着力推动环渤海区域基层法治建设合作

郝向耕，李　翔（.中共运城市委党校，山西　运城　044000；.中共运城市委党校函授部，山西　运城　044000）



着力推动环渤海区域基层法治建设合作

郝向耕1，李翔2
（1.中共运城市委党校，山西运城044000；2.中共运城市委党校函授部，山西运城044000）

〔摘要〕在全面推进依法治国的背景下，环渤海区域基层法治建设合作取得显著成效。实践证明，基层法治建设合作应坚持主体平等、安全保障及循序渐进原则，并可设立长期的基层法治建设合作机制，以立法协作推动法治合作，以执法协作优化发展环境，以司法合作推动公平公正，以法治宣传合作促进区域社会和谐稳定，为环渤海区域的进一步发展打下坚实的合作基础。

〔关键词〕环渤海区域；基层法治建设；合作机制；立法协作；司法合作；法治宣传

环渤海区域位于东北亚经济区的中心地带，是我国北方经济、政治、文化、社会、生态文明发展最为活跃的地区。多年来，以区域内省会城市为支点，全面深入开展合作，达到了互利共赢的目的，在我国对外开放的沿海发展战略中起到了重要作用。目前，在全面推进依法治国的背景下，环渤海区域基层法治建设的合作越来越频繁，效果十分显著，为环渤海区域的进一步发展打下了坚实的法治基础。

一、环渤海区域基层法治建设合作的背景

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，推进基层治理法治化，基础在基层，工作重点在基层。基层治理法治化要求县级以下行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法。环渤海区域土地相连、风俗相近、人员相互间流动量较大，有基层治理法治化合作的基础，但由于各地区在制定地方性法规、政府规章和政策文件过程中缺乏沟通与协调，造成了一些制度性矛盾和冲突，在一定程度上阻碍了区域一体化进程。因此，在依法治国背景下，必须加强区域内法治建设合作，保障社会主体充分发挥积极性，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

环渤海区域在全球经济一体化的影响下，区域经济发展在不断融合，有着经济合作的良好基础，基层法治建设合作正在探索之中。2009年12月，北京、天津、河北、山东、辽宁五省市共同签署了《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，随后山西、内蒙古政府法制办也申请加入，环渤海区域政府法制工作协作机制正式建立。六年多来，环渤海区域政府法制机构每年召开一次研讨会，围绕区域内政府法制建设的重大问题、热点问题和难点问题进行研讨交流，对促进区域内政府立法、行政执法等方面的交流与协作，创造环渤海区域经济一体化发展的良好法治环境发挥了重要作用。有的相邻区域共同建立了依法治理成员单位工作联系制度、督查通报制度、考核奖惩制度等，这些制度的建立增进了相互之间的业务联系，使得一些违法案件能够得到及时有效的处理，相互间工作越来越有默契，提高了工作效率，达到了良好的法治效果。

近年来，随着改革的日益深入，中央不断放权让利，扩大地方立法权范围。党的十八届四中全会赋予设区市以立法权限，但在地方立法上，环渤海区域成员之间还存在很大的差异。环渤海区域各省市都以自己行政区内利益最大化为目标，进行地方立法，立法上强调地方保护，一定程度上破坏了统一开放的市场环境，区域内矛盾冲突加剧。党的十八届四中全会重点强调司法公正，提出要探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，主要是为了解决跨行政区划的一些违法案件。目前，在环渤海区域内跨行政区域的司法问题还需要向共同的上级请示，从而导致效率低下，甚至出现司法不公的现象。因此，环渤海区域只有建立一个协调地方立法各种关系的长效机制，从大局出发，互利共赢，才能很好地促进区域内的法治建设。

二、环渤海区域基层法治建设合作的可行性

成员间相互交流的日益增多，使环渤海区域基层法治建设合作不仅愈加急迫，而且具有可行性。

（一）区位临近，资源互补

环渤海地区包括北京、天津两大直辖市及辽宁、河北、山西、山东和内蒙古中部地区，共五省（区）两市。全区陆域面积达112万平方公里，总人口2.6亿人。环渤海地区共有城市157个，约占全国城市总数的1/4左右，其中城区人口超百万的城市有13个。环渤海区域内的城市土地相连，本身自然形成一个“圈”，自然资源丰富，矿产资源储量之多与种类之广，是中国其他沿海地区所没有的。主要矿产资源在全国占有主要地位，有利于实现“优势互补、资源共享、共同发展、互惠互利”。这种独特的地缘优势，为环渤海区域经济的发展和开展基层法治建设合作提供了天然条件。

（二）经济社会往来频繁

自环渤海区域的概念提出后，这一地区就被列为全国开放开发的重点区域之一，国家有关部门也对其进行了单独的区域规划。随着环渤海经济区的发展深化，区域内各行政区相互的往来越来越多，基本上处于“你中有我，我中有你”的状态，人员和物流往来极其频繁。如山西省和天津市，就提出了深化能源资源合作，加强电力、煤炭、天然气以及风能、太阳能等新能源领域合作，提供可靠的能源保障。同时资源、信息的快速流动带来的是众多法律关系的产生，这也就需要区域内的法治合作共建来协调矛盾和纠纷。

（三）法治建设合作已取得显著成效

多年来，环渤海区域积极开展法治建设交流已形成了惯例，七省市区法学会积极参与“环渤海区域法治论坛”，围绕区域法治建设的热点、难点问题开展广泛深入的研讨交流，形成了一大批具有理论和实践意义的优秀研究成果，对于推进和服务本区域经济社会发展、法治建设和繁荣法学研究发挥了积极作用。另外，环渤海区域内各省市地理位置相邻，经济社会发展相似，在法治建设方面有诸多可资借鉴的经验和需要合作的地方。近几年区域内法治建设实践交流频繁，相互配合，合理解决了经济社会发展中遇到的许多法律问题。

三、环渤海区域基层法治建设合作的原则

环渤海区域基层法治建设合作应把握以下原则：

（一）主体平等原则

环渤海区域基层法治建设合作是在主体间平等原则下进行的，其法律关系涉及主体的独立性。法律适用机关在法治建设合作中，不得因地域差别原因而给予差别对待。例如，在立法时，区域内主体就某个重大问题进行对话协商，保证平等保护区域内主体权益。在行政执法领域，面对同样的违法行为，行政机关不应选择性执法，对一些人的违法行为进行追究，而对另一些人的违法行为视而不见，不予以追究。在司法活动中应保障主体权利平等，做到司法公正。

（二）安全保障原则

环渤海区域基层法治建设合作的目的，一方面是合作共赢，推动共同发展，另一方面是推进地方的安全稳定。党的十八届四中全会指出，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。当前，伴随着经济社会的深入发展，各种涉及人民群众切身利益的社会矛盾日益凸显，各种利益诉求得不到及时满足，群体性事件时有发生，这时，如果靠传统的行政手段来管理就行不通了，只有在法治上密切合作、统一标准，才能保证区域安全，维护社会稳定。

（三）循序渐进原则

环渤海区域基层法治建设合作是一项系统工程，非一朝一夕之功，要循序渐进，逐步拓展。基层法治建设单位要积极发挥作用，始终坚持把促进发展作为履行职能的第一要务，充分发挥自身特点和优势，紧紧围绕区域内法治建设中的重大问题，深入调查研究，进一步加强与兄弟省市的交流与合作，学习借鉴各地的先进经验，为振兴发展环渤海区域经济，共同推进创建和谐稳定、公正高效的法治环境而不懈努力。

四、环渤海区域基层法治建设合作的思路

环渤海区域基层法治建设合作机制的设立是个系统性工程，体现了整体性、互动性、时效性特点。根据我国现有的法律结构和环渤海区域的现有基础，要开展基层法治建设合作，必须多管齐下，协调配合，方能取得显著效果。

（一）建立健全基层法治建设的长期合作机制

要实现环渤海区域基层法治建设合作必须建立健全基层法治建设的长期合作机制。可以在环渤海区域内设置一个负责法治建设合作的机构，如“环渤海区域法治建设合作委员会”，给区域内各方提供一个平等对话、交流合作的平台，由区域内各省市统一筹备，其基本职能是统一协调区域内各成员在立法、执法、司法、守法等方面的冲突和纠纷。设立环渤海基层法治建设合作机制的基础是要有一套完整的合作规则，组织解决区域内重大法治事件，审查和监督区域内政府间达成的合作规则的执行情况，理顺与立法机关、国务院等部门的关系等，以保障法治建设工作的正规化和常态化。

（二）以立法协作推动法治合作

在环渤海区域经济一体化的背景下，各省市的地方性法规存在较大差异，必须要在立法层面为基层法治合作打下基础。一是区域内各成员在地方立法和政策制定过程中要积极协作，既根据各自实际展开立法调研与理论研究，又充分考虑区域内兄弟省市的客观状况，可以就共同关心的议题召开区域座谈会或研讨会，加强沟通，减少冲突。二是要鼓励和引导区域内公众参与区域立法和重大项目听证，提高立法和政策制定的科学性和民主性。如在环境法治建设合作中，让有利害关系的公众提出自己的看法，强调合作共赢。三是各地的地方性法规、政府规章和政府文件不得与区域法治合作内容相抵触，不得为了地方保护而给多方合作带来不利影响。

（三）以执法协作优化发展环境

在经济新常态下，环渤海区域内诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，尤其是在行政执法方面，以往由一个地方执法部门进行的工作已经力不从心，无力面对涉及多方的共同问题，因而由多方参与的执法协作或共同执法便提上议事日程。2007年，浙江温州市工商局和福建宁德市工商局签署了《关于建立温州和宁德两市工商联合执法机制共同促进温宁两市经济发展协作协议书》，建立起联合执法机制，为工商部门加强区域执法合作开了先河。而在环渤海区域内，涉及共同执法的领域更广泛，包括环境保护、重大公共卫生事件的处理等都需要形成执法合力，方能有效处理跨地域公共事务。

（四）以司法合作推动公平公正

2013年“美丽中国·基层法院生态保护司法协作会”成立，该协会是由江苏、浙江、贵州、辽宁、甘肃、广西、重庆等全国部分基层法院作为会员单位，以加强环境保护为目的而成立的分享环保审判资源、共同提升司法理念和执法水平的联合体。该联合体在推动司法公平、公正方面取得了显著成效，值得借鉴。在环渤海区域内，共同面临的司法问题众多，在一些领域可以尝试建立类似的司法协作组织，着力培育民众法治意识，交流审判经验，搭建司法合作平台，充分发挥基层法院审判的积极作用，营造良好的法治建设环境。要通过加强与周边区域的司法协作，增进交流互访、信息互通，构建跨区域法律文书委托送达、执行、矛盾纠纷协调化解的联动协调机制，加强司法为民能力建设，有效提升司法公信力，以司法合作推动公平公正。

（五）以法治宣传合作促进区域和谐稳定

当前，我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期，也是矛盾的凸显期，社会矛盾或群体性事件多发，环渤海区域内基层法治建设也存在许多矛盾。随着公众权利意识的觉醒，人民群众希望通过法定途径维护自身合法权益的愿望日益强烈，特别是对跨行政区划的重大疑难案件的处理，必须做到公开、公平、公正。为了把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，必须加大法治宣传力度，多方合作，引导公众通过法治渠道解决问题。对于跨行政区域的案件多协商、多调解，做好群众工作。如对于跨区域行政复议案件，区域内各成员可以建立信息通报机制，开展行政复议区界协作，共同研究对策，充分发挥行政复议“定纷止争、案结事了”的应有作用，加大法治宣传力度，以促进区域社会和谐稳定。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（2）.

〔2〕韩忠亮，朱敏.中国区域经济发展战略研究——环渤海经济圈发展研究报告〔J〕.新经济导刊，2009（7）：87-95.

〔3〕雷仲敏，吴蕾.环渤海经济圈区域发展的梯度分析与合作模式选择〔J〕.兰州商学院学报，2009（2）：34-43.

〔4〕魏后凯.环渤海地区的开发开放战略研究〔J〕.北京社会科学，2008（6）：8-12.

〔5〕陈宣庆.对环渤海地区加强区域合作的思考〔J〕.宏观经济管理，2007（6）：25-26.

责任编辑李雯

〔作者简介〕郝向耕（1963-），男，山西临猗人，中共运城市委党校副校长，教授。李翔（1985-），男，山西霍州人，中共运城市委党校函授部讲师。

〔收稿日期〕2015-员2-园员

〔中图分类号〕D63

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0078-03