使治理运转起来：突破城管执法困境——基于李普斯基街头官僚理论的视角

穆振娟

(东南大学,江苏 南京 211189)

使治理运转起来：突破城管执法困境
——基于李普斯基街头官僚理论的视角

穆振娟

(东南大学,江苏 南京 211189)

在行政体制改革导向下我国城市发展进入新一轮治理周期。使治理运转起来，意味着治理的核心理念和价值观成为常规学科赖以运作的理论基础和实践规范，成为了多元社会主体共同遵从的世界观和行为方式。在我国，城管执法过程中不断出现暴力事件一直影响着我国城市的和谐与发展，西方李普斯基的街头官僚理论为我们提供了一个分析我国城管执法困境的视角。借鉴西方理论，并综合我国实践经验，城市从管理范式向治理范式的转变是应对城管执法困境的战略选择。

街头官僚；城管；城市治理；暴力事件

一、问题的提出

面对全球化的趋势，我国需要用几十年甚至是十几年时间追赶发达国家几百年的发展历程，城市化进程中遇到挑战和困难不是例外而是一种常态。特别是诸如巨大的贫富差距、突出的社会矛盾、多发的群体事件、恶性的暴力事件等加大了我国城管执法的难度。多地政府开始建立治理体系、健全治理制度、提高治理能力、优化治理效能等措施。但是，正如闵学勤(2015)教授曾指出的，当前城市从管理向治理模式的转变“更多注重治理的执行手段或行为方式，远未植入平等、参与、沟通、协商、回应及合作等治理的核心理念和价值观，而这恰恰是城市基层治理区别于管理的关键点，也是转型的难点或者说是一种范式变革”[1]。使治理运转起来，才可以打破基层治理停留在理论学习，缺乏实践性和可操作性的困局。与城市公民直接面对面打交道的城管执法人员，是使治理理念运转起来的关键，是联系公民与政府的重要桥梁。当前，城管因为执法中出现暴力事件在民众中形成了“野蛮暴力”的形象，扰乱了社会和谐，出现了公众对政府的信任危机。近来城管新闻虽在逐渐淡出舆论热点，但是城管执法中存在的问题依然存在。那么，城管执法困境有哪些？如何借鉴西方街头官僚理论找到有效的解决方案？

二、研究背景与文献综述

城市管理面临很多挑战。2015年国家统计局公布的我国人户分离人口2.94亿，其中流动人口2.47亿。[2]另外还有下岗工人约3000万[3]，失地农民有可能达到7200万[4]，城市低保人口2000多万[5]。迫于生存压力，这些人中部分具有商业头脑的选择流动商贩[6]、黑车、黑导游等非正规经济谋生。我国城市管理长期存在 “散、乱、缺”的问题，典型的就是“七个大盖帽围住一个小草帽”的现象，即一个流动摊贩在城市摆摊，公交、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林(环境)等部门陆续甚至同时来执法。[7]各执法部门的行动逻辑是：有利可图则一拥而上，重复执法；无利可图则相互推诿，无人过问[8]。城市管理领域存在的多头执法、重复执法和执法扰民的现象，城市病的日益突出，使人们认识到了城市管理的必要性和复杂性。城管部门设立的最初目的就是将原来由多个行政机关分别行使的行政处罚权集中到一个行政机关统一行使。

城管的 “野蛮暴力”形象。我国在2011年发布首个《城管网络形象分析报告》显示，“与城管相关的新闻报道以负面报道为主，占44.2%，正面报道和中立报道分别占32.6%和22.7%。网络媒体对负面新闻的转载量(40.6%)远远多于正面报道(26.2%)和中立报道(33.24%)。有约65%的负面新闻将‘暴力’与‘城管’联系起来，传递出固化的刻板印象”[9]。但是，据对优酷视频的相关统计研究，“在考察暴力冲突的情景特点时，56.5%的冲突无法明确判断起因，在那些能够明确判断起因的冲突中，城管(22.4%)和商贩(21.1%)作为冲突发起者的比例是相近的。然而，一旦挑起冲突，城管(76.4%)而非商贩(13.0%)就成为主要的施暴者，在暴力冲突中处于绝对优势”[10]。 因为执法对象属于弱势群体，在矛盾冲突发生后情况未明了之前，大多数民众都会对他们产生不自觉的同情。城管成了“野蛮”、“暴力”的代名词，在舆境中形成了负面的刻板印象。

城管问题研究现状。近年来，社会各界从不同的视角针对城管执法不断发生暴力事件的现象提出了不同的建议：从体制的角度，刘昕(2010)、莫于川(2013)等学者主张应该明确城管的职权及地位，确立中央级的行业主管部门，在全国确立统一的执法标准和执法流程等[11][12]。这些措施在2015年的《指导意见》中都提出了明确的解决方案，但我们应该反思的是这些措施增大了城管这个“权力既得者”的权威，这其实是一个微观的“正在被放大的政府”。集权是高效的，同时也是倒退的，公民没有了表达参与的渠道将极大危害民主政治进程。从法律的角度，学者提倡应该完善法律制度以增加其合法性，规范法律程序以较好地控制自由裁量权[13]，增加行政强制权以应对暴力抗法[14]，建立执法监督机制[15]，人性化立法[16]等。这些观点符合我国“全面依法治国”的战略目标，但是这依然不能解决“法律与习俗”的冲突问题，而城管在维护城市环境的过程中出现暴力事件的主要原因之一就是其执法行为与社会习俗及民众普遍价值观之间存在矛盾。从经济学的视角，认为城市应该包容、接纳摊贩等非正规经济[17][18]，在实践中，“无摊贩城市”目标在达成过程中遇到各种困难，刘磊(2015)提到部分城市为摊贩提供农贸市场，但摊贩会因为位置偏僻等原因不愿意进入市场内[19]，可见，即便城市准备规范这些非正规经济，兼顾城市弱势群体的生存方式和城市良好的秩序也并非易事。从管理视角，刘昕等人(2010)提出人力资源战略管理[20]，张小明(2010)介绍了贵州“大城管”模式[21]，北京基本覆盖了网格化管理模式[22]，仇保兴(2013)提出依托高新科技智慧推进我国城镇化[23]等。这些借助于信息技术的管理思想对提高城管执法效率有很大的帮助作用，同时也体现了政府对社会的控制倾向和欲望，只是技术容易引进，但是治理却更难运转，对暴力事件发生的事实也作用不大。其他以案例描述、个案研究等方式呈现了城管与摊贩在执法过程中，为避免冲突所采取的策略，学者颜峰等(2011)以伦理视角对城管个人素质提出要求[24]，张辉(2010)以市民社会视角提出公民自治[25]等。这些观点对更深入系统地了解城管的执法过程有很大的贡献，是借助外国理论分析我国城管执法状况的基础。

应用西方街头官僚理论分析我国城管之可行性及意义。1980年李普斯基的著作Street-LevelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices标志着街头官僚理论的创立。从此，基层公务员受到越来越多学者的关注。“街头官僚是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的老师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。”[26]2003年，叶娟丽和马骏发表《公共行政中的街头官僚理论》对西方的街头官僚理论进行介绍，指出“这些工作人员不仅在政府雇员中所占比重较大，而且在福利国家，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。一言之，街头官僚直接决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在现代社会中占有非常重要的地位”[27]。自此，街头官僚理论开始引入国内，马骏、叶娟丽的翻译基本遵循了李普斯基的原意，也是对国内研究街头官僚理论最具影响力的观点。韩志明教授指出“城管不是国家公务员，但各地城管通常由公共财政供养，执行政府制定的城市管理政策等。因此城管是政府的雇员这一点是没有疑问的……城管与其他公务员身份的街头官僚的行动性质是一样的。因此，本文的街头官僚定义中将城管包括进来……”[28]同时李普斯基也强调：“街头官僚的概念界定是分析性的，是否属于街头官僚关注的不是其职位而是其工作状况的特点。”[26]当前，国内对西方街头官僚的引入还处于初级阶段，从文献搜索结果来看，关于街头官僚的学术论文较少，而且停留在对街头官僚整体特点的简单介绍和应用，并没有深入地将该理论应用到我国的实践中。要想借鉴西方的理论指导我国的实践，必须更加系统地了解该理论，与我国实践对照，才能够产生本土的理论解决我国现实问题，同时为建立我国街头官僚理论与西方街头官僚理论对话机制奠定基础。

三、城管执法困境：李普斯基街头官僚理论视角的分析

1.城管的资源少，职责范围广

我国城管很符合李普斯基提出的“服务供求悖论”，即在街头官僚提供服务的过程中总会出现供不应求的状况，就算增加资源供给量，资源依然会出现短缺现象。社会行动主体的资源①决定该主体的“可行能力集”②。一方面，我国城管在一些执法任务中出现的紧张和危险程度与警察工作情境非常相似，但警察行使合法的暴力，城管只能行使“相对集中行政处罚权”。另一方面，城管因其与弱势群体的对立被舆论谴责，缺乏认同、敬重等社会资源。很多城管柔性执法、眼神执法、微笑执法、鲜花执法等所表现的爱心和良好的态度其实是增加其社会资源的方式。从社会舆论看，各地媒体报道的诸如城管为孤寡老人申请补助、为残障人员申请抚恤金、为困难户寻找合法的经营地点等执法方式深得民心。但是，城管只是最基层的一线执法人员，妥善处理违法经营者不仅是其职责难以触及的，也不可能大面积推广。根据“服务供求悖论”，总会有更多的困难人员进行不得已的非法经营活动。城管所掌握的资源难以满足众多社会弱势群体的需求。正如学者马怀德、车克欣所说，“由于城管执法主要面对弱势群体，在完善的社会保障机制和救济救助机制没有建立健全的情况下，不可能彻底解决城管执法中矛盾突出的问题”[29]。否则，城管和执法对象都容易选择在现有资源组成的“可行能力集”之外的“暴力行为”。

2.城管的执法目标矛盾，绩效难以测量

城管执法目标本身存在矛盾。我国城管人员的执法行为屡遭批评、无所适从的状况与其所面临目标之间的相互矛盾密切相关。第一，以顾客为导向的目标与社会工程目标之间的矛盾：政府一方面要求城管保证城市的市容市貌，干净卫生，道路畅通，无流动商贩，另一方面国家提倡市场经济，城乡一元化，共同分享经济发展成果，群众之事无小事，体现城市的包容性，构建和谐社会等。而农村进城务工人员摆摊经营被驱赶，就使得城管的管理与社会政策有冲突。第二，以顾客为导向的目标和城管组织的目标之间的冲突。显然对上级，城管需要保证城市的市容市貌，干净卫生，道路畅通，无流动商贩；对执法对象，城管需要耐心劝导，避免冲突事件发生，培养执法对象愿意服从的态度；面对举报问题的居民或者受到影响的正规商铺，城管若不处理这些违法者，又是失职；对普通公众，因其遵循“邻避效应”③，不仅要为他们维持一个良好的生活环境，还要避免他们对城管的敌视。城管陷入了“管，可能断了一个家庭的生计；不管，就是渎职”的困境。[30]第三，普遍期望的形象与实际接触时体验的形象不一致的矛盾。城管的职责应该是营造一个卫生文明宜居的城市环境，但是在执法的过程中，出现的驱赶弱势群体的行为引起了市民的不满，认为剥夺了弱者“合法”谋生的权利。

城管的绩效难以测量。城管工作面对的是人，交往中需要发挥他们的主观判断以及自由裁量，这些特点是城管绩效难以测量的根源。正如美国学者戴维斯所说，裁量权就像斧子一样，当正确使用时是一工具，但它也可能是作为伤害或谋杀的武器。中国“情、理、法”文化相比较于西方“法、理、情”文化的传统差异，使得我国的城管执法绩效测量更加困难。在城管执法过程中，通过“相安无事”“捉迷藏”“按章处理”和“暴力冲突”的方式完成组织交予的任务。[31]但同时，这种“人情”优先的文化也起到了维护街头平静的作用。因为城管与商贩长时间的频繁接触，形成了相对熟悉的交往环境，彼此都不愿意使双方的关系过于紧张对立，从而形成了默契互动的关系。[32]这些人与人交往的微妙关系使得绩效难以测量。

3.城管的法理逻辑与执法对象的生存逻辑相对立

城管执法的法理逻辑。城管执法人员认为面对违法经营者对守法群众造成的直接或间接不良影响和伤害，理所应当使用强制手段取缔，之所以现在遇到困难，是因为执法的力度不够。城管觉得那些同情违法者的社会舆论是狭隘的片面的，城管几乎是怀着“尽管不被理解，依然要为人民服务”的心理从事执法活动。很多城管不愿意向外人透露自己的工作，甚至不敢在非工作时间穿城管制服，他们不明白为何履行执法职责为市民服务会遇到如此多的批评。显然，这样的心理也影响了二者之间相互的交流和理解。

城管执法对象的生存逻辑。城管执法对象大多是迫于生存压力，因此城管的驱逐、扣押措施对他们的心理刺激会非常大，一旦触及其生存底线就会容易使用暴力。据统计，“城管占据主动的冲突绝大多数结束于身体攻击阶段，而商贩占据主动的冲突往往结果严重，六成停留于身体攻击，三成导致流血，5%左右导致死亡；与那些城管占据主动的冲突相比，商贩占据主动冲突带来的流血和死亡的可能性分别翻了5倍和3倍。换言之，城管出手更有分寸，而商贩出手则往往后果严重”[33]。可见，执法对象的生存逻辑导致其容易使用非理性的方式思考和解决问题。

4.城管执法行为不被社会认同

现实中人们不断证实城管执法行为是野蛮暴力的。这种普遍的形象(迫害弱势群体的生存)使得城管的良好执法行为被认为是例外，不利于城管顺利执法并造成城管与执法对象极易产生冲突的情境。就像传播学博士彭新华在《论当代媒介环境中的“城管之殇”》一文中所说的，在当代媒介环境中，城管的公共权力的暴力倾向与社会功能的欺弱特征，契合了当代媒介的偏好，媒介的传播与叙事已经为城管构建了难以洗脱的“野蛮暴力”的刻板形象。但是，需要清楚的是：“媒介是城管的劲敌，但绝不是天敌，城管也并非是天然的社会公敌”。城管形象的重新塑造需要的是更多关于城管的正面执法形象的展现，需要城管部门以及城管个人共同的努力。[34]

四、突围之路：治理理念对城管执法方式的影响

一方面，李普斯基关于对街头官僚未来管理的建议主要有：鼓励服务对象的自治以及增加服务对象对政策的影响力，提高街头官僚的实践能力使街头官僚成为变革的推动力量，与社会组织合作、重构奖惩机制、加强监督等措施。另一方面，“治理在本质上是治理主体协同解决公共事务与公共服务问题，实现跨部门共治的一种制度安排与结构设计”[35]。 1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和……它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[36]治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力来实现。[37]立足我国城市发展的特点，综合当前各地城管采取的有效措施以及各专家学者的建议，不难发现治理模式可以突破城管执法困境。

1.丰富城管资源：多元主体，协同治理

政府源头治理。政府是多元治理主体中的一员，根据我国国情，在相当长一段时间内政府是多元治理主体中具有重要影响力的一元。当前集中爆发的“城市病”与我国转型期间政府的各项政策有关。例如，农民失去土地后的生存问题，城市拆迁后房主的利益保障问题，城市低保户的基本生活保障问题等等。这与政府的城市建设和发展规划、社会保障的建立健全、经济发展方式和速度、以人为本理念等相关。

NGO组织协商治理。与以往“城管与警察联合执法”的建议不同，此处强调提高服务意识，在理念上有效减少城管与摊贩暴力冲突的可能。随着经济的发展，信息科技的普及，各种以实体和网络为依托的NGO组织大量涌现，此类组织针对社会弱势群体提供服务，有较丰富的资源和解决困难的方案，其成员所具有的耐心、爱心对于建立与摊贩等弱势群体的对话非常重要。在城管与NGO成员协作的过程中，可以增加城管资源，也可以影响城管的执法态度，有效减少暴力冲突事件的发生。

社区参与治理。走进社区，可以为执法带来很好的群众基础。当前城管所面对的任务是一部分社区居民提出来的，而另一部分居民可能并不知晓。所以，城管应走进社区，听居民的建议和要求，在居民对整个事件有了较全面的了解后，会对城管的工作有更多的理解和支持。[38]“没有居民参与的治理不是真正的治理”，因此只有当社区居民参与其中，城市治理才能更有效地推进。

2.缓和关系：沟通对话，情境学习

沟通对话可以培养公民的公共精神，是通往合作治理的基本路径之一。将沟通对话作为行政执法的主要方式，对城管执法者和执法对象的个人素质都有较高的要求。这就要对城管队员进行培训，提高情绪控制能力，学习与执法对象交流互动。人与人面对面的交往过程中有很多复杂微妙的地方，城管执法工作需要将“为人”与“执法”融合。正如有经验的城管所言，城管在街头执法中发生的冲突，多数是双方互动出来的，很难简单归咎为执法者或执法对象。当前，很多城管部门对于在面对执法对象辱骂、推搡、撕扯、挑衅时，依然保持情绪和行为克制的城管进行奖励，这种机制必然会产生更多情绪成熟，执法规范的城管模范。与此同时，城管这种“非暴力”的处事方式，对社会大众也会是一种很好的引导作用。

情境学习是复杂治理场域中公共行政实践主体新的学习隐喻。“情境学习作为一种新的学习隐喻，具有社会协商性、知识建构性、变异与创新性、同情境的适应性调适和促进生成自组织现象的潜质等特征，不仅有助于增进多元公共行政实践主体的存在论意义，同时对于实现合作治理和最终构建公共行政实践共同体也发挥着重要意义。”[39]将情境学习引入城管执法过程，可以有效遏制并改变官僚组织中命令——服从之行动原则和按章办事的教条主义，情境学习不是可以随意操纵的单向说教，本质上是一个对话过程。情境学习综合了对城管个人能力、素质的要求，并为城管提出了理想的执法方式。

3.目标与绩效：达成共识，保持良知

以共识达成目标。用达成共识的方法来调和城管执法过程中面对的各个利益群体之间相互矛盾的关系，是减少城管执法过程中发生暴力事件的有效途径。众所周知，面对一个问题，当大家都意识到需要改变时，相关的努力和行动就能顺利实施。“当市民对优质城市环境的渴望像对美好空气一样时，城管执法也许就能‘顺理成章’普获支持。”[40]当然，达成这样普遍强烈的共识还需要很长一段时间，但是城管部门应尽量向此方向发展，具体是指城管执法人员与居民、与摊贩交流过程中，要以平静的情绪，倾听对方的难处，避免攻击性的语言和行为，尽可能达成共识，就可以尽可能地减少暴力事件的发生。

以良知确保绩效。在管理的理论界和实务界，涉及“人与人交往”和“自由裁量”过程中目标的制定和绩效的测量一直是个难题，需要依靠人的判断的工作不能由机器替代，其绩效也难以简单直观的测量。相对于选择其他工作的社会成员，选择成为一名城管意味着对政府有更多的认同，也有为国家为公民贡献力量的想法，只是进入工作后，这种最初的愿望会被现实的困难以及老员工的态度影响。政策调整、培训、奖惩等显性措施需要采取，同时保持一线执法人员的良知不可或缺。正如李普斯基街头官僚理论中所说，保持新加入工作者的良知是街头官僚组织不断进步的动力。

4.回归现实：客观报道，舆论监督

客观报道应是媒体人的基本素养。有时，媒体为迎合大众猎奇式的心理，新闻报道中出现善恶对错等先入为主的价值判断，出现不客观、不完整、不真实的新闻报道。2015年发布《指导意见》中提出要营造舆论环境，加强对城管的正面宣传。自此，多数地方媒体开始转向塑造城管的权威形象，政府一旦要求消除城管执法中发生暴力事件的消极影响，各地政府会采取各种手段避免此类事件公之于众，那么这对民主监督就会造成伤害。所以政府如果不可避免地要参与媒体，就需要保证其介入的结果应该是促使媒体客观公正。否则，代表“权力既得者”的城管，其权威就像是“被放大的政府”，在集权下会出现“虚假的和谐”，严重影响社会稳定。

充分发挥媒体的舆论监督作用。首先，作为新闻工作者消弭二元对立的刻板偏见，在新闻事实与客观的操作层面和记者编辑的心态层面同时实现不偏不倚，新闻事实的描述不应掺杂价值判断。其次，带动公众参与公共生活，新闻人应该尽可能从现存的社会矛盾冲突中寻找构建和谐关系的良性互动，将冲突议题转向社会公共议题。再次，鼓励当前的积极应对方式。目前，部分地区城管部门利用自媒体平台，通过微博、微信等与群众互动，这样可以达到政务公开、调动群众参与热情、塑造城管人性化的温情形象，引导社会大众冷静客观的思考分析问题，将社会舆论引向理性的轨道上。

城管执法过程中的暴力事件还在不断发生，西方李普斯基街头官僚理论给我们提供了一个系统分析、探讨我国城管的理论视角，但并不意味着“我国城管就是街头官僚”，二者之间的关系有待于对城管工作更多的实证调研。今后的研究，应该更进一步深入城管执法的经验世界，对我国城管的执法活动进行叙事性、描述性的问卷调研，作为学术研究的一手资料。通过系统的观察、调研、总结、分析形成我国的“街头官僚”理论，与西方理论建立对话机制，并指导我国城市基层治理健康有序发展，这些是摆在学者面前的难题和不可回避的重任。

注 释：

①吉登斯结构化理论中反复被组织起来的资源包括配置性资源和权威性资源，在权力实施过程中又可称之为物质性资源和非物质性资源.

②森给“可行能力”下的定义是，一个人的“可行能力”指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性组合。见阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].任 赜,于 真，译，中国人民大学出版社，2002年版，第62页.

③社会大众普遍对摊贩的行为持反对态度，对摊贩提供的服务持支持态度。他们希望摊贩存在离自己刚好的距离，既能享受其服务，又不用受其干扰.

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责任编校：陈 强，王彩红

Making the Governance Work:Breaking Through the Difficulty of Chengguan's Law Enforcement

MU Zhen-juan

(Southeast University,Nanjing 211189,China)

A new urban governance round is coming under the reform guidelines of administration system in our country.Making the urban governance work ,means the core ideas and values of governance becoming the theoretical basis and practice rules of normal science subjects to operate well, and becoming the view of world and behave manners that the pluralistic social subjects. The incidents of violence appearing constantly during the chengguan’s law enforcement has been affected the harmony and development of cities in our country,the street-level bureaucracy theory launched by lipsky in western world provides us a perspective to analysis the predicament of chengguan’s law enforcement.Drawing lessons from western theories,according to the practice experiences in our country,the model shift from city management to urban governance is a strategic choice for resolving the violences appeared during the chengguan’s law enforcement .

street-level bureaucrats; chengguan; urban governance; incidents of violence

2016-09-21

穆振娟，女，河南新乡人，硕士研究生，研究方向为政府治理、城市治理。

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.06.019

F293

A

1007-9734(2016)06-0125-07