我国城镇化若干问题研究

周青莹

(安徽大学法学院，安徽合肥　230601)



我国城镇化若干问题研究

周青莹

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

[摘要]我国城镇化面临着质量低下、环境污染严重、规划混乱和交通落后等诸多问题。对此，政府应当树立城镇化与工业化协同发展理念，引导经济资源均衡分布，合理规划城市布局，实现资源优化配置。建立完善的城市环境空间规划制度和严格的环境考核监管机制，解决环境污染问题；完善相关立法，确保城镇化法治化推进；发展多元化的集约型城市群的交通方式，建立绿色交通，缓解交通压力。

[关键词]城镇化；环境；规划；交通

城镇化是伴随着工业化扩张、农村人口向城镇集中的社会发展过程，是现代文明国家社会发展的必然趋势。近年来，我国城镇化高速度的发展，截止2013年，城镇人口增加到7.3亿人，城镇化率提升至53.7%。虽然我国城镇化成绩显著，但是我国城镇化存在政府意志主导、资源环境承载能力不匹配、法律规制不健全、交通压力过大等问题，这些问题严重影响了城镇的质量。

一、城镇化形成过程

相比较我国城镇化历史进程，西方发达国家的城镇化经历了一个漫长的发展过程，虽然其城镇化率可达80%，但是从同等程度的城镇化水平来看，我国发展所耗的时间比西方发达国家发展所耗的时间要少的多。其原因就是政府的强势推进，因此，我国城镇化呈现出“被动城镇化”特点，这也是我国城镇化区别于发达国家城镇化的一个要点。我国的城镇化是政府主导下进行的城镇化，很多地方政府为了塑造政绩，大规模搞城市建设，在短时间内迅速扩张城市面积。与我国城镇化不同，欧美城镇化是自然的城镇化，其形成主要依靠工业化和农业现代化的动力，城市发展需要工业作支撑，而工业的发展需要配备大量外来人口，尤其是来自于农村的外来人口，城市为这些外来农村人口提供了大量的工作机会，使其渐渐融入城市，并最终定居形成城市居民。由此看出，欧美城镇化是以城市发展自然吸纳外来人口定居方式发展起来的。

学界关于城镇化形成方式的讨论很多。有学者认为，城镇化应当任其自然形成，政府不应加以干预，建议中国发展城镇化应当效仿欧美国家的自然城镇化模式，政府应当遵循社会发展的客观规律，收敛自己的权力，避免行政强制干预带来“土地城镇化”超前的社会问题。但近年来，有些学者对这种自然城镇化提出了质疑，他们认为，城镇化是大型的社会变迁，如果没有政府干预，可能会导致无序的城镇化，病态的城镇化。对此，笔者认为，对于城镇化的形成方式，我们应当既要求城镇化贴近于自然形成，又要要求政府积极地对城镇化适当干预和引导。日本在发展城镇化时，没有放任其自然发展，而是考虑到日本地少人多、资源匮乏的基本国情，积极采取干预政策，引导资源合理利用，确保以较小的环境和社会代价获得最高的城镇化成果。因为，经济资源的配置是以效率为目标，在没有外力的干预下，其只会本能地向大城市集中。如果我们一味地要求自然形成的城镇化，那么就不可避免大部分经济资源向大城市盲目集中的现象发生，这样一来会进一步加剧当前城镇化发展的不均衡。此外，城镇化最终实现还需要依靠政府的行政权力适当的介入引导和行政改革成果的惠及。由于我国土地所有制的原因，大规模的城镇建设需要行政权力的介入，否则各种征地、拆迁工作无法进行，城镇规划陷入无序状态；经济资源的均衡分布离不开行政政策的引导，缺乏良性的行政政策的指引会导致城镇化发展的结构性病态；要实现“人口的城镇化”和“土地城镇化”相同步还需要政府加大改革力度，如户籍制度改革。因此，发展我国城镇化，应当遵循社会发展的客观规律，贯彻城镇化发展新理念，确保城镇化与工业化协同发展；同时，政府要发挥积极干预作用，引导经济资源均衡分布，合理规划城市布局，实现资源优化配置。

二、城镇化带来的环境问题

随着城镇化被强势推进，其在带来了社会的现代化的同时也衍生爆发出各类环境问题，资源环境在城镇化进程中面临着严重的形势。首先，资源过渡消耗。我国城镇化正处于一个快速发展的时期，其外在表现为对空间需求不断扩大，“摊大饼”式的造城运动导致了土地资源承受巨大压力，森林资源遭受严重破坏。城镇化直接导致城镇人口的过渡集中，过渡集中的人口对城市资源的消耗日益增大，很多城市出现了资源短缺的情况。其次，环境污染严重。城镇化总是伴随着工业化发展而发展，而那些高能耗、高污染的企业所产生的工业废气、废水、废渣已造成严重的大气污染、水污染和土壤污染，危害到城市居民的人身健康。再次，城镇化的大建设对环境造成很大的破坏，各类开山填湖开发房地产行为已对当地的生态环境系统造成不可逆转的损害后果。最后，城镇垃圾造成的环境的二次侵害。由于城镇人口的增多，不断攀升的城镇垃圾增加了城镇负荷，这些污染排放量已经突破了城镇区域正常的生态系统容量。

分析目前我国城镇化进程中的环境现状，总结原因如下：第一，缺乏严格的环境空间管制措施。“在快速发展的城镇化进程中，由于缺乏严格的环境空间管制措施，出现了城镇建设不断挤占生态空间，城镇和工业园区建设布局影响饮用水、大气环境等格局性环境问题”[1](P24)；第二，中小城镇环境保护基础设施建设非常落后。很多中小城镇基础薄弱，为了推进城镇化，其盲目引进高能耗高污染产业，但对达标治污资金投入又严重不足，各类环保基础设施建设明显滞后；第三，环保观念薄弱与环境执法能力偏弱，由于缺乏环保科普教育，民众环保意识比较薄弱，尤其是在新进城的农民工这一群体，其户籍、教育、住房等基本社会保障都无法保证，更谈不上环保意识了。由于民众环保意识薄弱，对环保重视不够，时常发生污染环境行为。另外，环境执法能力偏弱，尤其是环境执法遇到各类城建项目时，环境执法难免会退却，这也就给环境污染留下了空间；第四，政府怠于作为。地方政府对城镇化理念的理解还是停留在不停建设之上，因此，对城镇化所面临的环境问题持漠视的态度。同时，经济政绩更是助涨了地方政府大肆建设的热情，环境保护更是沦为GDP持续提升的垫脚石。

为了缓解和避免城镇化过程中环境问题，首先，建立完善以城市环境总体规划、城市生态保护红线等为代表的环境空间规划制度，合理规划城镇布局，严格保护生态环境，提高资源利用率；其次，建立严格的环境考核监管机制。废除“GDP至上”的考核机制，引入环境保护考核监管机制，把资源能源的消耗、环境侵害纳入城镇化发展评价体系，迫使政府在推进城镇化过程中注重资源的集约利用和生态环境的保护；再次，引入和发展绿色产业。完善绿色建筑标准及认证体系，改变传统的粗放型城镇化发展模式，坚决淘汰高耗能、高污染产业，大力发展绿色产业，以绿色产业带动城镇化发展；最后，加强环境保护宣传工作，贯彻和落实“集约、绿色、低碳”的新型城镇化理念，为城镇化过程中出现的资源环境问题提供人口素质基础。

三、城镇化立法规制问题与法治化问题

从城镇化高度发达国家的城镇化发展历程来看，完备的法律体系是保证城镇化持续发展的法治基础。这个法律体系范围非常广泛，包括环境资源保护法、行政许可法、税法、房地产法等多个部门法。[2](P90)

在城镇化规划立法规制和法治化方面，虽然我国已颁布《城乡规划法》，但其偏重于对规划的编制和实施的调整，对城市规划的行为的规制和制约明显不足，这也导致了当前的城镇规划混乱，城镇空间布局不合理的现状。因此，在城镇化发展的进程中，我们不仅需要注重规划的编制和实施，还需要加大对城市规划行为的制约。由于各个地方具体情况不一，因此在城镇化发展规划立法上应当体现一定的层级，以便结合地方特色合理编制城镇规划。各地方根据自己地方特色合理科学构建并优化城镇化格局，实现各城镇均衡发展。

在城镇化土地管理立法规制和法治化方面，需要完善土地管理立法，弥补当前城镇化过程中遭遇有关土地管理的法律漏洞。现行城镇化对土地的需求利用存在以下问题，土地集约利用程度低，农地恣意侵占现象严重，失地农民征地补偿低，严重侵害农民利益，城镇外来农村人口聚集导致农村宅基地和房产的大量空置，造成巨大浪费。因此，在城镇化土地管理立法问题上，一方面要完善土地征收监管制度。缩小城镇化征地范围，防治土地征收范围宽泛导致农地的恣意侵占，提高有限土地资源的集约利用。提高城镇化土地征收补偿标准，使城镇化的红利公平惠及所有农民。完善城镇化征地程序，避免城镇化过程出现强拆流血事件等新的社会矛盾；另一方面，完善城镇化土地集约利用制度。严格监管城镇化发展中建设用地，对闲置达到一定期限的土地，政府应当强制收回。完善农地流转制度，肯定宅基地及其房产流转的合法性，加大对农民财产权益的保障。此外，完善土地监督检查制度和违法责任的承担，确保城镇化过程中各项土地立法认真得到贯彻和落实，实现土地城镇化的法治化。

城镇化综合承载能力立法亟需完善。城镇化综合承载能力内涵丰富，包括资源环境承载能力，社会公共服务承载能力和社会管理承载能力等等。由于城镇的承载能力有限，随着城镇化扩张，各类社会矛盾已不断冲击城镇的承载力的最大限，加之现行城镇化综合承载能力立法明显不足，造成了城镇疲态运行。例如，人口过渡集中造成资源粗放利用和快速消耗，“土地城镇化”的造城运动对当地生态环境造成严重的污染和破坏，城镇化超前发展导致相关产业的有力支撑的缺乏，等等。为了解决城镇承载量过大的困境，需要通过立法的形式，严格保护城镇综合承载能力，保障城镇在良性范围内运行。完善环境资源保护方面立法，严格控制城镇化的扩张对生态空间的挤压。健全公众举报监督机制，鼓励广大群众检举各类污染和破坏环境的城镇建设项目。落实环保部门行政责任，保障其环评行政行为不受外力干扰，独立完成。科学引入相关产业，建立产业环境影响等级制度，确保相关产业的引入在推动城镇化发展的同时，其对环境的影响不得超出城镇的环境承载能力。完善社会保障方面立法。打破城镇外来人口的落户限制，建立科学流动人口积分制度，合理设置积分，避免其沦为人才吸引制度。破除与户籍相挂钩的各种社会福利，确立社会基础资源和基础公共服务均等共享，保障城市红利惠及所有常住人口；完善社会管理立法。政府应当支持社会力量加入社会事务的管理，合理划分社会组织的权责，形成科学的社会管理机制，确保城镇化扩张过程中存在的各类问题有序合理得到解决。

四、城镇化进程中的交通问题

交通在城镇化发展中扮演重要角色，城镇的发展离不开交通的支持和引导。其表现主要体现在以下几个方面：第一，交通是城镇化推进的前提条件。城镇化的发展需要相关产业的充实，而交通则是吸引产业驻入的一个重要因素，交通条件好的城镇较交通条件一般的城镇，其吸引投资的能力强，因而良好的交通条件对城镇化建设具有推动作用；第二，交通是“人口城镇化”的重要动力。[3](P26)城镇交通是城镇公共服务的一部分，便捷、安全、绿色的交通条件能够提升城镇的宜居水平，对人口的聚集具有很大的吸引力；第三，交通规划直接影响城镇布局。城镇的布局往往是通过道路的分割才能完成，所以，合理的交通规划是城镇规划的基础；第四，城镇化发展离不开交通运输的保障。城镇化扩张与经济繁荣是分不开的，经济的增长必然导致国际、区际、城际、城镇的客货运输需求的增长，发达的交通路线和完善的交通基础设施是满足城镇化对运输需求的前提；第五，交通建设是城镇化建设的重要组成部分[4](P21)，因此，交通建设和城镇化建设具有相同的限制性要求。

现行城镇化交通存在诸多问题，如，中小城市交通条件较大城市的交通条件明显落后，一定程度上影响了中小城市向外发展城镇化的进程；交通规划不合理，区际、城际、城镇内部交通网络混乱，造成城市交通拥挤不堪；交通设施建设存在巨大浪费，重复建设现象比较严重；交通设施的建设对土地的资源需求量提升和对自然环境和人文景观的破坏加重。解决这些问题需要从交通建设方面入手，构建一整套交通建设体系。在区际交通建设方面，清晰认识全国区际交通网络在城市群之间联系的重要作用，仅仅抓住“两横三纵”为主体城市化交通战略格局，合理规划和完善相关区际交通网络，密切联系城市群之间的关系。同时，针对区域城镇化发展不同步现状，在各个区域建立与其城镇化程度相协调的交通条件，但是考虑到全国城镇化协调发展，可以适当对城镇化发展相对落后的区域超前建设对外的交通网络，以缩小城镇化区域差距；对于城市群的交通建设，需要清晰认识城市群交通网络对加强城市间联系的重要性，从加强城市间的交通联系角度出发，发展集约型城市群交通方式。因为随着城镇化的发展，使得高速公路等交通运输方式不堪重负，需要发展多元化的集约型城市群的交通方式才能满足城市群的运输需求。城际铁路是未来城市群交通建设的发展方向，是发展集约型城市群交通运输方式的最佳选择，但其建设需要一定的城镇化资本的积累。城际铁路的建设在未来的城镇化高度发达之际将成为公共交通主导的出行模式，避免现行交通方式衍生的道路拥挤窘境；推进中小城镇交通条件的改进工作。目前，我国中小城市的交通条件相当落后，尤其是中西部地区的小城镇，其经济基础比较薄弱，交通条件差，严重阻碍了城镇化的发展。改善这些中小城镇的交通条件需要根据城镇的经济总量和人口规模合理构建城镇交通条件建设标准。“5万人以上的城镇保证一条高等级公路连接，县级以上行政区和10万人以上的城市尽可能保证有两条高等级公路相连接”[5](P12)。提升市内交通的通畅、通达，重点发展公共交通，结合自身城市特点，建设宜居城市交通，缩小城市交通基本公共服务与大城市的差距，提高中小城市的吸引力；构建大城市多层次的公共交通体系，重点发展和完善公交系统，建设公交专用道，提高公交能力、覆盖面与可达性。根据城市特点和运输需求，有计划地建设运载量大、快捷的交通方式，如地铁。此外，建立科学的路权划分制度，有条件地限制小汽车的使用，有效治理城市拥堵难题。

建设和发展绿色交通。树立节能环保的交通建设理念，交通设施建设尽可能在现有基础上扩建改造，必须新建的交通设施必须最大程度利用既有的交通走廊，避免造成新的资源的浪费，严格控制交通运输线的走向，禁止穿越禁止开发区域，避免对人文景观和生态系统的分割。鼓励和支持绿色出行，提供专门绿色交通服务，以降低城市交通压力和减少交通污染。

参考文献

[1]万军，吴舜泽，于雷.用环境空间规划制度促进新型城镇化健康发展[J].环境保护,2014,(7).

[2]李勇.国外城镇化立法特点[J].银行家,2013,(2).

[3]杨旭东.吉林省人口城镇化模式与调控研究[D].东北师范大学院城市与环境科学学院,2008.

[4]沈强.公路交通与农村城镇化适应性评价方法研究[D].长安大学经济与管理学院,2009.

[5]程世东.新型城镇化背景下交通运输发展思路与重点[J].综合运输,2014,(1).

[责任编辑：郭震旦]

[中图分类号]D912

[文献标识码]A

[文章编号]1004-7077(2016)03-0132-04

[作者简介]周青莹(1991-)，女，安徽枞阳人，安徽大学法学院2014级经济法学硕士，主要从事经济法研究。

[收稿日期]①2016-03-16