不动产统一登记视野下的农村不动产登记问题

赵海萍

(镇江高等专科学校 人文与法律学院， 江苏 镇江 212003)



【法律学】

不动产统一登记视野下的农村不动产登记问题

赵海萍

(镇江高等专科学校 人文与法律学院， 江苏 镇江 212003)

随着2015年3月《不动产登记暂行条例》和2016年1月《不动产登记暂行条例实施细则》的相继实施，全国开始推行不动产统一登记的确权工作。长期以来，我国关于城市不动产登记管理制度的完善受到较多的关注，相较于城市，农村不动产登记问题存在滞后性和诸多复杂性，相关研究也较为薄弱。农村地区不动产登记要实现与城市并轨的统一登记还存在阻力和障碍。在完善不动产登记相关立法的过程中，不应忽略农村实际，应对长期以来在农村地区发挥着稳定交易秩序作用的农村习惯法和乡村法秩序的特点给予充分关注。在现行制度和政策框架下,农村和城市还不宜实行全国统一的登记模式。

不动产统一登记；农村不动产登记；农村习惯法；不动产登记暂行条例

2007年《物权法》第十条第二款规定:“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这是我国立法层面上首次规定了不动产统一登记制度。随着2015年3月《不动产登记暂行条例》和2016年1月《不动产登记暂行条例实施细则》的相继实施，全国各地将推行统一的不动产登记制度，农村不动产登记显然也应纳入其中。然而，农村不动产登记能否与城市不动产登记完全接轨是值得我们研究的课题。长期以来，我国关于城市不动产登记制度的管理和立法受到较多的关注，相较于城市，农村不动产登记问题却存在滞后性和诸多复杂性。农村不动产统一登记相对于城市不动产登记尚面临诸多问题和困境。

一、农村不动产登记的现状考察

(一)立法层面上，农村不动产登记制度尚未健全

我国现行法律关于不动产物权登记的法律规范适用范围大部分只适用于城市，主要体现在《物权法》第九条、《城市房地产管理法》第三十五条、《土地管理法》第十二条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条等。①《城市房地产管理法》第三十五条：“房地产转让、抵押，当事人应当依本法第五章的规定办理权属登记”。《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条第一款规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记”。而在广大的农村地区，登记制度尚未建立。农村地区至今只有不规范的集体土地使用权登记制度,内容比较分散，没有形成体系。关于农村房屋所有权登记制度的规定也只有少数地区在困难重重下实行试点②1998年厦门市政府颁布《厦门市农村土地权属登记发证若干规定》；福建省住建厅出台了《福建省房屋登记工作规程(暂行)》,没有普适性，导致农村不动产交易实践中的登记在法律上无法可依,成为“被法律遗忘的角落”。《不动产登记暂行条例》的出台虽然弥补了空白，但内容上没有根本性突破，且立法层次较低。“虽然2008年颁布的《房屋登记办法》尝试统一城市房屋和农村房屋的登记，但该办法的制订者也承认，鉴于农村房屋登记工作的复杂性和特殊性，目前城市房屋登记和农村房屋登记暂时还不具备适用统一模式登记的条件。”[1]387

(二)实践层面上，农村不动产交易实践模式“不以登记为生效要件”

为了调查了解农村不动产物权登记的状况，笔者选取了江苏省盐城市M村、徐州市F村、宿迁市C村、山西省吕梁市W镇、甘肃省古浪县等村镇作为调研对象。就笔者所调研的农村地区发现以下情形：一是在农村土地承包经营权流转的过程中，大部分农户之间没有签订书面的经营权流转协议，只有口头约定；即使有书面协议，其内容也不完整，更谈不上办理登记。大多数农民并不清楚土地承包经营权具有物权性质，不了解土地承包经营权是自己的财产权，所以也欠缺登记的习惯和意识。二是对于农村房屋所有权和宅基地使用权交易的情形，农村地区宅基地使用权有的只进行了初始登记，且初始登记比例较低，有的地区对于宅基地使用权的取得根本没有土地使用权证书，只有县政府的相关批复，上面载有房屋位置、面积和四至地界等笼统信息。因此，对于宅基地使用权和房屋的转让、交换、继承等也不会办理变更登记，基于传统习惯和历史等原因，至今存在着通过契约对宅基地使用权和房屋所有权等问题进行处理的方式。因此，在农村这样的“熟人社会”环境里，基于“中人见证”民间交易习惯形成的事实物权在农村地区大量存在，农村不动产交易实践“不以登记为生效要件”，诚信才是维系乡村法秩序平衡的基本准则。

(三)主观层面上，农民登记意识和登记动力不足

不动产统一登记须遵循自愿原则和依申请原则，因此农民的登记意愿和登记需求是重要的影响因素之一。在大多数农村地区，农民登记的意愿总体不强烈，原因在于：一是农村经济发展较为落后，多数房屋只限于自用，没有形成一定规模的流转交易市场。二是办理登记会增加农民的经济负担，更重要的是不办理登记对交易当事人而言通常情况不会发生纠纷或遭受利益损失。另外，农民的登记需求还受经济发展水平和地域两方面因素的影响，在经济较为发达地区，农民对其财产“物尽其用”的机会相对多一些，农民住房登记的积极性也会相应提高，而对于边远农村，农民几乎没有要对其房屋进行登记的意识。

(四)技术层面上，农村统一登记工作量大且信息管理匮乏

我国农村土地种类繁多并且地域差异性较大，在进行统一登记时将面临巨大的工作量，比如，登记发证前期要对全村住宅的数量进行摸底调查，还要开展地籍图测试、房屋面积测绘等工作。近年来很多农民常年进城务工，农村地区呈现“空心村”现象，长期找不到房产权利人，这些都给登记工作的实施带来很大的难度，其工作的进程也受到资金和人员素质等方面的制约。目前很多中小城市还没有建立起电子化的管理，大量的信息是纸质的，不能实现联网公开。部分大城市的信息化工作虽然完成了，但各地在发展农村不动产信息系统的时候，是各自发展，其信息系统尚无法达到信息数据的统一标准。

二、农村不动产统一登记的阻力和障碍分析

(一)历史遗留问题大量存在

由于长期以来农村不动产登记管理混乱，农民对办理建房用地的审批手续并无太强的法律意识，初始登记的材料缺失且登记事项不规范，农村房屋建设管理并不严格，抢占集体公共用地、超面积建房的现象较多，导致农村地区“一户多宅”、“超面积”房屋、违法违规建房等历史遗留问题大量存在，一些深层次的矛盾凸显。农村违建房屋以及农地非法利用和私下交易是目前农村不动产登记中的一大难题。“事实上，就连《房屋登记办法》的制订者也承认，农村违建房屋的大量存在是阻碍农村房屋登记与城市房屋登记并轨的主要障碍之一。”[1]387

(二)部门存在利益之争

目前加快推进不动产统一登记是促进城乡一体化进程的重要步骤，然而，一些利益团体或明或暗地抵触，实际就是他们不愿意打破城乡二元化的不动产管理格局。不动产统一登记即要求由某一部门或新设立某一机构来专门行使登记管理权。但现实情况是，各地的登记工作分散在不同部门，各部门都从本部门的职责权限出发，实行多头管理，各部门登记工作标准不统一，导致重复工作、登记土地冲突等问题。同时，统一登记必然会革除一些部门的权力，导致一些部门的利益受损，不动产统一登记难度之大可想而知。

(三)乡村法秩序以及农村习惯法的作用不容忽视

如前所述，农村房屋交易中采用“中人见证”模式很常见，依据《物权法》第九条是不发生效力的，但农村“熟人社会”之间通常没有人追究，多年来彼此也相安无事，形成了农村特有的乡村法秩序。然而，从近年来司法实践来看，“由于农村房屋的转让多不办理登记，《物权法》颁布后出现了大量因拆迁补偿等利益驱动、卖房农民反悔请求确认房屋转让无效的案例，使得交易安全反而因《物权法》的规定而变得岌岌可危”[2]69。在当前政策框架下，农民的登记意识动力不足，如果完全适用“登记生效模式”显然与农村秩序不符，只会助长不诚信且破坏乡村法秩序。改革开放以来,我国的市场化趋势推动着农村急剧变革，建立在熟人社会基础上的状况会逐渐改善，但以乡土社会为基础的农业社会不可能在短期内彻底改变，还须经历一个较长的过渡期。“我国乡土社会尤其是偏远的农村仍具有一定的分散性和封闭性,我们还不能完全指望通过国家法来解决所有问题。在考虑新的制度设计时,我们无法漠视中国乡土社会的传统,农村习惯法的存在能够弥补现有法律的一些不足。”[3]46

(四)法律与政策障碍

农民的登记意识不强的原因有多种，其根本原因是存在法律与政策障碍。按现行法律规定，农村地区的集体土地所有权以及建立在集体土地所有权制度之上的农村土地承包经营权和宅基地使用权等土地权利除具有一般物权的基本特征之外，还承载着社会保障等功能，因此这些权利的交易受到了严格限制，其权利变动通常发生在社区内部或熟人之间，即使不办理登记，其权属仍然比较清晰。因此，农村不动产的流转范围只局限在“熟人社会”里，这就决定了农村不动产物权的公示方法不必强制采取登记方式。另一方面，由于我国农村不动产登记系统尚未建立，且在较短的时间内也不可能实现对所有农村不动产物权的登记，如果把农村不动产物权登记公示方法作为强制性规范，就会导致农村地区大量的事实物权丧失其存在的基础。“集体土地范围内的房屋无论转让还是抵押都受严格限制，因此，所有人办理初始登记的动力不足，这使得一直以来，我国集体土地范围内的土地登记率远远低于国有土地范围内房屋所有权的登记率。”[4]121

三、构想与展望

(一)现行制度框架下农村不动产登记模式不宜与城市相统一

配套的农村不动产登记是实现全国不动产统一登记制度体系的必要组成部分，但目前基于城乡登记制度发展不平衡的现实情况以及农村不动产物权体系的特殊性，又决定了农村不动产登记与城市不动产登记在短时间内尚无法实现全面并轨。在当前制度框架下，应充分考虑农村交易习惯以及流转的制度限制，承认交付占有在农村不动产交易物权变动中的地位，而不以登记为必要。渠涛先生也提出：“基于中国目前的现状，不动产物权变动应该做区分设计：在社会成员关系密切的熟人社会(农村)全面采用登记对抗主义，同时还应该在登记以外承认当地习惯法中的不动产公示手段和证人作用，以此为认定是否可以作为不动产物权予以保护的依据。”[5]600国外不动产权属登记制度并没有出现城市不动产权属登记制度与农村不动产权属登记制度断裂的情况，而我国却有必要区分设计，其根本原因即在于城乡二元体制的存在。因此，在当前制度和政策框架下，农村不动产登记模式不宜与城市相统一。当然，笔者的主张无意于固守现状，更重要的是关注现实、期待未来，我们相信，随着城乡一体化和城乡统一市场的逐步推进,农村和城市实行全国统一的登记模式和不动产物权变动模式不再遥远。

(二)尊重农村习惯法的作用

习惯法是在乡民长期生活与劳作过程中逐渐形成的一套地方性规范。费孝通先生对传统中国社会的乡土性这样描述：“乡村里的人口似乎是附着在土地上的，一代一代地下去，不太变动，这是一个‘没有陌生人的社会’，他们追求无讼，社会秩序的维持主要依靠并非是国家法律，而是‘礼治’即长老的权威、教化以及乡民对传统习惯的服膺来保证。”[6]48在我国不动产登记模式的立法选择方面，应当关注长期以来在乡村地区发挥着稳定交易秩序作用的农村习惯法和乡村法秩序的特点，积极利用农村习惯法这一本土法治资源来推进农村法治建设，使国家制定法有坚实的社会基础，否则形式的法律与实际的生活现实存在差距，国家立法的目的亦无法实现。因此，在制定统一的不动产登记制度方面我们尤其应尊重农村习惯法的价值，确保农村习惯法与国家法良性互动，最终实现农村的法治化。

(三)期待未来《不动产统一登记法》有所作为

我国农村不动产登记问题恐怕不是一部《不动产登记暂行条例》就能解决的。《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》分别是以行政法规和部门规章的形式确定了不动产登记的宏观体系，其立法位阶较低，它只能在《物权法》的既有框架之下去发展。“最佳的思路是起草制定一部不动产登记法，通过新法优于旧法的原则，直接对旧法的内容作出修改和完善。”[7]因此，在制定适用于全国的统一登记规则之时，立法者应充分考虑到当前城乡登记发展不平衡的现实状况，须从农村地区进行突破，以确认和保护农民的不动产权利为出发点，打破城乡二元结构，解决城市建设用地与农村集体建设用地不平等难题。同时，我们期待未来出台《不动产统一登记法》以弥补《物权法》相关规定的不足，比如，应当明确农村不动产登记的非强制性，进一步明确登记的法律风险承担、登记过错的赔偿以及登记工作人员的失职等问题。

[1] 住房和城乡建设部政策法规司，等.房屋登记办法释义[M].北京:人民出版社，2008.

[2] 徐万鑫，郑智杨.未经登记的农村房产的有效转让和善意取得[J].人民司法，2010(12).

[3] 我妻荣．新订物权法[M].罗丽，译.北京:中国法制出版社，2008．

[4] 程啸.不动产登记法研究[M].北京：法律出版社，2011.

[5] 渠涛.关于中国物权法制度设计的思考[G]//中日民商法研究(第三卷).北京：法律出版社，2005.

[6] 费孝通.乡土中国[M].北京:生活·读书·新知三联书店，1985.

[7] 王利明.应制定不动产登记法而不是法规[N].经济参考报，2014-10-21.

【责任编辑 张 琴】

On Registration of the Rural Real Estate after
the Implementation of the Unified Registration of Real Estate

ZHAO Hai-ping

(SchoolofLiberalArtsandLaw,ZhenjiangCollege,Zhenjiang212003,China)

With the implementation of “The Provisional Regulations on Real Estate Registration” in March 2015 and “The Detailed Rules for the Implementation of Real Estate Registration” in January 2016, the real estate registration began in our country. However, much attention is paid to improving the real estate registration system in cities, but less to that in rural areas out of its hysteresis and complexities, so it is hard for the rural areas to keep pace with the urban areas. It is suggested that in improving the real estate registration system the rural reality should not be ignored. More consideration should be given to the characteristics of the rural customary law and the rural law order for a long time. Under the existing system and policy rural and urban areas could not use a unified registration model.

unified registration of real estate; rural real estate registration; rural customary law; Provisional Regulations on Real Estate Registration

2016-07-03

赵海萍(1976-)，女，山西文水人，镇江高等专科学校人文与法律学院副教授，硕士。

2013年度江苏省高校哲学社会科学基金项目：《农村不动产物权变动模式研究》( 2013SJD820025)

1672-2035(2016)06-0048-04

D923.2

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