韦伯式官僚制的过去、现在及未来

(云南民族大学 云南 昆明 650000)

韦伯式官僚制的过去、现在及未来

袁萍

(云南民族大学云南昆明650000)

现代官僚体系作为一种理论发生而定型是马克思韦伯的功劳，他从理论上对这种组织形式进行了总结，并提出了这类组织存在和发展的原则。在韦伯的描述中，官僚制是一种以法理型权威为基础，以等级制、非人格化、专业化、全职职业、可学习性为原则的适宜现代社会的组织形式。近年来，韦伯式官僚制受到了各种各样的批评。但是，韦伯式官僚制理论的意义不在于提供对现象的细节描述，而在于其作为分析工具的价值。韦伯式官僚制依然具有强大的生命力和影响。

韦伯式官僚制；批评；发展

官僚制是在18世纪产生的一个政治学概念，20世纪初由著名社会学家韦伯从理论上将其完善。在韦伯的描述中，官僚制是一种以法理型权威为基础，以等级制、非人格化、专业化、全职职业、可学习性为原则的适宜现代社会的组织形式。

韦伯式官僚制组织理论的基本理性前提是合理-合法的权力观点。韦伯把社会上不同类型的组织分成三种：“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化—合法组织”。 “神秘化的组织”行使权威的基础是基于领导者个人的人格魅力，“传统的组织”行使权威的基础是先例和管理，而“合理化—合法化组织”行使权威的基础是组织内部的各种规则。韦伯官僚制的实质是提高工作效率，实现组织管理的稳定发展。同时，韦伯设计的官僚制具有理性化、技术化和非人格化等特征，避免了权利滥用，抛弃了人治因素，体现了科学精神与法治精神。

20世纪70年代以来产生了很多公共行政流派，从新公共管理、新公共服务，到新公共治理、网格管理和协作治理，对官僚制的评价都成为诸多理论流派的关注焦点，其中一些理论本身就是建立在韦伯式官僚制的批评之上。概况起来，这些批评可以分为以下几个方面：效率与功能问题、官僚制与民主的关系问题、官僚制对个性的压抑问题等。

对官僚制的低效率认识最为深刻的是经济学家，这一分析主要集中于官僚制中缺少如竞争性市场过程中的诱因机制。如果说倡导市场的经济学家强调从官僚制与市场过程对比中揭示官僚制的弊病，那么主要的社会学家包括管理学家和组织学家则注重从官僚制组织内部结构和规则出发，探索官僚制低效率和功能失调的原因。政策分析学家则指责官僚制在执行决策中无效率。他们指出，官僚制及其官员从本质上来说是保守的、习惯认同旧政策、不喜欢改变行为模式、在行动上迟缓或采取抵制行为。而且，官僚往往不能成功确定目标、建立绩效标准、收集充足的信息和预测计划效果，因此其行为在极大程度上是非理性的。

官僚制是拥有一定政治权力的机构，其权力无限膨胀对民主具有极大的威胁。官僚制作为一种权力工具，主要是为控制官僚机构的人服务。这个控制者也会因为官僚制拥有现行政所需要的专业知识和行政实践中得到的大量机密信息，从而对官僚制控制不力，于是成为一个潜在的外行，使得官僚制独立于它本应服务的政治实体。

韦伯式官僚制等级原则本身是一种不平等的制度，权威命令和规则将会损害个人的自由。专业化的工作形成了单调、狭隘的常规，极易造成因循守旧的心理与行为；官僚行为遵循形式与程序、被动、缺乏主见和创造力。官僚制“对事不对人”的形式化的态度最终将压抑公民的个性。

纵观人们对官僚制从理论到实践的批评，可以说，官僚制理论在新形势下受到了不同程度的批评攻击。但是，类似的批评在很多方面似乎似是而非，韦伯式官僚制组织是一种高度理想化的组织机构的理想类型，在现实社会很难企及。西方行政改革相当长时间存在一个误区就在于对官僚制病理机制的误诊，即将官僚制的现状功能的失调片面归结为官僚制本身，因而，单单地以官僚制为改革对象，但没有从根本上对理性官僚制替代性超越。事实上，作为西方最主要、最突出部分的官僚制，在现在让具有存在的合理性。“收入众多西方发达国家针对官僚制进行了改革，但官僚制范式在发达国家的现实生活中，仍然是活生生的现实，而且具有顽强的生命力”。

虽然，在政府中增加灵活性的组织形式，这在官僚制组织设计中是不存在的，但也只能是说丰富了官僚制组织形式，而不能看作是对它的改变，改变层次形式与取消层级制度是两个完全不同的概念。所有形式的改革均是在等级制度的框架内进行调整而已。官僚制的组织形式确实是给社会尤其是政府带来了许多麻烦和低效，但是我们真的就能把所有的问题都归罪于官僚制组织吗？显然不能。因为在现实中我们必须承认以下三个事实：组织层级与上下级关系；领导必须保证下属能持续地完成任务，能发布命令并使下级听从；组织的级别越高其面临的问题越复杂，解决问题所必需的管理智力、能力要求就越高。正因为这三个事实的存在，没有官僚机构提供组织、分工和专业化，人们就不可能提出任何执行“大规模社会”任务的规划。因此以新管理主义为理念的西方行政改革正式建立在官僚制组织的基础上，精简机构、裁减人员和压缩官僚层级并不等于取消官僚层级，只不过扩大了管理幅度而已但是只要层级的存在，行政组织依然摆脱不了“命令的强制方式”处理公共事务。

韦伯式官僚制理论的意义不在于提供对现象的细节描述，而在于其作为分析工具的价值。

官僚制组织的优越性在于其“理性”因素，而“效率”只是这些理性因素的附带结果。并且，韦伯在此所论的“理性”是一种“形式合理性”或“形式理性”，对于特定目的而言，它是越来越能精确计算和预测的最有效途径。简而言之，韦伯提出的并非关于效率的理论，而是对现代组织中占支配地位的形式程序的论述，因此，把韦伯的形式合理性概念等同于效率概念观念，就离开了韦伯，由此出发对韦伯理性官僚制概念进行的批评就有立场错误的嫌疑。

虽然众多西方发达国家针对官僚体制进行了改革,但官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实,并未见被其他形式的组织模式取代。像我国在内的很多发展中国家则是官僚制不足，需要推进官僚制理论的法治精神和理性精神，完善法律法规，全面依法治国。未来，韦伯式官僚制的生命力和影响将是持久的。

[1]张康之.韦伯对官僚制的理论确认[J]教学与研究，2002年第6期.

[2]张康之.超越官僚制：行政改革的分析[J]求索，2001年第3期.

[3]黄小勇.韦伯理性官僚制范畴的再认识[J]清华大学学报(哲学社会科学版)，2002年第21期.

[4]王燕燕.审视官僚制—从“后官僚制”对其批评谈起[D]河南大学，2011年.

袁萍(1990-)，女，汉族，云南民族大学研究生，行政管理专业,研究方向公共政策分析。

)