国有企业改革过程中的政府成本问题研究

2016-02-13何翔舟史国辉浙江工商大学公共管理学院浙江杭州310018

通化师范学院学报 2016年7期

何翔舟，史国辉（浙江工商大学　公共管理学院，浙江　杭州　310018）

国有企业改革过程中的政府成本问题研究

何翔舟，史国辉
（浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州310018）

国有企业改革步履维艰，隐藏在背后的重要原因是改革过程中产生的过高政府成本，这已经成为我国经济体制改革过程中不得不引起重视的问题。因此，预防和控制国企改革中的政府成本应是我们把国企做强做优做大要努力的重要方向，也是在经济发展新常态下适应经济结构转型升级的需要和推进经济可持续发展的必然选择。基于此，文章提出了国企改革当中产生过高政府成本的原因，如政企不分、腐败等；并针对原因提出了实现政企分开、惩治腐败、建立约束机制等对策建议。

国企改革；政府；成本

国企改革是经济体制改革的主要部分。在全面深化改革进程中，如何进一步推进国企改革，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以及后来出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）提出了一系列要求和目标，明确了改革方向。在“新常态”下，国有经济承担着稳定增长速度和提高增长质量的任务。进行国企改革，这是在经济发展新常态下适应经济结构转型升级的需要，也是推进企业和经济可持续发展的必然选择。国企改革在一定程度上离不开政府的主导，而政府在指导活动中必然地产生政府成本，这是既往改革给人们的教训与启示。如何控制国企改革中的政府成本，是国企改革的关键所在。

一、政府在国有企业改革中的作用及改革中产生政府成本的客观基础

实现国家治理和经济发展目标永远离不开政府，政府需要引领社会经济发展，政府在国家治理和社会经济发展中的这种职责，决定了政府在改革中的重要性以及政府在履行其职能的过程中必然产生成本。

（一）政府在国企改革中的作用

首先，政府在国企改革中起主导作用。政府是国有资产的所有者和改革的倡导者、组织者，为国企改革奠定制度基础。国企改革必须通过政府制定一系列的方针和政策才能顺利进行。如《意见》提出了国企改革要坚持的指导思想、基本原则和基本目标等，政府通过建立制度框架来明确改革的方向、路径及进程，且通过相关制度安排为企业改革创造良好的政治、经济、社会等客观环境，确保国有经济在混合所有制体系中的主导作用。国企改革的目标是提高企业效益、促进社会经济发展和解决政府财政问题，因此，在总体上政府始终是主导和推动改革的主要力量。

其次，政府是国企改革中的重要主体。市场经济发展过程中客观存在着市场失灵现象。当下我国市场经济制度和机制还有待健全，特别是国企还未成为真正的市场主体，因此，在这种条件下需要政府对宏观和微观经济进行必要且适度的参与和调控，这样才能有效地推进国企改革。同时，任何改革都会遇到阻力并产生成本。根据我国国情，只有依赖政府的权力及权威才能最大程度解决这种问题。同时，改革会面临各种社会问题，而这单靠企业自身无法解决，必须由政府来为企业改革创造各种条件。

顺利推进国企改革，必须充分发挥政府的主导和主体作用，加强政策引导，积极协调并保障各方利益，优化改革环境。

（二）国企改革中产生政府成本的客观基础

在当下的国家体制和市场机制条件下，国企仍具有高度的垄断性，其所有者仍是政府。政府以强制性的权力推进国企改革是政府履行其职能的表现。因此，国企在其发展和改革中发生的任何财富消耗和损失或者造成的负面影响对政府来说就是一种政府成本。财政收入减少和支出费用增加是构成政府成本的主要原因。财政收入减少主要是政府对企业提供补助、减免税收等优惠政策形成的；而支出费用增加主要是由于腐败和国资监管不完善在产权交易和资产评估等环节造成的国资重大流失以及由于决策失误造成的沉没成本，如大规模重复投资建设并形成的大量资源的浪费和产能过剩。国企改革，就需要将其承担的社会职能分离出去，这也必然增加了政府的社会职能转移成本。瓦格纳认为，随着社会的发展，社会对公共物品或劳务需求随之增加，而这些活动只有通过政府提供才最经济，因此有关公共基础设施及社会安全公共服务等都将其纳入政府职能，必然增加政府的支出和政府活动的范围，政府已经从一个“守夜人”变成了一个提供多种服务和劳务的经济“实体”。国企是经济发展的支柱和政府提供公共服务的重要载体，随着经济结构的调整及转型升级，政府的职能也不断扩大，过高的政府成本问题也不断凸显。政府作为国有资产的所有者和社会管理者，组织和主导国企改革。因此，可以认为国企改革中产生政府成本的客观基础是政府履行其职能及其以强制性的权力产生的公共活动行为。虽然这种成本是客观存在和无法避免的，但是可以通过控制行为和优化决策加以适度控制。

二、国有企业改革中政府成本过高的原因分析

目前，我国正处于经济发展新常态的阶段，同时又是攻坚克难的阶段，经济下行压力加大。国企历经多年改革，取得了很大成就，但在改革过程中也产生了政府成本过高等问题。其原因有以下几个方面:

（一）政企不分这个历史性难题依然突出

历经多年的改革，国企没发生实质性变化的根本原因正是国企的产权主体和社会行政管理者的双重身份。这样不仅会增加政府负担，企业也不会成为真正的市场主体，容易形成一种结构性问题，如国企占据垄断地位的能源等行业供需不对称，产能过剩，不利于资源的优化配置。由于政府角色的多元化，不但使国企经常作为政府的政策性工具来承担某些政策性损失，且对国企的正常经营直接干预，不少部门和地方政府仍承担着投融资的主要职能，这样容易使国资低效运行和流失；同时，政府官员又是企业管理者，这种双重身份不仅会因其企业经营能力缺乏造成重大决策失误进而产生决策和机会成本，还容易产生腐败行为。由于政企不分，对于不管是政策性亏损还是经营性亏损的企业，政府不得不承担所有损失。以国有控股工业企业为例，企业亏损个数从2012年的4288个增加到2014年的5016个，亏损总额也从3011.97亿元增加到3678.8亿元①中华人民共和国国家统计局，年度数据.http://data.stats.gov.cn/ easyquery.htm？cn=C01，这对于政府来说就是巨大的成本。

（二）国企的垄断性与层级繁杂导致改革成本升高

国企所具有的“垄断”性质决定了它是提供社会公共物品的主要力量。美国学者萨瓦斯认为“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%—95%”②［美］戴维·奥斯本等.改造政府（中文版）［M］，上海：上海译文出版社，1996.59页。。就我国而言，公共物品的特性决定了其必然由政府提供，所以对这样的国企，其资金或投资只能靠政府提供，政府的这种制度性安排也会使政府和企业规模随之扩大，成本也大幅上升。同时，繁杂的审批层次使政府机构臃肿，企业也存在着机构庞大、员工多、管理机制僵化等问题，致使日常管理费用增多、效率低下和开支费用增多。另外，国企管理者任用、考核过程中“政治化”倾向严重，管理者往往既是政府官员又是企业管理者，进而可能会因其决策不当或缺乏对企业的经营管理能力给企业造成重大损失，增加政府成本。

（三）腐败现象导致隐性成本上升

腐败的根源在于权力的绝对掌握。法人治理结构不合理、监督机制不完善以及管理者的双重身份等导致企业出现一种“内部人控制”现象。滥用职权、职务消费、挪用公款、利用内幕信息进行交易等，从而造成政府隐性成本扩大。从2015年3月开始，中纪委对中石油等26家央企进行了专项巡视，26家央企中近20名高管被查①国企反腐关键要完善内控机制［N］.光明日报，2015-05-21（02）；2015年7月，北京市对北汽等6家市属国企进行专项巡视，发现都存在不同程度问题：乱发补贴、公款送礼、在生产销售和工程建设中存在利益输送等②http://ccnews.people.com.cn/n/2015/1124/c141677-27848702. htm。由于对重点领域的监督偏松，部分国企还出现了令人触目惊心的“塌方式腐败”和“系统性腐败”。国企腐败究其根源就是“政府的行政性授权方式和行政性权力运作方式所形成的“体制性积淀”在国有企业中的延伸”③沈天鹰.国有企业治理结构畸形化及其矫正对策研究［M］，人民出版社.2004.113页。由于国企的垄断性，产权改革不彻底，腐败现象容易多发。

（四）国有资产监管机制缺失使国有资产流失严重

国有资产流失是国企改革过程中政府成本过高的主要原因。国有资产监管机制缺失导致腐败现象严重，管理人员在企业经营发展过程中寻租；同时，在国有资产的交易和评估过程中，对国有资产进行低价贱卖或评估不实，甚至对一些无形资产忽略不计以及对部分项目的投资风险及经营活动把控不严，导致国有资产出现重大损失。另一方面，由于国有资产监管体系和政府监督机制不健全，责任主体不明确，容易产生沉没和决策成本。总之，国有资产流失其根本是我国较长时间的以投资扩张推动经济发展的模式和政府监管机制的缺失，大量的盲目投资和重复建设，导致了巨大浪费及产能过剩，钢铁、煤炭等行业产能过剩尤为严重。2015年1-10月，我国大中型钢铁企业主营业务亏损720亿，亏损面达47.25%④不让“僵尸企业”啃食中国经济［N］.光明日报，2016-1-6（07）。截至到2015年底，我国钢铁行业停产半停产企业57家，涉及产能9700多万吨，占全国产能8.6%⑤http://ccnews.people.com.cn/n1/2016/0301/c141677-28160190. html。这其中隐藏着大量靠政府扶持和贷款的“僵尸企业”，不但造成了巨大资源浪费，还在一定程度上造成了国有资产的流失，增加了政府负担。

三、新一轮国有企业改革背景下政府成本预防和控制的对策

当前我国经济压力明显加大，推进经济结构性调整重要一点就是要处理好政企关系，增加有效的制度供给。党的十八届三中全会明确提出了新一轮国企改革的方向和目标，这种背景下，预防和控制改革中的政府成本对于企业、政府和整个社会经济的转型升级与发展都具有重要意义，且这必须成为一种常态。

（一）建立控制成本的长效机制，深入推进政企分开

政企不分是制约企业发展、造成改革成本膨胀的主要原因。当前，深化经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。政府在改革中的作用在于政策制定、平台建设、秩序维护和做好裁判这样的宏观层面，而非竞争性微观经济领域，更不应直接干预企业经营。除了军工、石油、通讯等关键领域必须保持国企的主导地位之外，政府应从微观的经济领域中退出，由企业依法行使决策权并充分发挥国有资本投资运营公司的管控作用，并深化投融资体制改革，放宽市场准入，鼓励非国有经济的参与，从而降低改革的交易成本。现阶段国企改革政府的主要任务应是“去行政化”，推进政企分开，进一步对企业放权，优化政府职能，降低企业运作成本；同时，深化“放管结合”，加大有效的制度供给，降低企业的制度性成本。只有这样，改革才有实质性的突破，改革成本和政府负担也能得到控制和有效缓解。

（二）把惩治腐败与国企改革有机结合

国企经营和改革中腐败行为的频发，会造成国有资产大量流失。随着新一轮改革的进行，迫切需要在企业中加强反腐倡廉建设，控制由腐败而产生的政府成本。习总书记强调，要防止在改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。防治国企改革中腐败行为，一是要加强思想宣传教育，积极营造廉洁清正的环境；二要重视制度建设和监察查处，进一步完善巡视督查制度，加强对国企的巡视力度；三要强化权力运行监督机制，完善国企内控制度，加快实施“权力清单”公布，企业管理者也要有权力清单和权力边界，同时加强企业内部员工的监督。总的来说，要切实落实国企反腐倡廉“两个责任”，认真落实“三重一大”民主决策，努力构筑企业干部不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，遏制腐败现象的滋生蔓延，防止国资流失，降低企业的隐性成本。

（三）切实防止国有资产流失并合理评估无形资产

国有资产流失是国企改革中政府成本膨胀的重要原因，必须采取有效手段防止国有资产流失。除了加强反腐败建设外，一方面要采取有效的预算约束和监督手段介入到企业改革的全过程，加强政府对国资运作的监督审计，提高审计的科学性和精准性，并进行有效的监督、问责和评价；同时，要提高改革政策的科学性，改革过程要公开透明。另一方面要规范国有资产的交易方式以防止低价贱卖等扭曲行为，同时加强无形资产管理制度的制定以及对企业无形资产的评估。在国企改革过程中，有些企业在评估资产时并未将无形资产纳入评估范围，使得国有资产流失，相应增加了政府的改革成本。

（四）继续完善现代企业制度

首先要继续推进构建有效的公司法人治理结构，促进决策权与管理权的分离，形成权力间的有效制约，认真落实“三重一大”民主决策，实现企业决策的科学性，避免盲目和随意决策而造成重大损失。其次，管理人员的任用要避免“政治化”倾向。《意见》指出要发展混合所有制企业，这就要求要建立起与之适应的职业管理人制度，增加市场化聘用比例，打破主要依靠行政任命的用人方式；同时，要按照市场化要求实施差异化的薪酬层级，建立相应的激励机制，避免出现管理人员行为扭曲现象。再次，要促进企业机构科学化，精简企业部门和管理层次，严控用人编制，以减少企业运作过程中的硬性支出。最后，必须剥离企业的社会职能。对于某些社会服务，政府可通过招标竞争等市场化机制吸引市场力量公平参与，这样既可减少政府成本，又可提高服务质量和消费效率。

（五）建立约束机制以及破除政府保护主义

一方面，要强化党组织和监察部门在国企中的监督作用以及建立信息公开制度，形成全社会力量对国企的监督；同时，规范企业垄断行为，破除由政策形成的垄断。此外，要建立严格的投资风险责任制度，防止重大投资决策失误。另一方面，规范政府行为，破除政府保护主义，允许企业破产和亏损，淘汰落后产能。对政府尤其地方政府来说，企业特别是国企，如果出现破产或亏损，政府会进行“输血式”救助，这种以“软预算约束”模式促进企业发展，不仅会适得其反，更会增加政府财政负担。以供给侧结构性改革引领经济新常态，将是下一阶段我国经济改革发展的主流，政府应进行分辨、引导，着力解决降成本和产能过剩等问题。对于一些“僵尸企业”要加快市场化的兼并重组或依法破产，尤其要推动钢铁、煤炭、化工等企业的重组联合，提高政府投资的有效性和精准性。目前，广东已经制定出台供给侧结构性改革总体方案，包括“处置2333户已关停的国有企业，完成1052户国有特困企业解困工作”①完成结构闯关需要改革勇气［N］.人民日报，2016-03-08（13）。对于企业能否得到政府救助，完全基于企业的“造血”功能是否能再启用。

总之，预防和控制国企改革中政府成本过高不仅利于企业的成长、减轻政府财政负担，更有利于推动经济结构转型升级和可持续发展，同时也是引领经济新常态、贯彻发展新理念及顺应国家治理现代化的应有之义。文章结合当下国企改革的现状，从持续深入推进政企分开、惩治腐败、建立相应约束机制等方面提出了预防和控制产生高成本的相应对策，仅希望文章对目前及今后在国企改革中进行政府成本控制有所启发。

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