2013年第2期。

④具体内容参阅卢希、卞建林主编：《检察机关诉讼职权与监督职权优化配置问题研究》，法律出版社2011年版，第252-254、258-260页。

⑤关于在乡镇、乡村等设立基层检察派出机关，如检察室已经成为现实。相关内容可参见陈成智：《海南省检察院设立基层派驻检察室为全国首创》，载《海南日报》2008年11月14日；刘宝君：《建议重建乡镇检察室》，载《中国检察官》2008年第4期。

⑥具体论述可参阅孙谦主编：《检察理论研究综述(1979-1989)》，法律出版社2000年版，第147-149页。

⑦理论界和检察实务界已经针对派出检察机构的改革与完善，尤其是一线基层派驻的检察室运作情况进行了实证分析。其中，非常重要的一点即是提高派驻检察机关的业务能力、工作效率和强化以诉讼监督为主要内容的法律监督职能贯彻落实。具体内容可参见上海市杨浦区人民检察院课题组：《对社区检察室监督职能的再思考——以贯彻新刑诉法第94条、第111条为视角》，载《政治与法律》2012年第9期。

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〔14〕孙谦.关于修改人民检察院组织法的若干思考〔J〕.人民检察,2011,(12):27.

(责任编辑：叶光雄)

Organization Structure Reform of Procuratorial Organ—from the Perspective of Leadership System and Internal Institutions of the Procuratorial Organ

WEN Zhi-qiang1,2

(1.GraduateEducationSchool,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China; 2.GraduateSchoolofLaw,HitotsubashiUniversity,Tokyo1868601,Japan)

Key words:procuratorial organs; procuratorial authority; organization structure; the attorney general; judicial reform; supervision power; rule of law in China

Abstract:With the in-depth development of China’s rule of law and to promote judicial reform, procuratorial organs should also focus on the new series of judicial reform and their own perfection. One of the important content is to reform and improve the internal organization system, organization and organizational structure of procuratorial organs. As for the internal organizational structure of procuratorial organs, the reform involves the leadership system of procuratorial organs including the selection of the attorney general and the establishment and innovation of the procuratorial organs’ internal organization. Efficient operation of procuratorial organization is based on further improving the reform of selection system of the attorney general, streamlining the leadership system, unifying the appellations, establishing procuratorial organ’s internal institutions, and improving the local procurator organs. According to our country’s constitution and relevant laws and regulations and the procuratorial practice, we should pay attention to problems in respect of the above two aspects and continue to promote the procuratorial and judicial reforms and China’s rule of law in a more efficient way.

收稿日期：2016-03-18

基金项目：国家社会科学基金项目(15BFX048)；华东政法大学优秀博士学位论文培育项目(2015-1-008)；华东政法大学“未来法学家·学术之星”研究生学术项目；上海市085工程“华东政法大学博士生海外调研计划”

作者简介：闻志强(1989-)，男，河南信阳人。博士研究生，主要从事刑法学研究。E-mail：wenzhiqiang128@sina.com。

中图分类号：D926.3

文献标志码：A

文章编号：1009-4474(2016)04-0124-11