推进基层治理法治化的有效路径

胡　妮，许　伟，马学锋（兰州大学马克思主义学院，兰州　730000）



推进基层治理法治化的有效路径

胡妮，许伟，马学锋
（兰州大学马克思主义学院，兰州730000）

〔摘要〕基层治理法治化是回应当代诉求、化解基层矛盾纠纷的治本之策。推进基层治理法治化，有利于全面推进依法治国战略实施，有利于推动基层民主政治建设。当前，基层治理法治化还面临一系列现实困境，如制度化建设不够、治理主体的法治理念薄弱、法治监督机制落实乏力、法治文化底蕴不足等。因此，应建立健全基层治理法治化体系，提升治理主体的法治理念，规范治理主体的法治行为，完善治理监督体系，加强法治文化建设，不断提升基层治理法治化水平。

〔关键词〕基层治理法治化；依法治国；法治理念；法治监督；法治文化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要深化基层组织和部门、行业依法治理，以实现基层治理的法治化。本文将基层主要限定在乡镇和村委会层级。乡镇政府是国家在农村设立的国家政权，而村委会是国家在农村地区设立的自治组织，二者性质不同。基层治理是以乡镇为基本单位，对相关事务实施公共管理，确保乡镇稳定发展的治理行为。

法治是指以法律为最高权威，在法律之外不容许其他平行或更高的权威存在的治理方式〔1〕。法治对权利、权力的确界，对人类社会自由和秩序的维系，彰显了公平正义精神，被公认为比较优良的治理方式。从社会演进角度看，法治化是由传统的非法治社会向法治社会的变迁过程；从法律实践角度看，法治化是法律从制订到实施，逐步深入社会各方面的过程。笔者认为，基层治理法治化是指在宪法和法律的范围内，建立和完善适合基层治理的法律、法规、制度体系，依照法律规定在基层开展治理活动，实现基层治理规范化、现代化。基层治理法治化要求：一是保障有法，要建立和完善基层治理的法律法规制度；二是带头守法，基层治理主体要成为践行法律的带头者；三是规范用法，按照公开透明的要求规范基层治理主体用权行为；四是公正司法，要推动基层司法工作，筑牢基层治理的底线。因此，推动基层治理法治化是全面依法治国的重要环节，是国家治理现代化的逻辑起点，也是基层民主政治建设的重要方法，有助于法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

一、推进基层治理法治化的价值意蕴

基层治理是支撑国家治理体系的基石，是国家治理能力提升的重要环节。在“全面依法治国”引领下，推动基层治理法治化将为中国特色社会主义法治建设增添新的动力，为消除基层治理困境提供治本之策，具有极为重要的现实意义。

（一）基层治理法治化是推动全面依法治国的逻辑起点

党的十八届三中全会提出了“全面依法治国”的战略举措，旨在国家治理领域掀起一场广泛而深刻的革命，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。国家能否实现全面依法治国，关键在于政府能否依法行政，执政党能否依法从政。我国政府实行五级体制，最低一级是乡镇，而村一级由村党支部领导村委会围绕党在农村的中心工作依照法律及各自章程行使职权、履行职责。因此，政府依法行政的基础在乡镇，党依法执政的基础在村一级。基层政府的行政水平和基层党组织的领导水平直接关系到国家治理水平，基层治理的法治化水平直接关系到国家整体的法治水平，因此，基层治理法治化是推动全面依法治国的逻辑起点。基层政府作为基层治理主体，是执行法律、法规的“终端”与“前沿”部位〔2〕，也是实现基层治理法治化的核心和关键。只有不断推进基层政府权力运作规范化、程序化，把权力关进制度的笼子里，确保权为民所用，才能实现基层治理法治化，推动全面依法治国目标的实现。

（二）基层治理法治化是推动国家治理现代化的有力支撑

政治学研究中，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和对公共资源的管理〔3〕。治理现被广泛用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。现代治理理论的发展，更新了政府行政理念，突出表现为法治型政府和服务型政府的再造。党的十八届三中全会提出要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理现代化的一个重要目标就是要实现治理的法治化。治理法治化包括市场治理法治化、政府治理法治化和社会治理法治化。而基层治理法治化是政府治理法治化和社会治理法治化的关键一环，是实现国家治理现代化的重要内容，影响着国家的法治化进程。因此，只有基层治理走向了法治，政府治理法治化和社会治理法治化才能够成为现实，整个国家的治理能力现代化水平才能够得到提升。

（三）基层治理法治化是推进基层民主政治建设的基本形式

当前，基层民主建设不断推进，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督蔚为成风。但是，在农村换届选举中仍存在严重的“贿选”、村干部挥霍公款、小官巨贪等现象，这些都折射出了我国基层法治建设薄弱的现实。然而，“基层治理空间相对来说是有限的，有效的乡村治理离不开熟人的支撑”〔4〕，所以，在基层治理中，“熟人”发挥着很大作用，但也存在弊端。亨廷顿提出的“政治动乱=政治参与/政治制度化”〔5〕的理论表明，没有制度化约束的政治参与反而更易增加政治动乱的风险。因此，要从根本上解决基层治理人治困境，打破传统基层治理弊端，必须增强政治制度化，依靠法治治理，将法治作为基层施政的基本形式，优化重构基层治理秩序，降低社会动乱风险。此外，“法无禁止即自由，法无授权即禁止”的法治精神，同基层民主政治建设的价值指向一致。因此，法治能够有效约束基层治理主体的行为，更好惩治损害群众的不法行为，从而实现基层治理的民主化和法治化，推动基层民主政治建设。

二、推进基层治理法治化的现实境遇

当前，我国基层法治建设取得了很大进展，但相较于全面实现依法治国目标仍然具有很大差距，存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

（一）基层法治制度化建设不够

首先，基层治理体制不健全，存在党政不分、政企不分、政社不分等现象。如根据法律规定，地方各级人民政府实行行政首长负责制，乡镇政府的法人是乡镇长，但在实践中，实际决策基本上由乡镇党委决定，而乡镇党委是党的组织，不应承担行政责任，因而出了问题往往还是由乡镇政府承担。此外，条块分割问题也很突出，乡镇一级执法机构大都是上级政府派驻，因此，乡镇政府实际上没有行政执法权。如对于群众上访事件，按照《国家信访条例》“属地管理”的规定，乡镇政府必须承担维稳责任。本着“不出事”的目的，乡镇政府会设法息事宁人，这样不利于从根本上破解“信访不信法”的困境。其次，基层法治执行制度刚性不足，存在边际效应递减的现象，如国家制定的一些配套方案及法律的实施细则，基层往往因人手不够、人才缺乏，而将其随意搁置，不具体实施，导致基层治理出现纰漏。第三，基层自治组织管理不规范，存在“软弱涣散”现象。根据法律规定，村委会是农村基层自治性组织，不属于国家机关。但是，在实际生活中，村委会是乡镇政府的受托人，具有一定的公共权力，而我国村级民主管理制度很多难以落到实处，导致村级权力过分集中在支部书记或村委会主任手中，“一言堂”现象十分突出。中央组织部在党的群众路线教育实践活动中，发现不少基层党组织（主要是指村委会）“软弱涣散”，这是基层治理法治化薄弱的真实写照。

（二）基层治理主体的法治理念薄弱

基层干部的法律意识、整体文化水平、知识结构，同现代法治政府建设的要求相比还有很大差距，因而造成乡镇治理主体法治运用能力“先天不足”。很多基层干部对法律、行政法规、部门规章和地方性法规都分不清，很难做到依法办事。有统计数据表明，一些乡镇行政执法人员达到大专以上文化水平的不到10%，经过系统业务和法律培训的为数很少，有的上岗后连法律条文都看不懂〔6〕。还有一部分基层干部认为“山高皇帝远”，信奉“法律是死的，人是活的”的原则，随意曲解法律，搞出一些地方“土法行政”，严重背离了基层治理法治化建设的要求。

（三）基层治理主体行为不规范

随着“工业反哺农业，城市支持农村”的政策转向，中央及省级层面加大了对农村基层的转移支付力度，基层一级的财力有所增加。伴随着新型城镇化、扶贫攻坚战的推进，乡镇官员在招商引资、土地利用、扶贫开发中拥有较大的话语权，一些基层官员借用手中的审批权，开展“寻租”活动，出现了“小官巨贪”现象。还有一些基层干部相信“法律管不着，纪律管不怕”，采取违纪不违法的敛财方式，规避法律风险，恣意妄为。然而，基层“小官”不仅距离百姓最近，而且数量庞大，如此地无视法律、违规操作，背离了基层治理法治化的要求，直接腐蚀了基层政权，损害了党和国家形象。

（四）法治监督机制落实乏力

目前，对基层政府的监督，既有上级监督，同级党委、人大、司法监督，还有人民群众、舆论监督等，但是这些监督在基层的实践效果并不明显，主要表现为：一是对基层治理的行政监督机制乏力。由于部分上级与下级行政机关存在共同利益，因而对下级违法行为的监督自然是放任纵容，不能形成有效的监督态势。同时，乡镇一级党政不分导致同级党委的监督流于形式，加之，乡镇官员的任免权实际上取决于上级和同级党委，乡镇人大往往是执行上级意志，对乡镇政府的人大监督几乎也是流于形式。与此同时，基层法院、司法所、派出所大多采取派驻模式，相对比较独立，对乡镇政府的司法监督相当有限。二是对基层治理的社会监督还比较薄弱。个体群众在基层政府面前势单力薄，人民群众对政府监督作用往往力不从心。加之对乡镇政府的舆论监督易受外界干扰，乡镇舆论监督机制并没有形成，因而也就很难起到有效的监督作用。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”〔7〕。对基层治理的监督乏力，极易造成基层官员权力无界，滋生腐败现象。

（五）基层法治文化底蕴不足

基层法治文化底蕴不足，主要表现为：一是重德轻法的传统文化根深蒂固。我国传统文化重视伦理道德，长期以来，都是实行“德主刑辅”的治国方略〔8〕。中国传统文化中的“法”指的是刑，刑即是法，人们通常把法与暴力、奴役、处罚等同，而不是与正义、公正、人权、人道相联系。这实际上是对法的一种模糊认识，因而直接导致人们对法的轻视、漠视。二是熟人社会文化传统使“关系胜于法”的思想长期存在。中国农村是“乡土性质的礼俗社会或伦理社会，‘差序格局’是中国社会处理人与人之间关系的基本格局”〔9〕，因此，很多人潜意识里认为社会关系比社会规则更重要，因而，难以产生现代法治所需要的社会契约等思想，基层治理法治化也就难以在实践中有效推进。

三、推进基层治理法治化的路径选择

全面推进依法治国，必须“要推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”〔10〕，顶层设计是保证，基层实施是关键，为此，推进基层治理法治化应从以下五个方面着手：

（一）完善基层治理法治制度体系

党的十八届四中全会提出要建立完备的法律规范体系和完善的党内法规体系。制度建构是基层治理法治化的前提，也可以说是“顶层设计”。加强制度建构，必须将权力关进制度的笼子里。一是要建立完备的基层治理法律体系。从治理体系现代化的高度，建立完备的基层法律体系，完善基层治理立法、行政、司法体制，建构权力清晰、监督有力、权责分明的基层治理体系。二是要完善党内法规体系。在基层治理中，乡镇党委发挥着举足轻重的作用，要通过完善基层党组织规范，确保基层党委依法依规行使领导权，实现全面从严治党的要求。三是加快完善基层规范性文件的审查制度。基层政府主要依靠规范性文件（俗称红头文件）行使权力，由于目前对红头文件的审查制度尚未完全建立，因而要防范基层权力滥用行为，就必须加快完善乡镇一级规范性文件的审查制度，避免出现违法红头文件，损害政府威信。

（二）提升基层治理主体的法治理念

思想是行为的先导，没有系统的知识储备和法律培训，很难产生持续稳定的法治行为，因此要努力提升基层领导干部的治理水平和法治素养。首先，在干部选拔上，要推进干部队伍年轻化、知识化、专业化、法治化，鼓励大学生去基层服务，运用他们的专业知识和较高的法律素养去基层接受学习锻炼，不仅为基层组织队伍注入新鲜血液，平衡基层治理结构，而且带去先进的法治理念，改善基层治理现状。其次，在具体工作中，要贯彻法治精神。领导干部要积极参与法治教育学习培训，转变工作观念，注重运用法治方式方法文明开展工作、化解纠纷。第三，在自我建设上，要自觉用纪律法规约束自身。党员干部要适时开展民主讨论会，积极进行批评和自我批评教育，从而发现问题，改善自身行为，做到严于律己、以法待人。

（三）规范基层治理主体的法治行为

一是规范党委领导行为。党纪国法分开是目前党风廉政建设的重要成果，对于基层治理法治化也有长远影响。“纪法分开，纪严于法”不是将法律和纪律对立，而是找到了二者的指向，有助于规范乡镇党委的行为，加强对乡镇党委的制约。二是规范基层政府行政行为。要以中央政府推进简政放权为契机，上下联动，积极推动基层政府划定权力清单，明确基层政府部门的权责，做到上面放得彻底，下面执行到位。对于那些不该基层政府管理的审批事项，要坚决精简；对于基层政府不应介入的事项，要划定负面清单，消除冗政、繁政。三是要保证基层司法公平。要让人民群众在司法案件中体会到法律的公正权威，推动基层法院、检察院、公安、司法的协同合作，确保法律的适用性和强有力的执行。

（四）完善基层公权力的监督制约体系

现代民主政治建设离不开强有力的监督，没有监督，权力极容易被滥用。一是要加大党内监督力度。加大党内民主建设力度，完善党内选举制度、重大事项报告制度、定期报告工作制度、述职述廉制度、党内民主生活会制度等，严格经济责任审计制度，保障党员合法权利，疏通党内监督渠道。二是加强乡镇人大监督。加强基层人大自身建设，推动基层人大主席团专职化，通过改进监督方式，强化对基层政府重大决策以及预算决算的监督。三是推进党务政务公开，接受社会监督。完善党务政务公开制度，积极推进党务政务公开，让乡镇党委政府的治理工作在阳光下运行。四是加大村务监督力度。要按照《村民委员会组织法》规定，建立村务监督委员会等监督机构，推进基层民主管理。五是加强基层协商建设。通过搭建基层协商平台，召开民主协商座谈会或民主议事会、民情恳谈会、民主听证会等，化解群众矛盾，增强群众民主意识，推进基层民主法治建设。

（五）优化基层法治外部环境，加强文化建设

基层治理法治化不仅是制度变革和组织重构，更是一场深刻的文化观念变革，其离不开法治文化的支撑。钱穆先生说：“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。”〔11〕为此，要解决基层法治文化薄弱问题，一是要提升治理主体的法治意识。以乡镇公务人员为重点，加强法律宣传教育和党纪党规教育，增强法律意识，提升法律运用能力。二是要提高群众法治意识，培育法治信仰。要通过搭建法治宣传平台，持之以恒地开展法治宣传教育，普及法律知识，弘扬法治精神，使广大人民群众知法、懂法、用法、守法，摒弃旧的传统思想，实现人的思想观念现代化。诚如卢梭所说，“规章只不过是穹隆顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心石”〔12〕。唯有形成法的信仰，法治文化的基石才能搭建起来。

〔参考文献〕

〔1〕卢剑峰.行政决策法治化研究〔M〕.北京：光明日报出版社，2011：9.

〔2〕孟大川，郭祎.基层治理法治化的关键与路径〔J〕.中共成都市委党校学报，2015（4）：41-45.

〔3〕王仰文.中国公共政策冲突实证研究——以城市管理行政执法领域为例〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2011：222.

〔4〕贺雪峰.新乡土中国〔M〕.北京：北京大学出版社，2013：4.

〔5〕亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：51.

〔6〕笪素林.民主治理与地方发展实践中的地方公共行政〔M〕.南京：江苏人民出版社，2006：269.

〔7〕孟德斯鸠.论法的精神〔M〕.北京：商务印书馆，1997：154.

〔8〕杨宝成.当代中国法治化进程中法德共治的法理思考〔J〕.中州学刊，2004（5）：197-199.

〔9〕费孝通.乡土中国生育制度〔M〕.北京：北京大学出版社，1998：48.

〔10〕习近平.鼓励基层群众解放思想积极探索推动改革顶层设计和基层探索互动〔N〕.人民日报，2014-12-03（1）.

〔11〕钱穆.文化学大义〔M〕.台北：正中书局，1983：3.

〔12〕卢梭.社会契约论〔M〕.何兆武，译.北京：商务印书馆，2003：68.

责任编辑李雯

〔作者简介〕胡妮（1990-），女，山西沁水人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为思想政治教育理论。许伟（1988-），男，湖北石首人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，湖北省潜江市委组织部科员，研究方向为思想政治教育理论。马学锋（1988-），男，甘肃民勤人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为思想政治教育理论。

〔收稿日期〕2015-员2-28

〔中图分类号〕D63

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0074-04