“去中心化”与温州主城区空间首位度提升

任晓 易元芝

“去中心化”与温州主城区空间首位度提升

任晓 易元芝

在省域空间战略由“强县”转向“都市”背景下，温州要将城市化方向和重点转向提升主城区首位度以及架构以其为核心的都市区空间体系，以此为优化空间体系突破口，跨越半城市化陷阱，加快城市化进程和空间结构转型

空间的“去中心化”或“泛中心化”（Decentralization）趋势是指资源集聚与功能集中在空间上的动态分散过程，是相对于空间首位度抑或“中心化(concentration)”“极化（polarization）”的概念。静态来看，在一个地域空间中某个区块首位度越高，说明首位区块在这一地域空间经济社会发展中越处于控制与主导地位。而首位度低，则对应两种可能情况：或者该空间体系处于较高的发展水平，空间各组成部分发展比较协调的城市化高级阶段，可称之为“高阶分散”，或者则表明空间体系发展缺乏首位引领区块，空间发展组织功能低效的城市化初级阶段，称之为“低阶分散”。

温州城市化去中心化的态势明显且呈现低阶分散特征。即经济地理空间布局分散，经济要素收敛在多个低能级空间集聚点，城市等级层次不清，能级边界模糊，突出表现为温州主城区（市辖区）未能体现应该有的空间首位度。课题组从经济总量、财政金融、对外经贸、公共服务、科技人才、交通流量共6项指标综合测算，温州主城区绝对分值为2.68，较对标选取的东部沿海7个副级城市主城区首位度平均分值低了1.65分。从过去4年里各项指标变动情况看，温州主城区首位度从2011年的3.53，逐年下降至2014年的2.77，表明温州区域关于经济地理空间中心化演进呈逆向低阶分散的去中心化过程。其中经济总量、财政金融两项首位度指标下降幅度最快，反映温州主城区作为温州都市圈核心区最关键的经济要素集聚水平和生产服务功能在持续弱化。

中心化的偏离

去中心的基本缘由是，其一，农村工业化惯性。早年在温州模式主导下同步于家庭工业出现了一批碎片化产业区。如果说这一落后空间形态有其产生的特殊背景，但在条件成熟的上世纪90年代末温州却没能抓住空间延伸拓展机会改变路径依赖，以致这种规模不经济的分散布局积重难返，为此甚至一度将错就错出现就乡建镇的权宜方案，由此埋下为人诟病的产业与空间结构“低小散”的草蛇灰线。工业区在城乡弥散式无序落子导致目前异常艰巨的主城区“三改一拆”任务（旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑）。仅在市辖鹿城区一地，包括“退二进三”的工业厂区（房），土地利用率低（建筑容积率低、使用效率低、投入产出低）的旧厂区（房），国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的旧厂区（房），以及纳入落后产能整治范围的旧厂区（房）就有260万平方米。这些老旧工业区或遗落于70余个城中村形成了主城区中心化的瓶颈。

其二，分散融资开发模式。城市化启动需要额外增量资本投入，因而城市化过程很大程度上是融资模式的投射。改革之初的城市化需要自上而下的资源支持，温州城市化缺少包括银行信贷等金融资源在内的任何外部资金渠道支持，地方财政更无积累。温州发展出了主要通过民间投入融资共建特殊城市化模式，其中就出现了民间筹资自建“农民城”龙港镇。社会资金参与了主城区的机场、铁路、跨江大桥、体育中心、高校等公共设施建设。期间，鹿城区的人民路改造复制了龙港“谁投资、谁所有、谁受益”的市场机制，通过群众认购沿路开发的商品房顺利解决了资金来源。虽然这在客观上加速了旧城更新速度，但欠缺城市发展长远规划和统筹，建设水平和设施标准较低。在这一模式下由于缺乏整体开发改建所需的大笔资金，只能边筹资边开发，无论是建设体量规模，还是品位档次，均受限于民间资金分散分时到位情况，以及中小开发企业融资与财务运筹能力。更糟糕的是开发企业为了迎合市场需求以回笼资金，主城区商业开发通常选择最具商业价值、最快回收投入的开发模式，而土地出让方为顺利出让土地，配合中小开发企业诉求将本应连片整体开发地块切碎供地。由此带来一系列不可避免且难以弥补的弊端，主城区缺乏分区设计，工业区、商贸区、居住区、政务区相互交叉、高度混杂，出现“居住区里搞商业、商业区里搞工业”，主城区与市效外围在空间结构上毫无层次错落和梯度秩序可言，中心化不足矛盾突出。

其三，半城市化陷阱。中心区域长期未能走出半城市化(peri-urbanization)这一本应快速跨越的过渡性形态。主城区面临较为明显且程度较深的半城市化陷阱挑战，从经济体量集聚度看，温州目前主城区的经济体量难以起到辐射和带动职能。2015年温州中心城区经济总量占区域经济总量的比重和年化平均增长为40.1%、0.3%，同期7个东部沿海副省城市平均水平为67.3%、2.2%；从生产性服务职能看，尽管主城区生产性服务业静态产值比重高于全市平均水平，但增长率却只能与全市生产性服务业平均增长率持平；从经济结构借位协同上看，主城区与外围县域经济的结构同构度偏高。主城区的商业综合体、金融集聚区、物流仓储园区、总部基地，这些项目在温州市所辖县市几乎被同款复制，而且建设规模，功能业态、运营模式基本一致，反映了温州都市区市域空间范围内项目前期规划阶段明显缺失以差异化分工为导向的区域协调。从空间秩序来看，主城区扩容迟滞，空间拥挤，人居、产业发展环境劣质化。主城区在过去的2005-2014年10年间，除了最近两年外，前8年温州主城区建设用地增速表现为逐年平稳下降，平均增长速度为5.33%，落后于同一时期主城区建成区面积增幅的6.12%。从空间运营效率来看，主城区人口绝对规模虽然已堪比特大城市，但城市管理水平难以与之匹配。市政设施的完备程度，交通通达畅通程度，公共立体空间的服务利用，城市运行的友好智能等综合运营能力相对不足；从空间软实力看，主城区生态人文、功能品质、人居质量等综合观感分值较低，特色不够清晰，区域创新载体、地域人文、身份认同等文化软实力不强。另外，在人才、科技等高端要素区际争夺中落后，领军拔尖人才和团队从前些年“引得进，难留住”到目前“难引进，留不住”，科技经费、人才数量等指标近年来提升乏力。

首位度提升建议

在省域空间战略由“强县”转向“都市”背景下，温州“十三五”期间要将城市化方向和重点转向提升主城区首位度以及架构以其为核心的都市区空间体系，以此作为优化空间体系的突破口，跨越半城市化陷阱，加快城市化进程和空间结构转型。

以集聚高端要素为近期优先议程。积极争取温州城市行政层级升格，并提前考虑和谋划以功能整合为原则重新调整划分包括瓯飞、瑞安、乐清、永嘉在内的更大范围的行政区划，适时推动形成“第五区”“第六区”；优化提升主城区服务、集散、创新和开放功能，在都市区范围以“协作化发展、差异化竞争”为指导，落实错位发展，将传统产业功能从主城区向外疏解和转移，置换为具备国际水平的高端服务业态，在“以中心城区为依托的产业集聚区”（如瓯江口产业集聚区、浙南沿海先进装备产业集聚区等）规划布局发展一些产业链高端环节项目。

以发展现代服务业为结构高级化路径。主城区产业要向高端化、创新型发展，带领都市区整体形成产业梯度效应。着重推进现代服务业发展，尤其要重视“高知识含量、高技术含量、高附加值”和“新技术、新业态、新方式”服务业的引进、培育和壮大。大力促进研发、创意、金融、物流、营销、服务外包等生产性服务业发展，形成以服务业为主导的产业集聚路径。通过高水平生产服务能力形成对温州都市区高新技术产业、新兴战略性产业的支撑，从而确立首位空间的功能领先地位。

以培育高级别功能性组织为能级升格重点。超前谋划和建设主城区公共基础设施。在更大时空背景下谋划功能性设施项目，避免简单局限于单个项目本身经济效益，坚持更高的标准，高起点规划、高质量建设、高水平管理，尤其瓯江口新区、龙湾和瓯海新城开发等应该坚持基础设施适度超前，确保近中期在功能上的绝对优势，以形成强大的中心极化效应。围绕主城区基础设施现代化和公共服务大提升，突出低效土地二次开发利用，城市有机更新，新区空间拓展和大平台搭建，以及航空产业、交通设施、城建市政、科技教育大项目落地，积极争取国字号的功能性组织、机构和项目落户，拉高主城区首位综合能级。

以提升管理运营效率为治理能力提高主题。未来主城区的空间治理主题应逐步从粗放式日常维护转向更高效的精细化治理。通过理念变革和技术创新提升治理能力，提高空间管理运营效率，保持可持续的发展能力和整体竞争力。通过治理架构和运营体制变革体现空间共治、自治理念。对于瓯江口新区等先造城后引项目的“城市化推动工业化”区域，重视项目方的意见与参与者意见，形成由社会组织、机构业主、招商企业和城市居民共同参与合作的治理架构，重视从前期规划、项目建设到运营维护全过程的多元主体自治。通过信息化手段应用升级治理技术，解决通勤秩序、市容管理，市政服务等投入大效果差的问题，在治理手段方式上更多采用智能化方案提高效率。

（本文为温州市社会科学院2015年度课题“‘十三五’温州城市化进程、需求与调控方案研究”阶段成果。）

作者：任晓，温州市委党校教授；易元芝，温州市社会科学院副研究员