应对人口老龄化的财政政策研究

王效梅

(太原师范学院 经济系， 山西 晋中 030619)



【经济学】

应对人口老龄化的财政政策研究

王效梅

(太原师范学院 经济系， 山西 晋中 030619)

据相关统计资料显示，当前我国已经进入人口老龄化社会，随之而来的将是一系列人口老龄化问题。因此，国家应调整和完善相关财政政策，充分发挥国家宏观调控的作用，积极应对人口老龄化带来的挑战，减少人口老龄化造成的消极影响。

人口老龄化；经济发展；财政政策

一、我国人口老龄化的现状

随着社会的进步，老年人寿命在逐渐延长，学术上将这种社会现象称为“人口老龄化”。那么到底什么是人口老龄化呢？一般认为“人口老龄化”是指一个国家和地区的老年人口在人口总量中所占的比重不断上升的过程或趋势。一般以老年人口比例作为衡量指标。一个国家或地区超过65岁的人口数量达到7%以上，或者超过60岁的人口数量达到10%以上，则定义该国家或地区已经进入老龄化社会。人口老龄化具有群体性，指的是群体的老化，并非看重个体。

(一)人口老龄化程度高

根据我国第六次人口普查结果显示，截止2015年我国总人口数量达到13.7亿人，65岁及以上人口为118 831 709人，占全国总人口的8.87%；60岁及60岁以上人口为177 648 705人，占全国总人口的13.26%，超过了全国总人口的10%以上。理论上讲，从2000年起，中国正式进入人口老龄化国家的行列。目前中国已经占据全世界老年人口数量“榜首”，除了中国以外，再无任何一个国家的老龄人口数量突破1亿大关。中国有关学者根据相关资料推测，到2030年，中国的老龄人口不仅在数量上世界第一，老龄化程度也将“雄踞榜首”。根据人口专家建模预测，我国的老年人口数量将会持续增长，将在2050年达到一个极端，超过4亿。这样一来，必然对社会劳动力、资源配置以及福利制度等不同经济层面造成巨大压力。这就对中国政府提出了更高的要求，必须从各方面做好充足的准备，来解决人口老龄化带来的诸多问题。

(二)进入老龄化速度快

第五次人口普查统计结果显示，我国当时65岁以上人口就已经超过8 811万，这甚至超过某些国家总人口数量，同时还在以每年3.3%的增速上升。专家预测，从1995年至2020年，世界老龄人口年均增长速度为2.5%，而中国高达3.3%的增长速度远远超过世界上其他国家。世界老龄人口占总人口的比例将从6.6%上升至9.3%，而中国的老年人口所占比重也会由6.1%上升至11.5%。这样看来，无论是增长速度还是比重，中国老龄化速度已经远远超过了世界平均水平，可谓是跑步进入人口老龄化社会。如果按照这个趋势继续发展，我国的老龄人口数量甚至可以占全球老龄人口的25%左右，也就是说，全球每四个老人之中就有一个是中国老人。从另一个角度看，人类寿命的延长是社会进步发展的产物，人口结构的改变也是属于正常的自然规律，但是在正常情况下，进入人口老龄化社会需要经过漫长的时间，有的需要经过几十年甚至上百年的时间。比如某些发达国家：美国从4.2%(1860年)上升到7.4%(1930年)经历了70年的时间；日本从5.3%(1920年)上升到7.1%(1970年)经历了50年的时间；英、法、瑞士等国家大约经历了一个世纪。但是，中国的人口结构改变仅仅用了18年时间(1982—2000年)，其速度之快令世界震惊。尤其是近年来，人口老龄化的速度已经快过预期，各类问题逐渐浮现。

(三)经济增长速度滞后于人口老龄化速度

早在21世纪初，我国进入人口老龄化初期，经济发展水平处于非常低的阶段，人均GDP仅为860美元。与日本、美国以及其他欧洲国家对比差距很大，这些经济发达的国家大约是在20世纪末进入人口老龄化时期，人均GDP在2 500美元以上，也就是说，在那个时候他们就已经有了财富支撑，足以去制定与人口结构和社会现状相匹配的相关养老、福利政策。而中国作为一个发展中国家，很难去平衡经济增长速度与人口老龄化速度的差异。与其他国家不同的是，我国的人口老龄化不是社会进步和自然规律导致的客观现象，而是由于我国实行的基本国策——计划生育导致的，出生率大大降低使得我国非老年人口数量偏离正常水平，老年人口逐渐累积。虽然从1978年改革开放以来，我国经济形势大好，GDP猛升，但是我国在进入人口老龄化初期的人均GDP与发达国家实在相差甚远。由于经济发展水平跟不上人口老龄化的速度，而且社会养老制度不完善，使得中国成为了典型的“未富先老”和“未备先老”的国家。

(四)人口老龄化存在地区差异

中国地域辽阔，无论从经济发展还是风土人情来说都存在巨大的地理差异，而且由于严格的户籍制度和中国人的恋乡情结，使得我国不同地域之间的人口流动性较低，同时也造成了不同地区之间人口分布不均衡，也就形成了明显的人口老龄化差异，它一方面体现在不同省份、城市之间的差异性。据统计，上海市“当之无愧”成为中国老龄化程度最高的城市，高达16.38%，而整个新疆省的人口老龄化程度大约在5.43%。排除上海这个特殊的发达城市，仅仅在不同省份之间来看，江苏、浙江等省的人口老龄化程度是青海、宁夏、新疆等省市自治区的2倍左右，这主要是由于不同省份之间的经济水平不均衡造成的。另一方面体现在城乡差异明显。早期中国政府一味地强调推进工业化，而忽视了城镇化的建设，造成了农村人口大量滞留。近年来，为了谋生，农村大量青壮年劳动力纷纷转移到城市，而老年人口留守家中。数据显示，在10 724.6万老龄人口中，农村老年人口占70%左右。因此地区差异大也加大了我国制定针对人口老龄化财政政策的难度。

二、人口老龄化对财政产生的消极作用

(一)引发财政支出的增加

众所周知，老年人的社会保障基金、医疗保险基金、退休金等均来自于国家财政，老龄人口的增加意味着对这类资金的需求量增加，进而造成了巨大的财政压力。[1]美国十分注重老年人的养老问题，国家愿意拿出大部分的财政预算盈余解决老年人的养老问题。据美国2007年的财政开支显示，投入到社会保障的资金占了21.5%，医疗保险和医疗救助的资金为19.1%，加起来一共占到了财政支出的40%。专家推测，由于人口老龄化的作用，医疗卫生的支出占全国GDP的比重将迅速攀升。而医疗卫生方面的财政支出也只是老年人所需社会成本的一部分，其他方面的负担如养老、福利政策、社会配套设施等，这些全部加起来可能对财政支出的压力更大。

(二)影响经济增长和财政收入

随着经济社会的不断发展，人口老龄化所带来的一系列的负面影响将越来越明显。人口老龄化现在来说已经不再只是统计学里的人口问题，已经上升到经济层面并产生了复杂深远的影响，属于经济范畴的问题了。特别是对于发展中国家来说，严峻的人口老龄化形势在很大程度上影响到经济的增长，在总体上减少了国家的财政收入。

首先，人口老龄化在一定程度上降低了国民储蓄率。老年人口属于“消费型”人口，即老年人的增加使得劳动力创造的资本累计下降，国民储蓄率降低，这种降低并不是由于国民消费能力增加、生活水平的提高造成的，而是一种消极的降低。其次，人口老龄化对我国的劳动力供给造成了巨大压力。资料显示，自2011年以来，我国60岁以下的劳动力人口呈现持续下降状态，并预测未来20年内，还会不断下降，我国劳动力供给量将会出现严重不足，由此改变经济增长方式显得尤为紧迫。第三，人口老龄化制约了经济增长。一般来说，如果一国的劳动力处于年轻状态，那么劳动力成本相对较低，企业资本回报率较高。因此，年轻的劳动力往往能带给社会更多的经济效益。反之，劳动力越高龄化甚至老龄化，社会的经济效益会相对减低很多，一定程度上制约了经济的增长。显而易见的是，当一国的经济增长减速后，国家的财政收入必然削减。

(三)影响税收总量与结构

税收是一个国家财政收入的重要支柱，而国家的财政收入水平也随时影响着税收政策的制定。一旦人口老龄化对国家的财政收入产生过多消极影响，那么必然会延伸到税收政策上面。第一，由于老龄化问题造成的社会成本的增加，财政收入的减少，为了平衡收支，国家必定会扩大税收规模。第二，由于劳动力的减少，国家征得的个人所得税必然在总体上减少，一旦这方面的征税减少，国家将会进行调整，从其他方面补足缺口，这样一来，就间接改变了我国的税收结构。第三，国家在调整税收政策时，必然将人口老龄化作为重点问题来解决，例如，我国已经开始征收新税种来填充养老金缺口；对于独生子女的家庭，制定相关税收优惠政策，鼓励子女赡养父母，减轻社会压力；鼓励老年人重新工作，给予一定的个人所得税方面的优惠补贴政策等。

三、积极应对人口老龄化的财政政策建议

(一)加强财政资金在医疗卫生方面投入的使用效率

一般来说，老年人的身体健康水平远远不如普通人群，属于易发病人群，尤其是一些大慢性病的出现。据了解，65岁以上老年人人均医疗费用是普通人群的5倍左右，这就说明老年人口不仅需要大量的医疗资源，也需要高额的医疗成本。这意味着政府需要将注意力放在平衡老年人的健康水平与卫生资源配置和经济成本的问题上，增加卫生医疗的供给，制定合理的高龄医疗保险制度，在一定程度上满足老年人的医疗卫生需求。

另外，老年人不仅在医疗方面需求大，对护理的需求也大。但是目前我国并没有出台与老年人护理相关的政策方针，因此，需要政府建立健全相关制度尽快提高社区护理服务质量与数量，为老年人提供高质量的、充足的护理服务，减轻医院的压力；或者可以通过对助理护理员的培训，然后将他们派送到康复中心、疗养院、福利院，甚至老年病患的家里，给他们进行专业的护理。

(二)对养老专项基金进行精细化管理

随着人口老龄化的快速增长，养老保险制度的逐渐完善，养老保险专项基金的管理成为政府工作的重中之重，只有通过合理科学的管理，才能保证养老保险制度正常稳定运行，在市场经济中发挥积极作用。养老基金管理团队(劳动社保部门、财政部门、税务部门、养老保险基金管理人员)的运行质量将对基金的运作产生明显且直接的影响，所以，一个优秀的养老金管理团队的建设显得尤为重要。一是要制定明确的基金管理团队研究经费管理的政策和规定，让他们理解养老基金是一种特殊的基金，不同于其他基金，在每一个环节上都必须严格执行政府制定的操作流程和规范，每一个基金管理人员都必须从思想上加以重视；二是基金运作政策和资金运作团队要加强学习，实时关注国家在相关方面的政策制度，让全体人员充分掌握养老基金利率以及其他各种利率的计算技巧，并充分利用当前的政策，做好资金运作工作；三是基金管理业务团队要加强学习，每个人都要熟练掌握所收集的支付养老保险的管理、分配、存储资金等基础业务和基本技能，为参保人员实行良好的管理。总之，相关人员必须通过集体学习和自学等方式，提高自身的专业素养，打造一个精而强的养老金管理团队，做好基本管理工作。

(三)鼓励老年人重返工作岗位，调整经济增长方式

人口老龄化的快速发展，意味着社会劳动力的相对减少。在工业化进程中，我国劳动力成本较低，大量青壮年人口积极从事劳动密集型行业，为经济发展做出了巨大的贡献。然而，科技进步和社会发展，传统的经济增长方式已经不再适应中国经济现状，劳动力也失去了原本的优势，加之令人堪忧的老龄化状况，劳动力变得十分紧缺。因此，我国需要加快转变经济增长的步伐，由落后的劳动密集型经济发展模式转变为以先进科技创造巨大收益的集约型经济增长模式。由于受到传统观念的影响，人们常常认为老年人就是家庭和社会的负担，已经不再具有劳动价值。其实并不是这样，随着社会发展，老年人不仅在身体素质也在思想文化上面逐渐缩短了与青年人的距离。在延迟退休的同时，政府还可以出台相关政策，允许已经办理离退休的老年人选择自己能力范围之内的工作，这样一来不仅大大缓解了老年人多而劳动力紧张的矛盾，而且也丰富了老年人的生活，让他们在没有儿女陪伴的时候也能拥有充实的生活，满足自身精神层面的需要。[2]

(四)调整政府宏观税负水平和税制结构

税收是政府宏观调控经济的一个重要工具。税负水平反映国家内部税收负担的高低程度。与世界平均水平相较而言，我国的税负水平较低，但这个数据并不是我国经济发达的表现。据专家分析，国家的经济发展水平与税负水平是典型的“倒U”关系。[3]也就是说，当税负处于低水平的阶段，在一定程度上提高宏观税负有促进经济的积极作用。但是如果一旦达到最高值时，任何提高税负的手段都不再起作用。如果税收过高，一方面是商业企业成本增加，另一方面降低了居民的可分配收入，因此政府应该控制宏观税负在一个不高也不低的均衡水平，使税收对经济发展的作用最大化。

目前我国人口老龄化形势已经非常严峻，未来几年的老龄化也将是不可避免的。因此，只有通过合理的财政政策安排，才能维护社会的和谐和经济的可持续发展。为控制人口老龄化比例所进行的优化财政支出、健全社会保障体制、保持社会持续发展，还需要我们做实质性的努力。但是，人口老龄化也能带给国家某些发展机遇，许多企业开始寻求先进科技、高资本效率为主导的产业，从另一个角度发掘人口老龄化带来的潜在动力。

[1] 刘艳萍.我国人口老龄化与养老产业发展前景研究[J].荆楚学刊，2013(5).

[2] 周利兵.老年人标准的建构与对延迟退休的思考[J].理论学习，2014(5).

[3] 张霄,王志伟.论我国双主体税制模式的构建[J].湖北经济学院学报，2015(2).

【责任编辑 冯自变】

Study of Fiscal Policy in Dealing with Aging Population

WANG Xiao-mei

(DepartmentofEconomics,TaiyuanNormalUniversity,Jinzhong030619,China)

The statistics show that China is stepping into aging society, which brings about a series of challenges related to aging population. Thus, the government needs to adjust and improve fiscal policy and gives full play to macro regulation to meet the challenges and reduce the negative effect.

aging population; economic development; fiscal policy

2016-06-06

王效梅(1978-)，女，山西静乐人，太原师范学院经济系副教授，硕士。

1672-2035(2016)06-0058-04

F812.2

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