对农村危旧房、空心村改造工作的思考与建议

浙江省武义县农业和农村工作办公室 (321200)

鲍晓鸣



对农村危旧房、空心村改造工作的思考与建议

浙江省武义县农业和农村工作办公室 (321200)

鲍晓鸣

随着经济社会快速发展，农村变化日新月异，农村建房新增用地指标紧缺和农民建房需求旺盛的矛盾日益突出。浙江省武义县委县政府对此高度重视，组织了破解农民建房难问题的专题调研。调研涉及全县17个乡镇(街道)、度假区，共156个村。调研发现，这156个村的人均用地规模达到了135.9平方米，超过了省定标准。人均建设用地面积宽裕而农民建房难问题突出，症结在于各村大量存在的农村危旧房。为此，武义县提出了走“拆除村内危旧房，盘活闲置宅基地，缓解农民建房难”的农村危旧房改造路子。

1.初步实践

2014年9月，县农办在认真调研的基础上，起草了《农村危旧房改造实施意见》初稿。县政府多次召集县农办、财政局、国土局、建设局、民政局等相关部门对《实施意见》初稿进行研究。10月10日，出台了武义县《关于推进农村危旧房改造的实施意见(试行)》，启动农村危旧房改造，盘活闲置宅基地。

为鼓励符合条件的村庄开展危旧房改造工作，2015年县财政安排了首期1 000万专项奖补资金。在拆旧任务完成，经县国土部门审核确认后，县财政对连片拆旧面积给予每平方米180元的奖补；在对改造区进行平基、落实回建方案，经县建设部门审核同意后，按建设部门确认的改造区域红线图框定的面积，由县财政给予每平方米100元的奖补。此外，为配合危旧房改造用于安置老年人而兴建的老年公寓，完成后经单项验收的，县财政根据建筑面积给予每平方米300元的奖补。

农村危旧房改造实行“不下指标，村级自愿，先改造后补助”的原则。针对当前农村危旧房改造呼声高、实施难度大的实际，为确保财政资金得到合理、有效使用，武义县对农村危旧房改造工作实行“动态管理”，建立退出机制，先完成先奖补。2015年全县启动5个村的危旧房改造，盘活宅基地31 729平方米，可以满足130多户农户的建房需求。

2.主要问题

(1)村庄规划不完善农民建房随意性大，建房布局混乱，沿乡村公路“一字长蛇型”、村庄周围“摊大饼式”建房现象普遍。以前编制的村庄规划大多数是村庄整治规划，规划的理念与深度也有所欠缺，难以规范农民建房。

(2)置换建房指标落地难由于土地利用总体规划偏重于城市建设，对新农村建设预留的用地空间明显不足，农村的建设留用地和代置换地大多集中在城郊结合部和工业区，大部分行政村几乎无建设留用地和代置换地，一些村庄农保率达到100%。很多村有开展旧村改造的意愿，但在本村找不到集中安置的建设留用地或代置换地。

(3)缺失统一的搬迁安置政策虽然武义县出台了农房改造政策，但缺乏相对统一的搬迁安置政策，全县各地搬迁安置政策五花八门，乡镇之间、重点项目之间很不平衡。因为缺乏统一的搬迁安置政策，安置兑现的面积越来越大，拆迁户所补的差价越来越少，需要资金平衡的地块比例越来越高，土地利用效益降低。

(4)旧村改造申报存在盲目性大部分村干部对旧村改造积极性较高，村干部和群众欲通过旧村改造来改善生产生活环境，提高农民的收入水平，壮大农村集体经济。但有相当一部分村干部对旧村改造概念不清，以为旧村改造就是政府投资，至于如何改造、改造资金的筹措及村级经济实力、农民收入水平、是否需要新占耕地等问题没有认真分析和研究，盲目地申报旧村改造。

3.对策建议

(1)立足实际，切实做好美丽乡村建设规划根据各镇乡自身区位优势、功能定位、旅游资源开发优势、民俗旅游接待优势、新兴产业发展及村庄地理位置等，做好综合开发、合理和节约利用土地资源的规划。只有规划好，才能克服随意性和盲目性，从而节约资金，节省时间，优化配置资源，提高资金和土地利用率。规划编制绝不能脱离目前农民的生活水平、经济承受能力以及住宅状况，要有利于促进农村一二三产业协调发展，从而为旧村改造创造有利条件。

(2)因地制宜，科学合理选择旧村改造模式一是拆迁新建模式。对地处镇区边缘或村级经济基础较好且原有住房条件较差的村，以及规模较小的行政村、自然村、政策性搬迁村可通过整体拆迁、集中建设、统一安置的方式，建设一批新型居住小区，以促进现代化新镇、新区、新村的形成。二是整理改造模式。以规模调整后的行政村为依托，因村制宜，编制规划。对规模较大的村庄，采用部分保留、部分迁建的方式进行改造，在其周围扩建新区，吸引周围自然村向新区迁移。三是保留治理模式。以村庄环境建设为重点，对基础条件较好的村，重点进行村内基础设施建设，拆除违章建筑及危房，使整体环境达到整齐、干净、美观。

(3)拓展用地空间对城中村、城郊村而言，一是在原有建设用地范围内开展旧村改造的，要通过合理规划，节约集约利用土地，节余土地用于资金平衡或公共设施建设；二是在新增建设用地上安置建设的，按照等量交换原则，原有宅基地由政府征收，政府安排一定的用地指标用于旧村改造。对中心村、基层村而言，用地空间的拓展主要依赖于宅基地整理置换。通过农村土地综合整治或农村宅基地复垦获取用地指标，在农村范围内建设用地规模进行等量置换，把分散的居民点集中起来，实施农民居住点缩减与人口集聚，集约节约用地。

(4)统一旧村改造搬迁安置政策针对全县旧村改造搬迁安置政策不统一的现象，及时推出并强势推行“立改套”安置政策，用以规范集体土地房屋搬迁补偿安置，保障旧村改造工作有序进行。在新的搬迁安置政策中，一是要提供搬迁补偿安置的几种模式以供选择。主要有被搬迁房屋建筑面积置换模式、被搬迁房屋建筑占地面积的倍数置换模式和货币补偿模式等。二是规定旧村改造搬迁安置政策的上下限。如以被搬迁房屋建筑面积置换的，应该界定安置建筑面积与原房屋建筑面积比例的上限。三是要保障搬迁当事人合法权益，特别是要保障弱势群体的权益，并在政策上满足其合理的利益诉求。四是要平衡规范重点工程、重点项目的拆迁安置活动。

(5)拓宽旧村改造融资渠道一要加强金融支持。积极探索确权登记后的农民住房、依法取得的农村集体经营性建设用地使用权和“四荒”地使用权等抵押融资的有效途径。二要加大政府投入。统筹用于农业土地开发的土地出让金，专项安排旧村改造、农房改造、农村土地综合整治资金，尤其要加大对土地开发整理复垦的投入，大幅度提高宅基地复垦补助标准。三要整合涉农资金用于旧村改造。把旧村改造与发展村级集体经济、村庄整治、下山扶贫、农民饮用水、万里清水河道、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化建设等有机结合起来，有效整合相关项目资金，并制定相应的配套政策。四要建立宅基地复垦指标有偿使用机制。宅基地复垦指标在县域内有偿调剂使用，按照谁投资谁受益的原则，使用宅基地复垦指标的乡镇在经济上对宅基地复垦主体作出补偿。五要探索其它旧村改造投融资方式。如实行村民自愿出资入股本村的旧村改造项目模式等。