公民网络参与政府治理问题的分析

李冰

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封 475004）

公民网络参与政府治理问题的分析

李冰

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封 475004）

公民网络参与渗透到生活的方方面面，其作为一种新的参与形式，在政府治理中也发挥着作用。由于网络的一些特性，使公民网络参与政府治理的时候也出现一些问题。文章通过分析这些问题，并从物质和技术保障、法律保障等方面寻求解决公民网络参与政府治理问题的对策。

公民网络参与；政府治理；问题；保障与规制

据中国互联网络信息中心统计，截至2016年6月，中国网民规模达7.10 亿，半年共计新增网民2132万人，互联网普及率为51.7%，较2015年底提升了1.3个百分点。网民的增长也推动了公民网络参与政府治理的发展。2016年9月29日，国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》公开发布，“互联网+政务服务”再次提速。2020年底，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。可见，国家十分重视公民网络参与和政府网络服务的发展，在不断丰富政府治理的内容和手段，为公民更好地参与国家政治生活提供条件。

一、公民网络参与的阐释

(一)公民网络参与的概念

随着信息技术的发展和互联网的普及，出现了一种新型公民参与方式——公民网络参与。关于公民网络参与的概念，学者们主要是从政治参与方面进行界定的。李斌认为：“网络政治参与是指网民及虚拟团体通过网络平台影响和推动政治决策过程的活动。”顾丽梅认为：“网络参与指的是公民通过网络途径参与政府治理与政治生活,形成公共舆论和公共压力，形成‘网络民意’，参与并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则，参与决策与政策的制定与执行的过程之行为，包括‘网络问政’，甚而‘网络扰政’等”。笔者认为，公民网络参与是指公民通过网络参与政府治理，表达利益诉求，并且影响和推动政府决策的政治行为。从以上概念不难看出，参与的主体是公民，参与客体为政府，参与途径为互联网，参与目的是促使政府作出正确决策，以增强政府治理效果。

(二)公民网络参与的特征

1.参与方式的多性样与直接性

在代议制民主下，公民通过投票选举出代表，通过代表人参政议政来实现自己政治利益的表达和维护，这种传统的参与方式属于间接参与。如今，信息技术的发展催生了大量新媒介和网络互动平台，人们可以通过微博、微信、博客、电子邮件、政府门户网站等表达自己的意愿，参与方式的多样，拓宽了公民与政府间的沟通渠道。会上网的公民，通过网络直接参与到公共决策中来，在网上发表自己的看法和建议，进行网络投票和选举，直接参与到公共决策活动中来。与传统的政治参与方式相比，这种方式更加直接和迅速。

2.参与空间的开放性，参与成本的低廉性

网络打破了空间和时间的限制，使整个世界紧密地联系在一起，形成了一个畅通发达的信息环境，为公民提供了一个自由开放的舆论空间。公民可以不分地域、种族、年龄、性别等因素随时随地进行网络参与。参与成本较低也是公民网络参与的一个显著特征。从成本和收益的角度分析，参与成本越低，收益越大，公民参与的可能性就越大；参与成本越高，公民参与的可能性越小。以往政府处理公民参与问题，需要花费大量的时间、人力、物力和财力。例如，公民通过合法的集会、结社参与政府治理，需要进行上报、审批等程序，经过部门许可之后才可以进行，政府和公民双方付出的各种成本较高。现在有了各种网络平台，公民的利益诉求信息很快会被政府接收，直接降低了参与成本。

3.参与主体的隐匿性，参与行为的难控性

网络为公民提供了一个平等、开放、虚拟的环境，也为公民网络参与者提供了“隐身衣”。网络这种隐身的功能，使公民的真实身份得以隐藏。公民匿名在网上参与政治活动，增加了心理安全感，减少了在现实中参加政治活动的精神顾虑，网络为公民自由表达意愿提供了一个良好的平台。但是，互联网的开放性、复杂性、虚拟性、参与者的隐蔽性都加大了网络的监督管理难度。例如，由网络谣言、网络谩骂、人肉搜索、网络诈骗等所引发的网络犯罪、网络安全和网络道德问题，由于难以核实网络参与者真实身份和其所发布网络信息的真实性，给网络监控和管理带来了不小的挑战。

二、公民网络参与政府治理的价值探讨

(一)推进民主化进程

“民主”一词最早来源于古希腊，至今对世界各国的政治体制发展都有深远影响。随着人们民主意识的觉醒，公民广泛使用自己的权利参与到公共决策、政府治理等公共事务中来。网络参与使公民的责任感加强，公民个人利益和公共利益达到有机统一。如今，越来越多的公民通过微博、微信等媒介直接参与到政府事务的治理中来，和公务人员在线上进行“对话”，与政府保持着密切的联系。公民通过网络参与对政府治理中的活动方案献计、献策，是民主化参与的体现，凸显了政府治理中人民当家做主的本质。网络参与不仅提高了公民参与政府治理的积极性，而且推进了民主化进程。

(二)有利于对政府行为的监督

网络媒体正在取代传统的媒介，成为民意表达的快捷渠道，同时也发挥着舆论监督作用。传统的监督方式是一种间接监督，包括“自上而下”和“自下而上”的监督，这种监督要经过多个中间环节才能完成，耗时较长，在此过程中，可能会造成信息失真和监督效力减弱。网络监督省略了中间环节，直接对监督对象进行监督，增强了监督效力。此外，网络问政、微博反腐等无不反映出公民网络参与对政府行为的有效监督。

三、公民网络参与政府治理面临的问题

（一）公民素质差异大，参与主体不均衡

由于人们的受教育程度、网络基础设施建设程度、运用网络的能力各不相同，进行网络参与的主体也不均衡。受教育程度高的城镇公民能及时掌握网络发布的动态讯息，密切关注或者参与国家政治生活。而在一些偏远山区，文化程度低的人甚至没有参与国家公共事务的意识，再加上网络通讯等基础设施建设较差等因素，人们通过网络参与国家政治生活的几率很低。公民都享有平等的参与权，由于以上因素，导致一部分人被边缘化，不能通过网络参与到国家治理中来，从而影响公民平等参与权的实现和网络参与质量的提高。

（二）公民网络参与缺乏行为规范

网络是一个巨大的信息数据库，公民发布和获取各种信息非常便利，但是网络信息众多、真假难辨。有的人利用网络散布谣言、歪曲事实并进行虚假宣传；有些公民对这些信息并没有进行理性分析，就贸然接受并盲目跟从，由于网络的从众效应，导致非理性参与和“群极化”现象的出现。其次，网络的隐身功能为网络犯罪提供了保护伞，运用网络进行非法交易、伙同境外人员窃取国家信息等违法行为屡禁不止。正因为缺乏具体的法律规范，政府很难对公民网络参与的行为进行约束，监管难度很大。因此，如何制定有效的法律规范，营造良好的网络参与环境，对公民网络参与行为进行规范和引导显得尤为重要。

（三）政府与公民网络互动程度偏低

作为政府治理过程中的重要环节，政府与公民的互动不仅是提高政府形象的有效手段，也是保障公民权利的重要方式。政府与公民互动主要表现在两方面：一是政府鼓励公民参与公共事务；二是公民诉求表达与政府回应。与传统的政民互动相比，政民网络互动频率和效率都有所增强，但总体而言，政民网络互动程度偏低，实际情况不容乐观。在很多地方政府门户网站和政务服务平台中，公民在交流互动一栏的留言很少被回复，即便是回复，也是简单的搪塞之语，没有后续的追踪和反馈。

（四）政府网络平台设计不合理，信息化发展滞后

政府门户网站和官方平台是公民了解政府工作进展情况，查询政策法规，了解行政部门办事流程，及利益诉求表达的重要窗口。在我国各级政府中，绝大多数政府拥有自己的门户网站，从整体上看，政府网站水平还处在初级阶段，其主要功能是政策信息的发布，实用性不强，并不能满足公民的需求。网站首页各个栏目设计过于简单，层次不分明，分类不合理，栏目内容重叠。有些政府职能部门网站平台，打开页面，只有简单的各个部门业务介绍和电话，并没有互动板块和服务窗口，一些便民的举措和服务流程根本无法查询，公民在网上无法获得想要的信息和资源，网上业务办理更是无从谈起。

四、公民网络参与政府治理的保障与规制

（一)加大网络基础设施建设，加强公民素质培育

我国的“数字鸿沟”主要存在于地区之间和城乡之间，表现为东西差距大，城乡差距大。缩小东西差距、城乡差距，实现公民网络参与均等化发展，需要国家加大对偏远和落后地区的网络基础设施建设力度。各层级政府对没有网络覆盖的地区和乡村进行统计，加大投资并进行信息化建设，借助社区的力量，对不会使用网络的公民进行网络知识普及和技术培育，提升公民相关知识素质和网络使用能力，为实现公民网络参与提供平等的机会。

(二)建立网络法律体系，加强网络监管

网络环境的安全与健康发展，离不开法律的保障和规范。虽然我国也有关于网络的立法，但是层次较低，不够系统，比较零碎。2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国网络安全法》。《网络安全法》的出台，对于我国互联网信息立法和规范网络空间具有里程碑的意义。这部法律的出台虽然弥补了一定的空白，但是很多制度还没有完善，法律的实施还需要相关条例和制度的支撑。针对网络特性所引发的网络安全与网络犯罪问题，必须加快网络法律体系的完善，实行网络实名注册制度，加强网络监管，切实保护公民合法权益，为公民网络参与提供健康有序的法制环境。

(三)增强政府服务意识，促进政民网络互动

新公共服务理论认为，政府的职能既不是“掌舵”，也不是“划桨”，而是服务。公民不是顾客，而是政府的服务对象。政府应该尊重公民的权益，关注公民的需求，为满足公民的需求而努力。在转型期，我国提倡建立服务型政府，政府的工作重心是如何为公民提供更好的服务。网络技术的发展为政府治理提供了新的平台，丰富了政府为人民服务的途径，但是在政府与公民的网络互动中，政府的服务也存在一些问题，例如公开信息的实用性较低、政府回应力较弱、在线咨询无应答等。政府应当加强对行政人员的思想政治教育和职业道德培养，转变其工作态度，增强其服务意识，主动为公民提供网络服务，积极处理并回应公民的诉求，化解矛盾，树立良好的公众形象。

(四)升级政府网络服务平台，加快政府信息化建设

随着我国网民的不断增加，公民网络参与的不断深化，当前的政府网络服务平台已经不能满足公民日益增长的需求，公民对信息公开、网上办公、政民网络互动的要求越来越高，其功能的发挥落后于公民网络参与的发展。因此，我们必须采取有效措施，升级政府网络服务平台，加快政府信息化建设。首先，加大政府网络平台运行的经费投资；其次，培养网站升级的技术队伍；再次，重视网站的信息质量和应用功能；最后，加强公务人员的业务培训，建立网站绩效评估体系。

[1]中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告 [EB/OL].[2016-11-16].http://www.cnnic.net.cn/ hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201608/P0201608033673 37470363.pdf.

[2]祝惠春.“互联网+政府服务”大提速：2020年建成全国体系[EB/OL].[2016-11-16].http://www.e-gov.org.cn/article-161601.html.

[3]李斌.网络政治学导论[M].北京：中国社会科学出版社，2006:148.

[4]顾丽梅.网络参与与政府治理角色变迁之反思[J].浙江社会科学，2011（1）:29-35.

[5]向航.网络安全法解读：开启我国信息网络立法进程[EB/OL].[2016-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/ rlyw/2016-11/10/content_2002309.htm.

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