创新学校和医院编制管理的思考——以福建为例

● 阮志农

创新学校和医院编制管理的思考
——以福建为例

● 阮志农

教育卫生事业事关民生福祉，是保障人民群众受教育、提高健康水平的重大民生工程。随着人民群众对教育医疗的需求日益增长，教育卫生事业需要不断发展，在中央要求财政供养人员只减不增、事业编制实行总量控制的背景下，如何创新学校（指中小学及幼儿园）、医院机构编制管理，保障教育卫生事业发展的需要，成为机构编制部门面临的重大课题。

一、福建省学校、医院机构编制配置及面临的困境

1.公办中小学、幼儿园的编制及实有人员情况

截至2015年底，福建省公办中小学共核定事业编制28.8万名，实有在编30.3万人。除漳州、南平的中小学有部分空编外，其他设区市和平潭综合实验区中小学均不同程度存在超编。幼儿园共有事业编制2.5万名，实有在编1.8万人，空编约7000名，但同时聘用了编外人员8000多名。

2.公立医院的编制及实有人员情况

截至2015年底，各级各类公立医院共核定事业编制13.2万名，实有在编10.1万人，空编约3.1万名，但同时聘用了编外人员4万多名。

从目前学校、医院编制配置情况看，存在以下几个突出问题。

一是现有编制与事业发展不相适应。随着教育、卫生事业的发展，学校教学任务、医院医疗业务越来越繁重，现有编制规模偏小，与学校、医院发展需要不相适应的矛盾越来越突出，难以保障基本需要。实行事业编制总量控制之后，能够用于统筹调剂的编制资源十分有限，调剂难度很大。截至2015年底，全省财政核拨事业编制仍比2012年底控制基数多出约3000名；财政核补事业编制与2012年底控制基数基本持平。

二是刚性需求与总量控制存在矛盾。随着社会公共事业的发展完善，各级各类学校生源、医院床位相应增加，由此带来的教育、卫生编制刚性需求也在不断增加。自2013年1月实行事业编制总量控制以来，编制总量控制与学校医院增编需求的矛盾日益突出。各级各类医院虽然尚留有一定空编，可用于保障医院正常招聘和引进人才的需要，但实际上，医院编内、编外总人数已超过医院现有编制数；而中小学更是捉襟见肘，已基本没有编制可以调剂使用。尤其是近年来城市化、城镇化的快速发展，越来越多的农村人口往城市聚集，各地为保障民生需要，新建或改扩建了部分学校、医院，客观上需要相应核定一定数量的事业编制，用于保障学校、医院的需要。在严控事业编制总量和教育卫生系统编制需求增长的双重压力下，目前各地学校、医院主要通过聘用编外人员的方式弥补人员不足。编外聘用虽然在一定程度缓解了编制紧缺的问题，但从长远看，也存在着同岗不同酬、素质参差不齐影响教学和医务质量等问题。

三是增编诉求与编制存量不相对称。学校、医院是用编“大户”，从这些年学校、医院申请增编情况看，学校、医院对编制的需求量很大。如近几年省属的学校、医院所提的增编诉求，特别是新建的学校、医院，按照相关编制标准测算所需的编制通常是几十、几百甚至上千名。而受事业编制总量控制的限制，目前各级机构编制部门可用于调剂的机动编制已非常有限，这么大的编制量调剂解决起来十分困难，根本无法满足学校、医院增编诉求。

二、福建省积极创新学校、医院编制管理

近年来，福建省采取措施，不断探索创新学校、医院编制管理方式，努力管好用活有限的机构编制资源，力求发挥机构编制效用。

1.深挖编制潜力，腾出部分编制资源

各地在编制资源非常有限的情况下，通过控编减编、机构撤并转等办法，腾出部分编制资源，优先用于保障教育、卫生等重点领域用编需求。一是精简。持续推进事业单位清理规范、控编减编工作，按规定比例收回部分事业编制。根据各地上报的控编减编数据，截至目前，9个设区市共精简收回事业编制2万多名。有的市县对公路、园林、市政、国有林场等用工较多的事业单位，推行“管理层与作业层分离、作业内容社会化”的管理模式，仅核定管理层人员编制，收回作业层人员编制，对作业层人员单独造册管理。二是撤并。通过整合职能相同相近的事业单位、撤并规模小和任务萎缩的事业单位等办法，收回部分事业编制。这几年，各地加大了对各类干校、培训中心、信息中心以及其他长期没有开展业务、职责交叉、职能萎缩、任务不饱和的事业单位的撤并整合力度。三是转制。将符合要求且条件成熟的生产经营类事业单位积极推向市场，逐步实行转企改制。对一时转企改制条件尚不成熟的，先收回空编，人员只出不进，实行人退编收。通过深挖编制潜力、盘活编制资源，既提高了编制使用效益，又解决了学校、医院的部分用编需求。

2.系统内部调剂，优化编制资源配置

通过建立适应教育卫生事业发展的编制动态调整机制，在部门内、系统内、行业内统筹调剂使用事业编制，保障学校、医院用编需要。一是横向调。对急需增编的学校和医院，采取从系统内同类经费形式的学校和医院编制空额内调剂解决，实现同层级校际之间、院际之间编制的灵活使用。比如，福州市从福州六中等3所学校空编中调剂出100多名事业编制，用于保障福州四中等5所中小学用编需求；从市传染病医院空编中单列100名事业编制给福建医科大学孟超肝胆医院使用。二是纵向调。在不同区域的学校、医院内部采取帮扶机制，实现资源的流动和共享，缓解因区域发展不平衡带来的编制资源不均衡。在学校方面，采取区、县挂钩协作方式，由城区学校聘用山区学校的教师，编制仍保留在原学校不变，将山区因结构性富余的教师，结合本人意愿聘用到城区学校，缓解城区学生数大幅增长带来的编制压力。如福州市仓山区与永泰县采取协作共建方式，聘用永泰县部分富余教师到仓山区学校任教。在医院方面，采取医疗联合体的模式，以支付方式为杠杆，实现城市医院与县域、基层医疗机构的对口帮扶。如福建首个医疗联合体——福州市第一医院医疗联合体，由市第一医院牵头，市老年医院及福清、闽侯、闽清、罗源、永泰等县医院和部分区县的乡镇卫生院、社区卫生服务中心等23个医疗机构组成，人员采取柔性流动、双向交流，提高了基层医疗机构的医疗水平和编制使用效率。

3.推行控编管理，补充人力资源不足

积极推进管理创新，运用弹性、动态调控手段盘活现有事业编制存量，把学校、医院现有的一些沉淀编制用起来，提高编制使用效益。一是收控学校编制。厦门市对幼儿园实行控编管理，按照编制标准（师生比1:7）核定人员控制数作为补充工作人员限额，编制数按其编内实有人数核定，编内、编外人员均实行实名制管理；此外，按照后勤社会化管理的要求，收回部分中等学校的工勤人员编制。收编与控编办法实行后，近两年市属各类学校核编总量比应核定数减少了近1000名。思明区、湖里区、翔安区、同安区也对各类学校采取控编管理体制，有效盘活了区级事业编制总量，这四个区现有事业编制总数比2012年底总量基数减少了1000多名。二是控制医院员额。厦门市在保证公立医院公益属性的前提下，创新公立医院编制管理体制，优化人力资源配置，赋予其管理自主权。采取核定公立医院人员控制数的办法，编内人员和编外人员总数不得超过核定的人员控制数。收回公立医院现有空编，收回的编制优先用于保障基层医疗卫生服务机构的用编需求。比如，为推进分级诊疗工作，厦门市重新核定基层医疗卫生服务机构人员编制，所增的400多名编制从公立医院收回的编制中划转。

4.政府购买服务，创新公益服务方式

积极探索将可由市场提供、社会承担的公共服务，逐步通过政府购买服务或由政府设立公益性岗位的方式完成，推行公共服务市场化，从“养人”向“办事”转变。一方面，对各级各部门新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，积极推行政府购买服务，不再设立机构、核增编制。另一方面，将有限的编制资源主要用于配备学校医院骨干专业技术和管理人员，其余人员通过政府购买服务方式，所需经费由财政予以保障，并实行同工同酬，如漳州市积极创新公益服务方式，调整现行教育卫生系统编制核定办法，采取编制保障与政府购买服务方式相结合的办法，核定学校和医院人员总量。2015年漳州市直中小学、中职学校和幼儿园分别按应核编制数的一定比例核定实际编制数，编制不足部分实行政府购买服务；市属医院2015年按应核定编制数的55%核定，其余45%通过政府购买服务方式解决。再如，泉州市拟订了市直公办中小学、幼儿园编外合同教师管理办法，着力解决教师编制紧缺问题，规范聘用编外合同教师管理。在核定编制范围内或在编制无法调剂保障的情况下，由编制部门核定教职工人员规模控制数，各学校可在规模控制数内聘用编外合同教师，经费纳入同级财政预算予以保障，原则上与编内教师同工同酬。

三、进一步创新学校、医院编制管理的建议

1.加大统筹力度，有效盘活编制存量

目前编制在部门间、层级间、地区间仍存在使用壁垒，统筹难度比较大，为此要多出举措，积极探索跨部门、跨层级、跨地区调剂编制的有效途径。一是加大机构“撤并转”力度。持续推进事业单位控编减编和职能萎缩、小规模事业单位撤并整合工作，从各个部门精简收回的编制优先用于保障教育、卫生系统等方面编制急需。二是推进跨层级调剂，推动机构编制资源向基层一线倾斜。创新机构编制管理、盘活事业编制资源的主要“潜力”在高校和公立医院。比如，省市两级公立医院改革创新腾出来的编制要重点向县乡两级医疗卫生机构和公共卫生服务领域倾斜，促进有限的编制资源更加有效配置。三是探索跨地区调剂编制的有效办法。推进同一设区市内的不同县（市、区）之间动态调整使用编制，进一步落实设区市属、县域内教师编制统筹使用。积极探索不同设区市之间动态调整使用编制的实施办法。如探索实行基础教育阶段学校人员编制统筹，以各地区2012年底核定的基础教育阶段（含学前教育、义务教育、普通高中）的人员编制总量实行全省统筹，以全国统一的学籍号（含外来人口）为依据，每3年或5年重新测算各地区公办学校应核定的编制数，推进跨地区统筹调剂事业编制。

2.坚持多措并举，探索灵活的管理机制

在编制总量控制、统筹调剂相对有限的情况下，探索多种灵活用人管理方式。一是编制保障与政府购买服务相结合。改变目前单一的机构编制和人员管理方式，积极推行政府购买服务的人员管理方式。对各地新建医院和中小学、幼儿园的，现有非常有限的编制主要用于新增骨干管理和专业技术人员，非骨干行政、专业技术人员和后勤保障等人员，主要通过政府购买服务方式解决，实行同工同酬。二是统筹调剂与适当返聘相结合。适当返聘部分近年内退休、身体条件允许的老教师，这部分教师教学经验丰富，在弥补教师人数不足的同时，能较好保证学校的教学质量。三是固定编制与灵活管理相结合。对农村中小学音乐、体育、美术、计算机等课时量相对较少的学科，可采取不固定教师、轮流教学的方式。即虽然教师的编制固定在某个学校，但这部分教师可“多点执业”，同时在多个学校任教，最大限度发挥编制的使用效益。

3.打破编制限制，探索实行人员控制数管理

加快推进省、设区市属公立医院编制管理创新，在协调相关部门完善配套政策基础上，试行医院人员控制数管理，缓解目前医院人员紧缺问题；对县级公立医院，仍实行原有编制管理办法。省、设区市两级公立医院收回的编制，优先用于保障县级公立医院及基层医疗卫生机构的用编需求。

4.引入社会资本，减轻编制增长压力

通过完善相关政策，引导社会力量依法进入教育卫生等公益事业领域，不断扩大公益服务供给，进一步提高服务质量和水平，以缓解全部由国家举办公益事业带来的机构编制压力。在社会资本办学方面，积极推行以公办为主、民办为辅的办学模式，对民办学校在政策、资金上给予支持。如民办学校周边的生源，鼓励交给民办学校，财政按公办经费标准，将这部分经费拨付给民办学校，类似购买“公办学位”，用于缓解公办教育编制资源紧缺带来的压力。在社会资本办医方面，支持社会资本举办非营利性医疗机构，进一步落实非营利性民办医院进行事业单位法人登记、民办医院从公立医院引进人才可保留原有社会保险待遇等政策措施，逐步引导社会资本办医向“专、精、优”方向发展，不断优化社会资本办医软环境，推进公立与非公立医院分工协作、优势互补、共同发展，构建多元化办医格局，改善就医环境，减轻医院编制增长压力，也满足人民群众不同层次的医疗服务需求。

5.创新管理方式，探索重点领域编制单列管理

创新编制管理方式，加强顶层设计，建议将教育卫生系统的编制予以单列，不纳入总量控制范围。

（作者系福建省编办事业处副处长）

育，树立机构编制法规观念。推动核查常态化，进一步运用绩效目标考评机制督促各地各单位加强实名制管理。第二，充分发挥实名制系统作用。加强数据跟踪和督查，运用好实名制系统“预报”、“预警”功能。加强机构编制实际配置情况的监测统计和预判分析，强化数据分析运用。第三，推动部门间数据共享。发挥机构编制前置把关作用和实名制系统全覆盖技术优势，主动与组织、人社、财政等部门加强联系，进一步放大实名制系统管理效应。探索建立共建、共管、共享、共促的统一数据平台。