我国文化用地政策综述

◎ 卢为民 李 毅

我国文化用地政策综述

◎ 卢为民 李 毅

党的十八大明确提出，要推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展，加强重大公共文化工程和文化项目建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也强调，文化产业要成为国民经济支柱性产业。文化用地对文化产业的健康发展起着重要的承载和支撑作用，加强文化用地管理，无论对促进文化事业发展，还是推进土地的集约高效利用，都具有重要的现实意义。为此，本文对国家和相关省市出台的文化政策进行了梳理和整理，并提出了相关建议。

一、文化用地的用地性质与设施种类

对于文化用地的性质，目前国家层面有两种分法：一类是住建部的标准，将其归为公共管理和公共服务用地分类下的文化设施用地；另一类是国土资源部的标准，将其归为公共管理和公共服务用地分类下的文化娱乐用地。二者在具体的范围界定上有所不同。

在住建部的分类中，有两点值得注意：（1）居住用地中用于文化体育设施建设的用地属于服务设施用地，不属于文化设施用地；（2）音乐、美术、影视、广告、网络媒体等的制作及管理设施用地，以及广播电视发射台、转播台、差转台、基站等用地，在上一版标准中均属于文化设施用地，在新版标准中则分别属于商业服务业设施用地中的艺术传媒产业用地、公用设施用地中的广播电视与通信设施用地。

从地方规定上看，个别地区对文化用地的界定相对于国家标准有所拓展。广西北海将新闻出版用地、文化艺术团体用地、广播电视用地、图书展览用地、影剧院用地、游乐用地等纳入文化、娱乐用地。陕西紫阳县将工业生产相应附属设施用地、生态旅游景点建设用地等，包括工业厂房、景点建设用地，仓储、农副产品及富硒食饮品开发用地，工业、文化旅游区内设置的办公管理和生产生活辅助设施用地，认定为文化旅游用地。

二、文化用地的来源

目前国内文化项目用地的来源主要是利用存量资源和新增用地两种途径。

（一）存量资源

部分省市均明确提出，鼓励对存量用地、存量用房、存量街区等多种资源进行再开发和再利用，兴办文化设施，发展文化产业。

1.利用存量土地资源

广西、四川、海南、山东等省（自治区）有关文化产业发展的政策均明确提出，鼓励单位和个人利用自有土地建设文化产业项目。青岛、温州、郑州等城市的相关政策均明确支持利用存量用地来发展繁荣文化事业。济南提出，鼓励支持在高新技术开发区、经济开发区内使用未有效利用土地资源，兴办文化产业园区；支持利用废弃矿山建设文化产业项目。浙江台州特别提出，积极盘活存量用地，优先用于文化产业建设项目，鼓励城镇低效用地再开发地块、空余或闲置的土地发展文化产业。

2.使用未利用土地

台州提出，鼓励企业利用低丘缓坡、荒滩等未利用的土地发展文化产业。济南提出，在农村和城乡接合部，积极支持依法利用荒地、荒坡、荒滩等建设文化产业项目，并给予政策倾斜。

3.利用空置房屋

山西提出，鼓励依据城乡规划在旧工业区、旧村、旧城区改造建设文化产业园区（基地）。四川提出，鼓励利用工业厂房、仓储用地、可利用的民舍院落区域、传统商业街和历史文化保护街区等存量房产兴办文化产业项目。济南、青岛、郑州提出，支持利用空置工业厂房、仓储用房、古建筑、老建筑等存量房产资源，兴办文化创意产业项目、文化产业园区。

4.利用集体建设用地

台州提出，鼓励支持村留地单独或与相邻区域的村留地进行整合开发，优先用于发展文化产业。

（二）增量用地

部分省市加大新增土地供应力度，满足文化项目用地需求。

1.将文化用地纳入土地利用计划和空间规划，优先保障用地指标

省级层面上，海南、山西、四川均规定，文化产业项目用地应纳入各级土地利用总体规划和土地利用年度计划。海南和山西还提出，优先保障文化产业重点项目新增建设用地计划指标。四川规定，优先安排文化用地计划指标。广西规定，对列入国家和自治区规划中且符合建设条件的文化产业项目，涉及新增用地的，优先安排土地。

市级层面上，济南、青岛、郑州、淄博均明确，年度用地计划应优先支持文化产业项目，优先安排文化产业用地指标。淄博特别提出，新增文化用地应实行节约集约用地水平与新增建设用地计划指标分配使用相挂钩政策。深圳规定，将文化创意产业建设用地纳入城市空间专项规划，优先安排文化创意产业重大项目和龙头企业新增建设用地指标，在供地安排上予以倾斜。

2.依法对土地利用规划进行调整，满足文化用地需求

四川规定，对重大文化产业项目的新建和改扩建等确需调整土地利用总体规划的，按程序依法予以调整。淄博提出，对未纳入本轮土地利用总体规划的文化产业用地，依法依规启动土地利用总体规划调整修改程序，切实保障各类文化产业项目的用地需求。

3.为文化产业发展充分预留规划用地空间

淄博规定，在编制土地利用总体规划时，应依据政策要求和技术标准，充分预留文化产业发展用地空间，并严格实行土地用途管制。

三、文化用地的供应方式

目前国内文化用地的供应主要有划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营等五种方式。其中，作价出资和授权经营主要针对文化用地存量利用。

（一）划拨

国务院《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（下称《意见》）明确提出，支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务产业，可按划拨或协议出让方式办理用地手续。

国务院办公厅《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》（下称《转制规定》）和《进一步支持文化企业发展的规定》（下称《发展规定》）均提出，经营性文化事业单位转制为企业过程中涉及的原划拨用地，以及文化企业改制涉及的原划拨土地，转制或改制后用途符合《划拨用地目录》规定的，按划拨土地办理用地手续，可以继续以划拨方式使用。国土资源部《划拨用地目录》规定，图书馆、博物馆、文化馆以及青少年宫、青少年科技馆、青少年（儿童）活动中心等非营利性公共文化设施用地，由建设单位提出申请，经批准，可以划拨方式供地。

四川、武汉提出，原土地使用者利用已取得的用地兴办文化产业的，可以划拨方式供地。四川明确，以划拨方式取得的用地兴办文化产业，其土地用途和使用权人可暂不变更。在存量集体建设用地方面，台州规定，村留地单独或与相邻区域的村留地整合开发文化产业，村集体经济组织自用的，可采取划拨方式供地。

（二）出让

1.协议出让

《意见》规定，以划拨方式取得土地的单位利用存量土地兴办文创设计服务产业，不符合《划拨用地目录》规定的，可采取协议出让方式办理用地手续。《转制规定》和《发展规定》均明确，经营性文化事业单位转制为企业过程中涉及的原划拨用地，以及文化企业改制涉及的原划拨用地，转制或改制后用途不符合《划拨用地目录》规定的，应当依法实行有偿使用，可采取协议出让方式办理用地手续。

山西、海南提出，对地方经济发展具有较大带动作用的文化产业重点项目，原土地使用者可通过协议方式补办出让手续，利用已取得的非经营性用地兴办文化产业。武汉、济南、淄博等地明确，原土地使用单位利用现有工业厂房和仓储用房兴办文化产业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，可采取协议出让方式。

2.招拍挂出让

山西、海南、武汉规定，政府批准的文化产业重点项目可采取招标方式供地。北海规定，营利性文化娱乐用地应以招标、拍卖或挂牌方式出让土地。

（三）租赁

广西提出，鼓励文化企业以短期租赁方式使用土地，鼓励文化企业租用现有物业从事文化产业经营。海南提出，文化产业重点项目原土地使用者可通过租赁方式利用已取得的非经营性用地兴办文化产业。武汉提出，原土地使用者利用已取得的用地兴办文化产业的，可以依法租赁方式供地。山西规定，非公有制文化企业承包、租赁国有文化企业的，国有文化企业原使用的划拨土地可以租赁方式使用。

（四）作价出资

海南、武汉规定，原土地使用者在符合规划土地用途的前提下，经相关政府批准，可通过作价出资方式利用已取得的原有土地兴办文化产业。台州规定，经营性文化事业单位转制为企业，不符合《划拨用地目录》规定的，经评估确认后，原划拨土地使用权以作价出资（入股）方式处置，转化为国家资本金或股本金。

（五）授权经营

海南、湖北武汉提出，国有企业将划拨土地用于文化产业项目的，可以授权经营方式处置其划拨土地使用权。

四、文化用地的鼓励政策

（一）减免相关税费

部分省市通过税费减免来保障文化产业用地。（1）税收优惠。温州规定，对创意文化产业基地和困难文化企业可减免城镇土地使用税。台州规定，对农村各类公益性文化体育场馆的自用房产和土地可免征房产税和城镇土地使用税；对经认定的文化类高新技术企业一至三年内可免征房产税和城镇土地使用税；对列为省服务业重点企业的文化企业一至三年内可免征房产税和城镇土地使用税；等等。（2）费用减免。广西规定，公益性文化设施建设和相关配套设施项目的行政事业性收费，按照规定程序批准后进行减免。济南规定，文化企业在现有厂区内改建、翻建厂房，免收城市建设配套费；扩建、新建厂房，按规定标准的50%收取城市建设配套费。

（二）给予土地出让价格优惠

深圳规定，新建或通过城市更新建设文化创意产业项目的，按照市政府制定的产业扶持政策给予优惠地价。青岛、台州规定，文化产业用地地价最低可低至工业用地出让最低标准的70%。青岛还规定，对固定资产投资总额过亿元的文化大项目招商引资可采取一事一议，给予更加优惠的土地价格。

（三）设定优惠出让底价

海南、武汉、青岛规定，采取招标方式供应的文化用地，出让底价可按不低于该项目土地取得费、土地前期开发成本和规定应收取的相关费用之和确定。台州规定，用村留地发展文化产业的，可按不低于基准地价（使用工业用地的可按国家规定的最低价）评估确定出让价格。

（四）允许分期缴纳土地出让金

海南规定，文化产业重点项目用地经批准后可分期缴纳土地出让金，全部土地出让金可在2年内缴清。台州规定，利用存量房产和土地资源兴办文化企业、文化产业项目和文化产业园区的，五年内免收土地收益金，五年后按30%逐年收取。

（五）优先将土地收益用于文化建设

一是土地出让收益优先用于原区域文化建设。海南规定，文化用地土地出让金按照“收支两条线”办法管理，预算支出优先用于所在区域的基础设施建设。武汉规定，文化产业重点项目用地土地出让收益在扣除相关专项资金后，优先用于所在区域的文化基础设施建设。二是土地级差收益优先用于文化产业发展。四川规定，对于位置较好且城市规划已发生调整、具备较大土地级差收益的原文化用地，通过搬迁改造等方式筹措的资金，全部用于文化产业发展。

（六）支持文化产业配套建设

海南规定，文化产业重点项目在3年内实际投资额达到10亿元人民币以上或投产后3年内每亩土地年均销售收入达到300万元以上的，可在同一区域以公开出让方式安排适当面积的配套经营性项目用地，支持其可持续发展。青岛提出，利用旧厂房开发建设文创产业项目的，可新建不超过总建筑面积15%、面积不超过1500平方米的配套服务设施。

（七）实行资金奖励

济南鼓励有条件的县（市、区）对文化用地建立节约集约用地专项奖励资金，对项目建成达产后节约集约用地成效显著、亩均税收贡献大或安置吸纳就业人数多的文化企业或文化产业园区实施奖励。

（八）给予规划奖励

台州规定，转制文化企业的生产场所在符合城乡规划、满足国家标准、不改变土地用途的前提下，经批准后实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率的，不增收土地价款。

（九）允许异地补充所占耕地指标

海南、山西晋城规定，文化产业项目涉及占用耕地，项目所在区域范围内无法完成耕地占补平衡的，可按有关规定由土地主管部门组织异地补充。

（十）鼓励集体建设用地发展文化产业

台州规定，村留地单独或与相邻区域的村留地整合开发文化产业，以协议方式供地，且村集体经济组织自用的，出让金扣除相关税费后全额扶持或奖励给村集体经济组织。

（十一）允许临时变更建筑用途

台州规定，利用存量房地产资源转型兴办文化产业，不涉及重新开发建设且无需转让房屋产权和土地使用权的，依法办理临时变更建筑使用用途手续，土地用途和土地使用权类型暂不变更。

五、文化用地的利用监管

目前，国家和部分省市对文化设施用地的供后监管主要涉及用途管制、供地限制、土地退出、评价考核、转让管理等方面。

（一）供地后严禁擅自变更用途

海南规定，依法取得的文化产业项目用地，未经批准，不得擅自改变用途。北海规定，经划拨取得的非营利性公共文化设施用地，不得申请改变规划用途、变更土地性质，擅自改变土地用途或者不按规划设计条件建设以及其他违法使用土地的，应立即纠正，国土、规划部门按照有关法律法规政策规定依法处理。

（二）严格控制文化设施用地标准

山东省出台《禁止、限制供地项目目录》，其中对文化娱乐设施用地控制指标提出了明确规定，具体包括文艺团体、图书馆、会展中心、展览馆、博物馆、电影院、剧场、文化馆、青少年宫、文化站等十类，各类文化用地不得超过控制指标，否则对用地申请不予受理。

（三）建立用地退出机制

郑州对文化创意产业项目用地建立退出机制，防止项目单位以文化创意产业用地名义进行房地产开发，避免政府土地出让收益的流失，并明确提出：禁止改变文化创意产业项目原有业态规划，套用土地用于商业化地产开发。

（四）实施文化用地评价考核

郑州规定，有关部门需对文化创意产业项目进行评价考核，考核内容包括土地产出效率（含产出投入比、亩均产出值）、产业政策执行情况、投资情况（含项目投资总额和单位用地面积投资强度）、建筑和环境保护政策落实情况等规定指标和要求。考核不合格的项目，应限期整改；整改后仍不合格的，取消相关产业优惠扶持。

（五）严格限制非法转让

天津规定，文化事业单位对于以划拨方式取得土地使用权及地上房产进行经营、租赁、转让的，必须持有关批准文件向县级以上人民政府土地行政主管部门提出转让申请，经有批准权的人民政府审批后依法办理有偿用地手续。

总的来看，目前国家层面还没有出台专门的文化用地政策，各地虽有不同程度的探索，但总的来说还比较零散，某些方面还存在一些值得探讨的问题，需要进一步深化完善。

（作者单位：上海市土地交易事务中心）