公共部门劳资冲突与调解：英国公共卫生机构的经验与启示

· 曹学兵 周丽芹

公共部门劳资冲突与调解：英国公共卫生机构的经验与启示

· 曹学兵 周丽芹

本文以劳动关系理论为主线，具体解读2016年英国初级医生与政府卫生部门之间的劳资争议，以及由此引发的该国近半个世纪以来最大规模的医生罢工事件。通过讨论此次停工、集体谈判和争议解决的过程，文章分析了西方公共部门劳资冲突调解的主要路径和经验，以及此次事件对我国公共单位劳资冲突解决方式和医疗体制改革的启示。

共部门 劳资冲突 争议调解 英国

自2016年以来，因工作合同改革的争议，英格兰数万初级医生在工会的统筹下举行多次工业行动，引发了英国历史上最大规模的一次医生罢工事件。后经多方斡旋和多轮集体谈判，冲突最终以双方和解而告终。此次事件不仅揭示了英国卫生部门的劳资冲突的过程与特点，也对于我国公共部门劳动关系研究具有重要的启示作用。当前，在劳动关系正由个体劳动关系向集体劳动关系转型（常凯，2013）、集体劳动争议愈加激烈（程延园、王甫希，2012）的背景下，我国公共单位的劳资争议问题经引起广泛关注。目前这些部门仍然沿用传统的人事制度处理争议冲突，在现有劳动法规尚未全面涵盖所有员工的情况下，这种双轨制已逐渐落后于时代发展。如何重新审视公共部门劳动关系的本质事关数千万职工的利益，因为近年来在一些公共单位内部，由用工制度改革而发生的集体劳动争议屡见不鲜。比如在2014年12月，黑龙江肇东市的8000多名中小学教师因工资偏低发动罢课行动，在全国引起轰动（中国新闻网 2014）。对于越来越严重的基层劳资矛盾，制度化和常规化的模式，尤其是集体协商制度化，是解决冲突的一条有效出路（吴清军，2012），学界也有人已经开始呼吁合并劳动和人事关系、统一规范公共部门劳动关系（何平，2012）。但当前我国劳动关系研究的热点仍然是农民工、私营和外资企业以及部分国有企业，对公共部门劳动关系、劳资争议的研究还处于初级状态。

为探索这一新的领域，本文特别介绍和分析英国这次大规模集体劳资冲突，力图为我国公共部门劳动争议的研究提供一些有益的的参考。为更清晰地阐述这次事件的前因后果，本文将以公共部门的劳资关系为切入口，详细介绍英格兰初级医生的工作合同制度改革的背景、措施、劳资矛盾发展的具体过程及劳资冲突的调解过程，并集中讨论公共部门劳资冲突的特点和解决办法。基于劳动关系理论视角，本文将着重解读医疗行业及公共部门劳资矛盾的独特性，分析产生英国医生与卫生部门劳资冲突的深层次原因和解决争议的制度化手段，并评述此次争议对研究劳动冲突和中国医疗制度改革的参考意义，特别是对我国公共部门劳资争议理论和实践的启示。

一、公共部门劳动关系及劳资冲突

公共部门是由国家税收提供预算支出、不以盈利为主要目的的机构，包括政府机关、公立学校、公立医疗单位、司法机构以及其他公共服务部门。但各国国情不同，哪些机构属于公共部门并没有一个统一的定义（Beaumont，1992）。比如在中国，独特的“事业单位”涵盖了除司法、行政机关外一大批提供公益服务的公共部门（何平，2012）。因为其非盈利、普遍服务的特点，公共部门往往提供比较稳定的工作合同和退休待遇；而且因为要对公众负责，公共部门的劳资关系环境相对宽松。比如在上世纪90年代的英国，为了向私营机构示范，公共部门的理想状态是作为“模范雇主”来对待劳动关系（Bach，2013）。但这种观点也引起极大争议，因为在资本主义社会里，作为雇主的国家与私营机构在本质上区别并不大（Hyman，1989）。在不少国家里，公共部门的劳资冲突并未比私营机构少，除了一些特殊职业比如警察以外，很多公共部门的员工都可以用罢工的方式表达意见，所以激烈的劳资争议和对抗时有发生。

大多数国家的公营单位都拥有人数可观的员工队伍，而且在私营单位工会会员率急剧下降的今天，很多西方国家公营单位的工会撑起了半壁江山，在工人运动中扮演着越来越重要的角色。比如从上世纪70年代到2010年，美国全国的工会会员率由30%下降到7%左右，而公营单位的工会会员率却由11%增长到36%；同期英国公营单位的工会会员率虽有下降，但也稳定在55%以上，远超私营机构的15%（The Economist， 2011）。近年来工人运动的在西方的不均衡发展，比如劳资矛盾焦点逐渐从蓝领产业工人阶层向白领、中等收入阶层转移，使公营单位劳动关系愈发显得重要。

理论上对公共部门劳资冲突的研究集中在三个方向，一是公营与私营机构的比较，二是各国的比较，三是冲突的变化走向（Beaumont，1992）。与私营机构不同，国家在劳动关系体系内具有双重身份，一方面是作为共营部门的雇主并管理者庞大的员工队伍，另一方面也是整个劳动关系体系的规范和管理者。在处理公营部门劳资冲突的时候，国家既要顾及公众感受和对私营机构的影响，也要考虑自身利益，还得受到不同政府劳工政策变化的直接影响（Bach，2013）。对此，多元论认为政府应该始终在劳资争议中保持中立，应该公平地对待其所有公民、包括自己的雇员及工会，做到不偏不倚，而且要给私人雇主做劳动关系处理的榜样（Beaumont，1992）。马克思主义理论以阶级分析为出发点，认为西欧国家的本质是资本主义，政府会和私人资本家一样处理与自己员工的劳动关系，也会为私利而与员工及其工会发生不可调和的矛盾（Hyman 1989）。另外，公共部门员工的罢工权也备受关注。受17世纪英国思想家霍布斯“主权论”的影响，早期的英美等国家曾以此来反对公职人员罢工，认为此种行为会挑战国家的主权和民权；但当代很多国家都逐渐放松了对罢工的管制，讨论的焦点已经扩大到劳资冲突对公共服务的影响上拉来（Kearney，1984）。当然对于民生影响比较大的从业人员，比如消防员、救护人员，他们的罢工权在许多国家都存在争议。

在对待劳资冲突的问题上，西方各国的作法基本上与对待私营机构劳动争议相同，一般会启用集体谈判、第三方调解、法律仲裁等方法。但由于各国劳动关系体系的不同，解决冲突的具体方法存在一定的差异。在美国，一些公用部门采取强制仲裁和斡旋的办法来限制罢工；加拿大有一种“控制罢工”制度，规定在重要的公用部门里发生劳资冲突时，一定要有部分员工不参加罢工而避免使服务中断（Beaumont，1992）。英国的公营部门有一种独特的“工资检讨委员会”制度，在个别职业中代替传统意义上的集体谈判，由于委员会推荐的结果综合了双方意见，客观上减低了罢工的发生概率（Seifert，1992）。对于大型劳资纠纷，很多国家也会采用第三方的调解机制，比如美国的联邦调停调解局FMCS和英国的英国咨询调解仲裁服务委员会ACAS，来平息罢工等事件（Brown，2011）。在美国一些州，为避免公营部门劳资冲突陷入僵局，还有一种“最后出价仲裁”制度，用来迫使劳资双方必须接受最终的裁决（Kearny，1984）。

二、英格兰初级医生的工作合同改革及劳资争议

（一）英国的初级医生

初级医生（Junior doctors）是英国的公共卫生系统NHS（National Health Service）里一个独特的专业群体。他们是指经过大学医学专业毕业后、在医院工作和需要进一步培训大约8到10年左右的、商未晋升为专科医生或全科医生（也称家庭医生）的医生。虽然被贴上“初级”标签，但他们已经通过全面医科职业训练和注册，可以执业、开处方、实施手术等等，是NHS的骨干力量。虽然他们的工资收入比专科医生和家庭医生要低很多，但他们工作时间更长、加班加点更多，医院里最累、最辛苦、最前线的专业工作大都由他们来承担，比如急诊、夜诊、初级手术和初级门诊等。

当代英国的公共医疗以基本免费的全民卫生保健系统NHS为主体。在英格兰，NHS雇佣了将近15万名医生，其中53000多人是初级医生，包括约3.7万医生工会会员，隶属英国医师协会BMA（British Medical Association）（BMA，2016）。 作为NHS里代表医生的最大的专业人员工会，BMA历史悠久、机构健全、具有强大的号召力和影响力。它不仅仅参与制定医疗技术标准、职业守则、伦理操守制度，而且也是医科教育以及劳动力招聘规划的主要参与方，同时也代表医生与资方进行工资集体谈判（Seifert，1992）。每年工会与雇主都会就全体医生的薪酬变动提出建议、并由政府组建的第三方工资检讨委员会最后决定（BMA，2016）。这套工资决定机制运行数十年来基本上能够被双方接受，因为政府总的来说能够尊重第三方的意见，有效地避免了过激的劳动争议与对抗（Seifert，1992）。从1945年成立伊始，NHS与医生的关系就一直比较平稳，双方很少有大型的争议和冲突。直到1975年，才出现了NHS历史上第一次规模不大的医生罢工；但之后的40年双方再没有出现过剧烈的劳资冲突。

近年来，随着医疗费用开支的大幅上涨以及居民寿命的普遍延长，NHS逐渐被巨额成本和低下的效率所拖累，高昂的医疗设备和药品价格使政府财政压力不断加大。2015年英国的卫生开支达到1727亿英磅，占国民生产总值的9.3%（Kruchler & Greer，2015）。2008年金融危机以来，英国政府大规模收缩公共开支，使NHS的财政压力很大。统计显示在2014年9月，英格兰的NHS有超过一半的运营单位入不敷出，出现了6.3亿英镑的资金缺口（Lafond，2015）。对此，近年来NHS一直不断地进行以内部市场为主导的改革，目的主要是要对应资金短缺和效率低下并控制人工成本，用经济激励制度提高服务质量（詹国彬、王燕红，2010）。

（二）初级医生工作合同改革争议

此次罢工的主要导火索是本届政府极力推行的初级医生的工作合同改革，包括新的7天工作制、周六白天改为非加班时间等，计划将英格兰初级医生的每周工时减少，年薪平均上调13.5%左右，但加班工资上限调低（DoH，2016）。据NHS称，改革后初级医生的工资约上涨数千英镑；但根据工会的估算，因为周六加班费的减少，实际上初级医生的实际总收入会随之而降低（BMA，2016）。另外一项改革的内容是去掉现有的工资与年限自动挂钩的办法，将工资上调与培训阶段挂钩，导致新入职的初级医生损失很大；而对所有初级医生来讲，挂钩办法的改变意味着他们涨薪的速度会减慢（BMA，2016）。

虽然工作合同改革的总体方向是正确的，但方法值得商榷，绕开工资检讨委员会的做法和改变加班工时招致医生和工会的强烈反对（BMA，2006）。NHS市场化的改革早已受到民众、员工与工会的质疑，政府推行的所谓“薪酬现代化”改革也一直遭受强大阻力（Bach，2010）。初级医生历来以工作量大、工作时间长著称，很早以前他们就必须在周末及夜间工作（Seifert，1992）。而这一次的改革变相否认了他们的加班工作贡献，激化了医生长期以来和NHS的矛盾，包括高强度的工作、“不合理”的培训制度造成的压力和管理层对此的忽略（Guardian，2016）。工会也认为这次改革将使初级医生工作压力增大、职业发展空间被压缩，而后果会破坏员工士气、加重心理负担，进而影响服务质量，最终受损的还是广大患者（Hrmagazine，2016）。

（三）抗争、谈判及调解

针对争议，BMA始终要求与政府进行认真对话和集体谈判，为医生争取更公平合理的工作时间与薪酬，并要求政府认可夜班和周末上班的额外贡献（BMA，2016）。从2013年开始，BMA就开始与卫生部门进行了马拉松式的谈判，但由于双方立场差距大，谈判历时2年没有结果。在此情况下，BMA在2015年9月征集会员意见，有76%的初级医生参与投票，其中98%赞成罢工向资方施压。2015年11月，在双方集体谈判破裂之际，英国劳动调停调解仲裁委员会ACAS主动斡旋，邀请双方举行了数次调停会议。为呈现善意，初级医生终止了原本计划的12月罢工，但因政府坚持己见，首次第三方调停没有成功。

ACAS斡旋失败后，初级医生在BMA组织下从2016年1月开始陆续开展了5次停工行动，包括1月12日，2月10日，3月9日和10日，4月6到8日，与4月26日到27日的全英格兰大罢工。在4月26、27日的全方位罢工中，出现了英国历史上第一次急诊医生也罢工的局面，造成社会极为强烈的反响。罢工得到了社会的普遍同情和支持。在1月的第一次罢工后，民间调查发现有49 %的民众“强烈支持初级医生”，有64%的人认为“政府比医生更需要承担责任”（Hrmagazine，2016）。工会一方面坚持组织集体行动压，另一方面也寻求用法律途径支持他们的诉求。2016年3月和4月，BMA两次向英国高等法院提出司法复核申请，要求法院审核政府强制推行工作合同的合法性（BBC，2016a）。

尽管遭到绝大多数医生的极力反对，卫生部仍然坚持强硬推行改革。政府的立场引起医生的普遍愤慨，也招致公众的批评，而且业界人士十分担心这次争议会不仅加剧劳动力市场供求矛盾，也会使已经脆弱的NHS雪上加霜，损害患者的利益。持续的大规模劳资争议冲击NHS的医疗服务，门诊服务受到严重影响，数万台手术因罢工而取消（DoH，2016）。在各方压力之下，政府主动打破僵局，并于5月5日致信给工会，称如果双方重新谈判，政府愿意暂缓推行修改周六白天工作时间的方案。对此医生工会和医院当局均表示欢迎，集体谈判恢复 ，由卫生部、NHS和医生工会三方代表在ACAS的主持下再次举行了会谈。经过艰苦的谈判，各方在5月18日终于达成新的协议，卫生部收回周六不算加班的新规定，而医生也做出了同意降低加薪幅度的让步 ，待全体会员投票表决后即将终止工业行动（BBC，2016b）。

三、争议解读

（一）医疗行业劳资矛盾的独特之处

这一次罕见的罢工事件不仅暴露了政府公共医疗政策的问题，也从侧面体现了公共医疗部门劳资冲突的独特之处。一方面，由于卫生医疗的普遍服务特性，医疗行业的劳资矛盾非常敏感，如果处理不好会损害广大患者的利益、引发严重的社会危机。另一方面，停止提供服务与医生的职业伦理相矛盾，所以不是医生群体积怨很深、被逼无奈的，他们也不会发起劳资冲突。另外，医生作为相对高薪的专业群体，在NHS的人力资源系统里举足轻重。在工会的协助下，英国医生在培训、专业资格、职业技能上有着独特的劳动力市场优势，如果停工将会对医疗系统造成巨大损失，所以他们往往在劳动关系中具有较很的谈判议价能力，雇主一般不会调以轻心（Seifert，1992）。

相比之下，中国的医生尽管享受相对稳定的工作，但在传统僵化的人事管理和运营市场化的环境下，他们的正常权益无法得到工会等组织化的保护。与此同时，政府尚未恰当地维护好公共医疗服务中的公平与正义（詹国彬、王燕红，2010），医患关系也因工作压力、医药价格、红包等问题愈发紧张（Cao，2011）。在人力资源结构中，中国的医生仍处于边缘状态，仅仅作为专业技术人员被动接受单位管理，而自己并未能真正参与规则制定过程，致使在利益受损时无法有效发声、反抗。而英国医生的工会BMA具有较强的动员组织能力和政治游说功能（Seifert，1992），为中国医生组织集体维权提供了有益的参考。卫生行业涉及国民的生命健康，劳动争议更为敏感，所以对医生这样特殊的专业群体应该给予相应合理的薪酬待遇。和任何行业的雇员一样，当医生感到工作强度太大、不被重视、报酬不能正确反映贡献的时候，他们也可能会起来抗争。正如英国医生协会所讲，“这其实是最后的、无可奈何的办法，但我们真的是别无选择”（BMA， 2016）。对比中英两国医疗系统的争议解决方式，可以看出国内医生在人事管理序列中的地位被边缘化，缺乏职业化和组织化使他们在维权时处于弱势。作为医生的专业性群体组织，中国医师协会可以担当更多的职责；比如在医生的薪酬待遇问题上，医师协会可以尝试代表基层医生与有关部门建议协商，帮助保护会员的合法劳动权益（Cao，2011）。

（二）对我国公共部门劳资争议的启示

此次罢工给我国公共部门劳动关系、劳资争议等问题带来了几个重要启示。第一，由于公共服务部门在国民经济中的核心地位，其劳动关系的改革和定位急需得到社会各界的重视。与私营机构相同，公共单位的员工也是一样受雇于人、他们与雇佣单位的关系也存在相同或相似的劳动（或劳资）关系，不能因为员工的干部身份与工人不同而将公共部门与其他部门分开对待。第二，公共部门劳资争议属正常的劳动关系调整现象。劳资冲突也多由劳动者对不公平的管理手段发泄引起，而所有的罢工行动都具有临时性（Hyman，1989）。公共部门出现劳动纠纷（人事纠纷）时，应该可以用相关的劳动法规处理，而所谓的人事争议应该可以通过劳动仲裁、集体谈判等方式解决。目前的人事、劳动争议调解的双轨制不仅人为地制造了身份的不平等，而且是忽略了大部分公共部门员工的正常劳动权。第三，因为它的普遍服务、公益性质和敏感性，公共部门劳动关系具有不同与私营企业的特殊性，劳动争议往往有更加深远的社会影响（Beaumont，1992），所以政府和管理者绝不应对劳资争议掉以轻心，也需要同时从内部寻找在沟通、理解和公平方面存在的问题。公共部门劳资冲突的解决应该与其他行业一样，需要双方真诚对话、求同存异、寻找共同立场，并借助集体谈判、第三方协调、仲裁与法律手段来缓解矛盾。而目前我国急需在劳动仲裁体系之外建立类似ACAS一样的具有公认的、不受挑战的权威的第三方调解机构，提供值得信赖的斡旋服务（Brown，2011）。

四、结语

当前在我国的公共部门和私营单位里，劳动者与雇主的关系均向契约化和市场化发展，劳资矛盾已成为中国社会最主要的矛盾之一，而且仍将呈增长趋势（程延园、王甫希，2012）。对政府和管理者而言，如何公平合理地解决公共部门的劳资冲突是一项严峻的挑战。2016 年英国的这次医生大罢工展现了复杂有序的劳资博弈、谈判和第三方斡旋，以及解决公共部门劳资冲突的经验，也为增强理解中国公共部门的劳动关系提供了有益的思考。首先，公共部门需要重视员工的劳动权利，并将劳资关系常态化，而不是忽略劳动关系、曲解劳资争议，而公共部门的管理者应该与员工保持公开透明和互相信任的沟通，这样才能避免劳资冲突的进一步恶化和两败俱伤。其次，我国公共部门人事、劳动关系的双轨制亟需改革，劳动法规需要全面覆盖所有劳动者的劳动关系，避免因身份不平等而造成解决劳资争议的法律缺失。英国的经验说明，处理公共部门的劳资冲突不仅要理解它的特殊性，更需要建立正常的、制度化的解决程序，并借助公信力强的第三方调解机构来处理争议。最后，此次事件也给国内当前的卫生体制改革提供了有益的参考。英国医生的谈判议价力、普遍的身份认同和工会的强大组织动员，是保证他们能够在工资上与政府持续谈判的主要原因。当前中国医生的收入分配制度还远远不能适应改革的需要。卫生行政部门应该更加科学合理地改革薪酬体系，尊重医生的专业贡献；而医生及其专业群体也应更加积极地参与决策和对话，以组织化的手段对待可能出现的劳资争议。

1.常凯：《劳动关系的集体化转型与政府劳工政策的完善》，载《中国社会科学》，2013年第6期，第91-108页。

2.程延园、王甫希：《变革中的劳动关系研究：中国劳动争议的特点与趋向》，载《经济理论与经济管理》2012年第8期，第5-19页。

3.中国新闻网：黑龙江肇东8000教师罢课讨薪 官方承诺将确保薪资待遇http://finance.chinanews.com/cj/2014/11-20/6796725.shtml， 2014年11月20日

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5.何平：《顺流而上还是急流勇退：我国事业单位人事关系法律定位的选择》，载《现代法学》2012年第3期，第164-172页。

6.詹国彬、王燕红：《英国NHS改革对我国的启示》，载《南京社会科学》，2010第9期，第36-42页。

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■ 责编/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

Industrial Conflict and Dispute Resolution in Public Sector Organisations: The Case of National Health Service in The UK

Cao Xuebing and Zhou Liqin
（ Keele Management School， Keele University， UK； Baotou Medical College， Inner Mongolia University of Science & Technology）

This paper examines the 2016 junior doctors' dispute in Britain， the country's biggest strike lodged by hospital doctors in half a century. By referring to relevant theories in industrial relations， it introduces the process of the dispute，collective bargaining and the settlement， and analyses the major methods and experiences for western countries in resolving public sector labour disputes. The paper also discusses the implications of this event for China's public sector organisations to resolve labour-management conflict， and the ongoing health reform in contemporary China.

Industrial Conflict； Public Sector Organisations； Dispute Resolution； UK

曹学兵，英国基尔大学管理学院，讲师。

周丽芹，内蒙古科技大学包头医学院，主任医师、副教授。电子邮箱: zhouliqin1972930@163. com。