国外土地银行面面观

◎ 夏方舟　杨丹凤



国外土地银行面面观

◎ 夏方舟杨丹凤

目前，国内不少学者把土地银行等同于土地储备制度，实际上土地储备机构虽然有和银行类似的经济调控能力和融资功能，但并不开展土地抵押贷款，并非真正的金融中介机构，不具备信用创造功能。从这种意义上来讲，土地储备机构或土地开发公社并不能称作土地银行，而城市土地抵押由于价值显化实质上已然被商业银行广泛接受。因此，土地银行应被界定为：以提供土地抵押贷款和发行土地债券等与土地有关的长期信用业务为主要业务，服务于农地开发利用事业的特定农村金融机构。

美国：农业贷款合作社是联邦土地银行基层组织

20世纪初期，美国出现了以农产品过剩为典型特征的农业危机，对农业生产破坏巨大。特别是1920年爆发的第一次全国性农业危机持续20多年，其间又受到30年代经济危机的猛烈冲击，使得美国农业生产倒退了20多年。美国政府为此在1916年扶持建立了联邦土地银行，为农业生产及其相关活动提供长期信贷资金和服务。

美国土地金融体系采用的是一种自上而下的组织机构体系。农业信用区都设有联邦土地银行，农业贷款合作社是联邦土地银行的基层组织，直接面向农户办理各项贷款。这种合作社由同一区域内需要借款的农民组成，最少需要10人以上。各种非银行性的联邦农业抵押公司、复兴金融公司也是一个重要组成部分，一方面，它们与联邦土地银行间进行抵押借款和债券买卖，缓解联邦土地银行的资金周转需求；另一方面，在农业落后地区委托联邦土地银行代办一些农地抵押贷款。

联邦土地银行的资金来源主要有三个方面：一是吸收股金。创办资金由政府垫支，联邦政府财政部1916年共拨款889.12万美元用于12家联邦土地银行开业，约占银行股金总额的80%以上。正常营业后，基层农业贷款合作社向土地银行借款时必须缴纳借款额的5%作为股金。二是发行土地债券。三是提取盈余公积金。在正常的业务过程中，联邦土地银行必须提取经营净收益的一定比例作为公积金留存，每半年计算分配一次。在盈余公积金总额未达到银行股金的五分之一时，须从净收益中留存25%作为盈余公积金，其余75%的净收益给予农业贷款合作社，作为合作社的发展基金和社员分红。

美国联邦土地银行成立的最初目的是为了控制农产品过剩及保持水土而压缩耕地面积，停耕土地的损失由联邦政府拨款按规定进行补偿。后来，联邦土地银行的经营目标转变为利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务，调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施政府农业政策。因此，从业务上来讲，美国土地银行只从事农地信贷业务，对于那些结算、债券兑付等银行业务的需求则委托附设、联合的银行或其他银行办理，以最大限度地降低经营成本。

德国：土地抵押信用合作社联合成立土地银行

18世纪下半叶，德国遭受战乱，农民多数逃亡，原来富有的大地主也负债累累，致使高利贷活动猖獗，农村经济雪上加霜。为解除高利贷的盘剥，使资金流入农村，振兴农业，普鲁士国王下令于1770年在普鲁士的西里西亚省成立了德国第一个土地抵押信用合作社。将愿意用自己的土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主联合起来组成合作社，以各自的土地作为合作社抵押品，而合作社以这些土地为保证发行土地债券，换取资金供给社员使用。目前，土地抵押贷款是农民可利用的主要长期信用工具，土地抵押信用合作社成为服务于土地改革运动的长期金融机构。

德国土地金融体系最大的特点是其自下而上的组织机构体系。最早以“土地抵押信用合作社”形式出现，然后逐渐向上发展组成联合社或联合银行。德国的土地抵押信用合作社是民间合作性质的组织，是由社员自发组织并为社员服务的金融机构。在土地金融体系中，合作社起着中介的作用，而土地抵押信用合作社又联合起来成立联合合作银行。

德国土地金融系统主要是通过发行债券的方式取得资金。放贷资金依据法律规定，根据政府的授权发行债券，并直接以各地区的土地为联合担保品，担负债券的发行、付息及清偿责任。债券买卖流通的范围不受地区的限制。这样一来，债权人与债务人的关系由购券人（投资者）与借款人之间的直接关系，变为债权人（购券人）与信用合作社、信用合作社与社员（借款人）之间的间接关系，从而减少了借贷者之间的直接矛盾与冲突。

德国的土地银行从早期以抑制农村高利贷为主要目的，到近期已成为促进土地改革与农业发展的重要措施。目前，以土地抵押信用合作社为主体的德国土地金融体系的主要业务是以提供贷款的方式协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路、耕地平整和造林，以达到促进农业农村发展的经营目标。

南非：土地银行实行董事会领导下的CEO负责制

南非是非洲农业大国和主要的农产品出口国，农产品出口额占黄金以外的其他产品出口额的30%左右。在推进农业发展的过程中，南非也面临着一些问题，最突出的就是农业二元结构问题。为了加大对农业的资金投入，消除影响农业整体发展的制约因素，南非政府于1912年根据《土地银行法案》成立了南非土地与农业发展银行。目前，南非土地银行主要致力于消除农业部门中的种族歧视，以促进农村社会的进步与稳定。

南非土地银行是政府全资拥有的农业开发性金融机构，政府是其唯一股东，实行董事会领导下的CEO（首席执行官）负责制，董事会通过农业部向议会负责。银行下属一个保险公司，主要为长期贷款客户提供农业保险服务。

南非土地银行的资金来源主要为国内外债券融资，另有一部分银行存款。其贷款大部分执行市场利率；对部分优惠利率的贷款，政府则通过免税的方式予以补贴。从经营状况看，该行近年来一直处于赢利状态，目前资本充足率已经超过了10%，达到了《巴塞尔协议》的要求，也为南非土地银行在国家市场上的融资创造了条件。

目前，南非土地银行的主要职责是对农业经济中的所有部门提供融资支持，促进农村教育发展和农民就业能力提高，为政府制定的土地再分配规划和农村一揽子可持续发展规划提供支持等。其贷款对象较为宽泛：从大型农场到微型企业，从长期从事农业经营的商业性农民到新加入农业的社会群体。贷款品种主要包括特别抵押贷款，帮助社会弱势群体购买土地，贷款最长期限为25年；分期销售融资；生产信贷；微型贷款；能力培养发展基金等。

■　延伸阅读　土地银行兴农促农

土地银行制度在国外已发展得较为成熟，虽然各国土地银行制度有着基本共通之处，但各自又因国情不同而在成立背景、资金来源、组织结构、主要业务以及政府作用等方面各有特点。

发达国家成立农村土地银行大多是基于当时农村经济困难、资金短缺或高利贷盛行。而发展中国家多是为了解决农业长期资金来源以扶持农业而建立具有政策性金融性质的农村土地银行。绝大多数的国家政府为推进农业发展，均提供农地担保、资金保障、贷款支持、税收优惠等，美国、南非和法国等国家更出台了专项法律保障土地银行稳步发展。

国外的土地银行分别采取了“自下而上”“自上而下”分级、政府所有和股份制等不同的形式。在为农民、农场以及服务于农业的厂商企业提供农业生产性的信贷之外，各自衍生有基金、债券等不同的金融产品和金融业务。土地银行资金来源在债券融资的基础上又分别通过吸纳银行存款、发行股票、提取盈余公积金和政府预付等不同方式拓宽了融资渠道。

总体来说，尽管各国政策存在些许差异，然而土地银行制度应归为一项政策性的土地金融制度，成立初期政府通过法律、资金、政策等方面给予大力支持，主体是特定的金融机构。土地银行多是发放农地抵押贷款等生产性贷款，资金多来源于发行债券，业务服务范围多为农地，并随着经济环境变化呈现多元化和综合化态势。

参照国外经验，建议我国在积极试点探索的基础上，出台专项法律法规保障土地银行的合法性和权威性，构建适宜的土地银行组织架构，保证银行的资金来源。同时，要明晰土地产权，确立借款对象；明确还款来源与抵押物处置，建立完善的农地价值评估体系；积极创新农村土地金融产品，完善风险控制。此外，还要配合建立多方担保体系，加强农村信用体系建设，加大扶持和协调配合力度，建立健全完善的农村土地金融体系。

当然，尽管我们将土地银行更大程度上界定成为农村土地和农业发展服务，未来也可以探索将城市土地纳入土地银行业务范畴，主要为保障房建设等公益性事业提供土地抵押贷款支持等业务。

（原载《中国国土资源报》）