美国联邦裁判官制度启示

傅新江

美国联邦裁判官制度启示

傅新江

美国联邦裁判官制度是与中国显著不同的一种法官制度。其裁判官制度的启示在于，不同层级的法官可以有不同的权限；不同层级的法官可以有不同的任期和待遇；不同层级的法官可以有不同的任命方式；不同层级的法官可以有不同的员额。深圳法院“案多人少”问题十分突出，有方案缺陷明显。应学习借鉴美国联邦裁判官制度，在推行法官司员额制的不同，建立“准法官”制度，进一步完善法院人员分类管理体系，加强法官队伍和后备力量建设，理顺司法辅助人员管理体制，提升审判效率。

裁判官；法官；司法辅助；审判

初审法官（Magistrate）词典多译为“地方法官、治安法官、裁判官”，只可以审理部分案件，对其它案件并没有审判权，也就是说，是一个只具有部分审判权的法官。中国法院没有这样的法官。美国联邦法院裁判官制度是与中国显著不同的一种法官制度。美国联邦裁判官制度有什么特点？能给我们什么启示？有什么值得深圳法院学习借鉴？

一、裁判官制度的内容与特点

美国联邦法院裁判官制度由《1968年联邦裁判官法》（Federal Magistrates Act of 1968设定，其职能是辅助联邦地区法官履行职责。具体内容主要包括：经被告同意审理轻微刑事案件；在民事诉讼中经各方当事人同意充当特别法官；辅助地区法官处理庭前程序和庭后申诉；处理地区法官授权的符合法律规定的其它工作。

2010年，美国联邦地区法院共有678名法官，在593名裁判官辅助下，共计审结各类案件404，873宗，其中由裁判官审结的轻微刑事案件116，983宗，民事案件12，470宗。在民事诉讼中，裁判官主持有陪审团的民事庭审333宗，无陪审团的民事庭审171宗。裁判官还处理了司法事务353，847项，其中241，971项属于庭前事务，包括处理169，134项动议，主持20，515次调解和52，322次其它庭前会议。在刑事诉讼中，裁判官主持2369次庭审，在囚犯人身保护令与民事权利保护申请案件中，裁判官提出了21，385次处理建议。在社会保障申诉案件中裁判官提交了4225份建议报告。在重罪案件中，裁判官处理了368，157项预审程序，其中冗长的拘留听证49，238次。裁判官还处理了186，337项庭前事务，包括98，115次庭前会议和2222次证据听证。

通常情况下，联邦地区法院受理一个案件后，会随机分配给一个地区法官和一个裁判官，有些地区法院裁判官与法官有固定组合，有些地区法院则随机组合。裁判官与法官区别明显，体现在如下六个方面：

名称不同。《1968年联邦裁判官法》设定这一职位的名称为“magistrate”（裁判官），《1990年司法改革法》（The Judicial Improvements Act of 1990）才改称“magistrate judge”（裁判法官）。

任命方式不同。联邦法官由总统提名，参议院批准。裁判官由地区法院法官任命。如果地区法官不止一个，应当获得多数法官的赞同，如果不能形成多数意见，可以由首席法官指定。

资格要求不同。法律对联邦法官的任职资格没有明确要求，但是总统在考虑提名人选的时候一般都会综合考虑政治立场，宗教背景，社会名望，种族性别，年龄资历和专业素养等各种因素，以确保提名获得参议院批准。对裁判官的资格要求则非常明确，其必须具有所属州律师协会会员资格5年以上且信誉良好。如果一时找不到这样的人选，则可以任命一个资格较低的人选担任兼职裁判官。

任期不同。联邦法官可以终身任职。裁判官任期有两种，一为全职裁判官，任期8年，二为兼职裁判官，任期4年，到期均可连任。一般情况下，裁判官任职最高到70岁就必须退休。

待遇不同。裁判官的薪酬低于法官，裁判官配属的助理人数也少于法官，一般情况下，裁判官配属两个助理，法官配属三个助理。

权力不同。裁判官的权力明显小于法官。法官拥有法律赋予的全部审判权，裁判官的权力大小在很大程度上取决于法官和当事人的授权。法官可以根据需要把自己的工作指派给裁判官，还有权指导并监督裁判官的工作。法律还明确限定裁判官不可以审理重罪案件。

和法官助理一样，裁判官也是在法官领导下，协助法官完成与审判业务相关的各种工作。不同的是，裁判官权限更大，待遇更好，法律对裁判官的任职限制也更多。具体体现在如下三个方面：

权限更大。法官助理只能承担一些事务性工作。裁判官则拥有附带条件的实体审判权和广泛的程序裁定权。只要当事人不反对，裁判官可以审理除重罪案件之外的其它各种案件。由于美国联邦地区法院法官员额很少，2015年度全美只有677个地区法官，每年每个地区法官审结案件约550宗，平均每宗案件的审理周期长达26.5个月。为了减轻讼累，很多当事人会选择由裁判官主审自己的案件，以争取尽早结案。此外，除非法律另有规定，裁判官可以裁定几乎所有程序性事项。

待遇更好。裁判官有法定的较长任期，且大多可以连任直至退休；有统一的较高薪酬标准和福利待遇，有定期的学习培训计划，还有机会被提名任命为联邦法官。而法官助理的待遇则由各法院自主决定，从任期到薪酬都因人而异。一般情况下，每个裁判官都会有法官助理协助工作。

限制更多。裁判官的职数由联邦司法大会决定，法律明确规定了裁判官的任职资格，还对裁判官的选任规定了明确的程序。而法官助理的选任纯属地区法院的内部事务。法院可以根据自己的工作需要和财政状况决定法官助理职数与任职资格，并按自己的方式确定人选。

二、裁判官制度的启示

其一，不同层级的法官可以有不同的权限。裁判官实际上只是一个“准法官”，其审判权限并不完整。如果将法官的司法审判权划分为实体判决权，程序裁定权和司法事务处理权，裁判官只完整拥有后两项权力，第一项权力只具有一部分，且附带前提条件。裁判官只是一个限权法官。更重要的是，裁判官与法官的关系并不平等。他只是协助法官工作并接受法官的领导。裁判官没有自己独立主审的案件，所有案件都分配在法官名下，即便某个案件所有工作都由裁判官完成，他也只是辅助法官审结一个案件。显然，裁判官的工作极大地分流了法官的办案压力。

目前中国还没有这样的限权法官。法官助理不是法官，没有任何裁判权。助理审判员是法官，其审判权限非常完整。只要参与审判，其权力地位与审判员完全等同。合议庭严格按照少数服从多数的原则进行裁判，如果合议庭中的两个助理审判员甚至人民陪审员意见一致，由审判员甚至庭长院长担任的审判长的不同意见就会被否决。这种情况下，审判长只能求助于审判委员会，以争取按自己的意见进行判决。致使审判委员会无法专注于法律问题，往往为了一些原本应由合议庭自行认定的事实问题而耗时费力。另一方面，缺乏经验的助理审判员都在忙于自己主审的案件，他没有时间也没有义务辅助审判员。审判员大多没有自己的专属助理，配属合议庭的少量法官助理素质参差不一，有些尚未通过司法考试，有些甚至没有法学专业学历，只能从事一些简单的事务性工作。审判员很多时候都必须亲力亲为，很多时间精力都花费在程序性事项甚至普通杂务中，他的丰富审判经验往往难以发挥作用。如果有一个和美国联邦裁判官一样的限权法官协助办案，中国法官的办案效率一定会有极大提高。

其二，不同层级的法官可以有不同的任期和待遇。美国联邦法官可以终身任职，老龄化趋势明显。裁判官有明确任期与退休年龄限制，可以确保裁判官队伍的年轻化，有效改善法官队伍的总体年龄结构，提高法院审判效率。裁判官与法官人数相当，薪酬待遇明显低于法官，也无需法院养老送终，联邦法院的财政负担显著降低。中国法官没有明确任期，助理审判员和审判员一样，一般都是到龄退休。司法改革方案中有探索“任期制法官”一说。美国联邦裁判官的任期制值得中国学习借鉴。

其三，不同层级的法官可以有不同的任命方式。总统提名任命联邦区域法院法官重点考虑的是政治因素，尤其是法院所在州联邦参议员的意见。裁判官由区域法院自行任命，程序简单便捷，需要时可以较快找到替补人选，及时填补空缺。更重要的是，法院可以只考虑人选的专业背景，确保其能力足以胜任裁判官的工作需要。中国法院审判员与助理审判员的任命方式也不同。法律规定审判员由人大任命，助理审判员由法院任命。《深圳市法官选任暂行办法》规定，助理审判员的选任必须办理任职手续，中院报市委组织部审批，并按规定报省高院审核；基层院由区委组织部审批，经中院审查后，按规定报省高院审核。目前省高院已冻结助理审判员的任命。

其四，不同层级的法官可以有不同的员额。美国对联邦法官实行极为严格的员额制度。无论案件数量如何增长，审理周期如何延长，法官员额极难增加。就是在这样的背景下“裁判官”制度应运而生，在法官员额之外另设“准法官”员额，有效地缓解了部分“案多人少”法院的办案压力。

三、建议

2014年深圳两级法院审结各类案件共计207，700宗，按合理工作量测算，两级法院需要一线审判法官1146人，另加院庭长及立案执行审监等辅助部门法官675人，共计需要法官1821人。实际现有法官共1042人，含助理审判员共359人，其中一线审判法官约591人。一线审判法官缺额近半。省高院最近核准深圳两级法院法官员额共1060人，占测算需要数约58%。深圳法院“案多人少”问题十分突出。

法官员额制改革势在必行。深圳法院新收案件数还按每年约20%的速度增加。法官办案压力将会越来越大。解决审判力量不足的出路只能是配强配足审判辅助人员。《深圳市法院审判辅助人员分类管理改革方案》（草案）规定，法官助理的职责为：在法官指导下履行审查诉讼材料，组织庭前证据交换，接待案件诉讼参与人，准备与案件审理相关的参考资料，协助法官进行调解，草拟法律文书，以及整理，装订，归档案件材料等。方案还规定法官助理必须通过国家司法资格考试并取得A类法律职业资格证书。现行方案缺陷明显。

其一，法官助理身份复杂。深圳法院现有中央政法编1989人，高院初步核定法官员额占政法编比例为53%，司法行政人员占15%，尚余32%约为司法辅助人员。政法编司法辅助人员约为法官员额60%。如果法官助理与法官按1：1配置，尚缺的40%只能以雇员或临聘人员充任。就是说，法官助理中必然既有政法编，也有雇员编，还有临聘人员，队伍构成复杂，管理难度较大。

其二，骨干司法辅助人员留不住。现有法官助理共1052人，其中通过司考共计377人，有政法编且通过司考共256人，任职5年以上已达155人，这些人是司法辅助人员中的骨干力量，实施员额制后这些人入额机会渺茫。这些人又年轻，素质高，经过法院几年摸爬滚打，已积累一定工作能力和工作经验，深受行政机关，律所和企业欢迎。看不到当法官的希望，“跳槽”自然会成为多数人的选择。尚有通过司考但非政法编121人，更难让他们长期安心工作。以现行雇员和临聘人员的身份待遇，还想再招足通过国家司法资格考试并取得A类法律职业资格证书的几百人充当法官助理，不说不可能，至少是难上加难。

其三，对普通司法辅助人员不公平。现有非政法编法官助理681人，占现有法官助理65%，其中多数未通过司法考试，有些甚至非法学专业毕业，不符合现方案法官助理的任职条件，能否留任法官助理尚无定论。即便破格留任，他们的工作职责与政法编法官助理相同，工资待遇却远远低于政法编法官助理，这种“同工不同酬”的不公平待遇将严重挫伤工作积极性。而且，尽快通过司法考试的努力也很难让他们进入法官队伍，这将严重挫伤他们的学习热情和上进心。

其四，审判力量得不到有效补充。现行方案规定法官助理只能协助法官处理一些普通司法事务，没有任何实体判决权和程序裁定权，这样的法官助理配备再多，也无法有效减轻法官的裁判压力。

有鉴于此，建议学习借鉴美国联邦裁判官制度，在推行法官员额制的同时，在深圳法院探索建立“准法官”制度，以进一步完善法院人员分类管理体系，加强法官队伍和后备力量建设，理顺司法辅助人员管理体制，提升审判效率。具体举措如下：

职位：在法官与法官助理之间设立“准法官”职位，不计入法官员额。职责为协助法官工作，裁定程序性事项，作为代理法官审理简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的可以独任审判的其它案件，但不能参加合议庭审理普通程序案件，这是“准法官”与现行助理审判员职权的主要区别。

名称：本可称之为“助理法官”。但必须相应修改《中华人民共和国法官法》，将其纳入法官体系，才能赋予其一定的司法裁判权。鉴于现阶段修法可能性不大，本职位以沿用“助理审判员”名称为宜。《中华人民共和国人民法院组织法》第三十六条规定“助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务”。依照上述规定，法院审判委员会有权赋予助理审判员代行审判员“部分”职责。创新使用“助理审判员”这一名称，赋予其“准法官”职权，可以为“准法官”制度的落地生根奠定法律基础。

条件：未入额的现任法官或助理审判员，或有政法编身份且已通过司法考试的法官助理。符合《法官法》规定的其它条件。

职数：在现有司法辅助人员政法编内解决。

任免：《法官法》第十一条规定“人民法院的助理审判员由本院院长任免”。

待遇：高于法官助理，低于法官。法官员额有空缺优先从助理审判员中选任。

深圳法院现有政法编法官助理371人，其中通过司考共计256人，即便全部任命为助理审判员，仅占政法编不足13%。如果现有未通过司法考试的政法编法官助理115人限期通过司法考试，确实无法通过司法考试者逐步转岗分流，今后所有司法辅助人员进入政法编均以通过司法考试为前提，有望逐步形成政法编助理审判员和雇员编法官助理两个体系，充分利用政法编与雇员编身份职责待遇的差别，鼓励法官助理努力提升业务水平，通过“司考”，“入编”与“入额”三个门槛，无限拓展年轻法官助理的职业发展空间，既无须增加法官员额和政法编，也不会增加财政负担，即可较好地稳定司法辅助人员队伍，提升司法审判效率。

深圳法院素以改革创新为己任。“法官助理”这一职位就是深圳法院最早创设，现已获得普遍认可并全面推广。随着法官员额制的逐步实施，现行与“审判员”基本等同的“助理审判员”职位已呈名存实亡的明确态势。而部分经济发达地区法院在法官员额制的“硬约束”下“案多人少”问题愈发突出。创设“准法官”制度是解决这一问题的较好选择，值得深圳法院积极探索。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）03-0085-04

2016-03-11

傅新江，深圳市中级人民法院副院长。