对草原生态补奖政策落实情况的调研

文│顾自福（甘肃省肃南裕固族自治县草原监理所）

对草原生态补奖政策落实情况的调研

文│顾自福（甘肃省肃南裕固族自治县草原监理所）

草原生态安全屏障的问题由来已久，一直得不到彻底解决，除了人为的破坏之外，草场超载、过牧，林草植被退化，气温升高，降雨量减少是主要的原因。而造成这些原因的是牧区人口的压力，目前的草原资源已承受不了日益增长的牲畜需求和发展。解决这一难题，要标本兼治。但是，保护草原生态资源，解决牲畜的出路问题，并没有解决生态永续发展和人、畜的深层次矛盾。要处理好这些关系，只有通过草原生态保护补助奖励政策落实来解决。

一、实施草原生态补奖政策取得的成效

1.牧民群众收入增加、生活水平得到提高。实施草原生态补奖政策已成为牧区强农惠农政策的一个重要组成部分，通过发放禁牧草原补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴和牧民生产资料补贴资金，牧区农牧民人均年受益大幅度提高，在一定程度上弥补了牧民因禁牧和草畜平衡而减少的部分收入。特别是草原补奖资金发放对于五保户、孤寡老人、丧失劳动能力和缺乏生产资料的贫困户等起到了明显的“兜底”保障作用，经问卷调查，61%的牧民认为收入有了一定的增加。草原补奖政策性收入占到了部分牧区2014年农牧民人均纯收入的35%以上，保证了牧民的收入不减少、生活水平不下降的目标。

2.草原管护力度进一步加大，禁牧区草原生态得到明显恢复。退牧还草工程和补奖政策的实施成为牧区生态文明建设的重要方面，草原牧区各级政府先后制定发布了相关配套办法，层层签订禁牧管护责任书，严格落实禁牧制度，加大了禁牧巡查和案件查处力度。同时，在禁牧区还采取围栏封育、草地改良等手段，改善了牧草生长条件，草原生态得到明显恢复，草地植被覆盖度明显提高，促进了草地生态向良性演替方向发展。

3.牧业基础设施进一步改善。草原补奖政策实施五年来，各级党委、政府先后出台了一系列政策措施，着力从夯实畜牧业基础、优化产业结构、转变生产方式入手，加强对发展畜牧产业的政策引导、资金扶持，目前，大部分牧区县建成科技示范园区、养殖小区（场）、高标准暖棚羊舍、储草棚，发展人工种草，饲草料加工牧区舍饲半舍饲养殖率达到65%以上。

4.牧民群众对保护草原生态的意识明显增强。在调查过程中，通过座谈交流和问卷调查，绝大多数牧民群众对草原生态补奖政策的目的意义都有明确的认识，认为草原生态补奖政策的目的是草原生态保护的占到了92%，同时，部分群众还提出了继续实施禁牧和草畜平衡，促进可持续发展、加大监管力度，确保补奖工作实效等意见建议。

二、草原生态补奖政策实施中存在的主要问题

1.草畜平衡区天然草地总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，超载过牧现象严重，减畜难度大。在调查过程中，乡村和牧民普遍反映草畜平衡区天然草地没有得到明显恢复。有38%的牧民认为草原生态比以前差或没有恢复，一方面，相关部门及乡镇、村对减畜目标任务重视不够，落实草畜平衡目标任务力度不大；另一方面，部分牧民有养大群羊，依靠牲畜数量增收的思想，造成牲畜饲养量大幅增加，导致夏秋草场超载过牧，部分草原植被退化加剧。调查显示，有75%的牧民认为禁牧和草畜平衡奖励标准较低，牧民群众保护草原和建设草原的积极性不高，部分牧民不愿主动履行草畜平衡责任，承担出栏减畜义务，在经济利益驱动下抢放乱牧、过度放牧，使草畜平衡区草原生态改善不明显，连片使用的部分夏秋场建设成果难以得到有效巩固。近年来，部分草畜平衡区草原植被盖度、产草量、草群高度均有所下降。

2.部分禁牧和草畜平衡区域相互交错，增加了监管难度。由于在退牧还草工程实施过程中按照先重点后一般的原则，对部分重点生态区和重度退化草场实施禁牧休牧，分区域进行了草原围栏建设，在一定程度上造成了禁牧草原条块分割，禁牧区与草畜平衡区相互交错，造成村与村、户与户，甚至一户四季草场也存在禁牧与草畜平衡共存的“插花草场”，加之禁牧规模不足，不能有效解决禁牧草场条块分割的现状，导致落实草畜平衡减畜任务和后续监管难度大。

3.草原监管力量薄弱，草畜平衡难以落实。目前牧区担负草原监管责任的县级草原监理机构人员少，而牧区禁牧、草畜平衡面积大、战线长、情况复杂，难以有效担负起监管责任。乡镇没有草原监管的专门机构和监管执法人员，无法有效实施监管。各村虽然都有防疫员兼职草管员，但由于防疫任务重、工资待遇低、责任意识弱等多种因素，不能有效落实监管责任。县、乡、村没有形成完善的监管网络体系，形不成合力，草畜平衡政策执行乏力，使草原生态监管不到位，对超载过牧缺乏有效监管。牲畜总量不降反升，天然草场压力加大，草畜平衡没有达到预期目的。

4.政策宣传讲解不够透彻，对政策理解上还存在误区。在调研过程中，发现部分群众单纯认为草原生态保护补奖资金是为保护草原生态而发放的生活补助，对按人、按户分配补奖资金的期望值过高，造成了大量的分户、迁户等问题，从而引发诸多的矛盾纠纷。牧区各乡（镇）都普遍反映自从草原生态保护补奖政策实施后，人口和户籍问题集中凸显。许多新分户的出现将直接导致实际发放户数超过省上核定的牧户数。此外，个别村集体草场面积大、资金多，出现资金二次分配而引发新的不公和矛盾，直接影响政策效果和经济社会的和谐发展。

5.补奖资金的使用效益没有达到最大化。一是在落实草原生态保护补奖政策后，通过发放禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴和生产资料补贴资金，牧民群众的收入有了较大幅度增长，生活水平明显提高。但是部分牧民也由此淡忘了勤劳致富、勤俭节约的精神，没有长远打算，缺乏忧患意识，存在等、靠、要思想；部分牧民把补奖资金单纯当作是生活补贴，补奖资金用于舍饲养殖、饲料储备、棚圈建设、畜种改良等后续产业的发展上投入不足，有棚无畜、有畜无草、无草无畜的现象有增无减，补奖资金在促进牧民生产发展上效益不明显。

二是村级集体补奖资金的有效利用率不高，在使用过程中还存在许多问题，如部分村对禁牧区牧道、水源、棚圈、配种站点等基础设施缺乏必要的维护。使集体补奖资金在推动转产就业、转型发展、促进后续产业发展等方面的作用未能充分发挥出来。

三、建议

1.进一步加大新一轮补奖政策的补助力度。各级政府应把争取二期草原生态保护补奖政策作为建设生态文明的重大战略举措、重要的强农惠农政策来谋划和争取，及早动手，超前谋划，积极向上汇报衔接，确保二期补奖政策在牧区顺利实施并力争补奖资金、规模高于一期。同时，乡镇要做好牧民群众的宣传教育引导工作，深刻认识实施草原补奖政策的重大意义，明确发放补奖资金的目的作用，客观反映一期政策实施过程中取得的成效。要充分发挥牧区全国及省市人大代表、政协委员的作用，从构筑草原生态保护屏障的战略高度出发，广泛通过各种途径、运用多种方式积极反映、争取，从顶层安排和制度设计上取得支持，确保上下衔接的可靠性。

2.进一步健全草原监管网络，加强草原行政执法队伍建设。一是加强和完善草原监督管理体系建设，在人员编制、工作经费、设施装备等方面予以支持。二是建立和完善县、乡、村三级草原管护联动网络，在乡（镇）设立草原监理机构，确定专职草原监理执法人员，就近、方便、及时受理、查处一般违反草原禁牧和草畜平衡制度的案件，纠正其他违反草原法规的行为。三是规范村级草原管护员选聘管理，合理确定草原管护员聘任对象，根据草场面积及管护任务聘任相应数量的草原管护员，并在管护经费上予以保障。四是加大对草原禁牧和草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，坚决查处违反草原禁牧和草畜平衡管理规定的行为，依法严厉打击各种破坏草原生态环境的违法案件，巩固草原建设成果。

3.进一步加强政策宣传、强化教育引导，营造良好氛围。一是进一步深化对落实草原生态保护补奖政策重要意义的认识，认真宣传好国家政策，使牧民群众深刻理解草原生态保护补奖政策是一项阶段性政策，一个禁牧期后，根据草场生态功能恢复情况，合理确定需要继续禁牧或转入草畜平衡管理，妥善处理好保护生态和发展生产的关系，做好长远发展计划。

二是教育和引导广大牧民群众明确自己的权利和义务，澄清牧民群众对“减畜”的模糊认识，明确“减畜”是减少在天然草场放牧的牲畜，而不是减少饲养总量，最大限度地调动牧民群众参与草原生态保护的积极性和主动性，树立保护草原就是保护自己家园的意识。

三是加大对草原生态保护相关法律法规政策的宣传力度，不断提高农牧民群众保护草原的主体意识、责任意识和法律意识。

4.进一步完善配套政策，健全工作机制。在积极争取二期补奖政策的过程中要认真借鉴一期政策实施中的成功经验，进一步完善相关政策措施。一是争取扩大重要草原生态功能区禁牧面积，将生态核心区和生态脆弱区草原全部禁牧，积极推进整村、整乡禁牧，彻底解决禁牧和草畜平衡“插花型草场”管护难度大的问题。二是在保证现有标准的基础上，争取建立草原生态保护补助奖励长效机制和递增机制，由短期补贴向建立长效机制转变，避免因补奖项目结束而出现生态问题反弹的现象，使草原生态得到全面有效的恢复。同时，争取适当提高补助奖励标准，实现生态保护和牧民增收双赢。三是在确保与上级政策充分衔接的基础上，结合牧区实际，对第一轮管理办法进一步充实和完善，细化相关规定，增强政策的可操作性，使政策的落实有章可循、有法可依。同时，要尽量合理安排边界地区的禁牧和草畜平衡区域，认真研究探讨部分村集体补奖资金过大、长期经营畜牧业的城镇户口人员如何享受补奖政策等问题。尽可能地减少和化解政策执行过程中引起的矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

5.进一步加快生产方式的转变，实现草畜平衡、可持续发展。一是要教育和引导牧民群众破除“没有草场难养畜”的狭隘思想，树立饲草料多元化的新观念，破除依赖自然放牧的传统习惯，树立舍饲圈养、精细喂养、科学管理、注重畜产品品质的新观念，积极调整结构、转变生产方式，逐步将资金投入由基础设施建设转移到舍饲养殖、饲草料加工储备、畜种改良等方面，使现有的科技示范园、养殖小区、高标准暖棚羊舍、储草棚、饲草料加工点等基础设施充分发挥应有的作用，尽快消除有棚无畜、有畜无草、无草无畜等现象，努力发展高效舍饲养殖，切实减少天然草场的牲畜饲养量，促进草原生态有效恢复，实现草畜平衡，真正达到“禁牧不禁养，减畜不减肉，减畜不减收”目标。

二是加大优良畜种产业发展的扶持力度，积极争取在二期补奖政策实施中，将牧区细毛羊、牦牛等地方优势畜种纳入良种补贴或基础母畜补贴范围。增加细毛羊基础母羊和舍饲养殖补助，增强牧民群众对细毛羊养殖信心，要把细毛羊特色产业作为后续产业发展的重点，努力降低生产成本，提高经济效益和生态效益。

三是要鼓励和引导牧民群众转产就业，要把劳动力技能培训作为转产就业的重要举措，增强培训实效，提高牧民群众转产就业的适应能力，积极动员牧民群众开展旅游服务、土特产销售、玉石产业、劳务输出、自主创业等，走出一条既能改善生态环境，又能促进农牧民增收致富和区域经济发展的双赢之路。

点评：2015年是第一轮草原补奖机制的收官之年，对其落实情况进行总结分析，是检验政策成效、完善政策内容的重要依据。