困境与抉择：政府向社会组织购买公共服务的评估监管制度

金碧华

困境与抉择：政府向社会组织购买公共服务的评估监管制度

金碧华

作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新途径，购买公共服务正逐渐成为维系政府与社会组织合作的重要方式和政府提高公共服务水平的重要途径。目前购买公共服务还面临诸多现实困境，特别是评估监管制度没有真正建立，评估流于形式，监管力度不够，严重影响政府购买公共服务的质量、效率和效果，导致有限公共资源的浪费。必须建立政府契约式公共服务的新思路，强化评估监管意识，完善制度化、规范化、常态化的机制，建立多元合作共治的综合评估主体体系，加强过程监管，防范和规避政府购买公共服务的风险，提升政府购买公共服务绩效。

政府；购买；公共服务；评估；监管

一、问题的提出

所谓政府向社会组织购买公共服务，是指政府部门为履行其社会职责，通过社会契约等方式，利用政府财政向各领域社会组织购买用于提高社会福利的公共服务供给方式。作为我国服务型政府建设的一个亮点，政府购买公共服务被认为“能够提高公共服务效率，改进政府绩效，且因其相对较弱的意识形态色彩尤其为各国政府所追捧，甚至已经成为一种世界性的制度安排”。［1］

从某种程度上，“政府购买公共服务不仅仅是引入市场竞争机制（市场化）和社会志愿机制（社会化），也不仅仅是服务生产职能与治理资源的主体间转移（去行政化），而是公共服务秩序中一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动结构的变迁，是政社关系从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程（契约化）”。［2］从西方发展历程来看，为了提高公共决策的科学化、民主化和有效性，对政府向社会组织购买公共服务的过程进行监管评估已成为推动政府改进公共服务质量和效果、履行公共服务职能的常规模式；与此相反，在我国，政府向社会组织购买公共服务的时间并不长，无论是广度还是深度上都与国外有不小的落差，公共服务购买的制度建设仍然处于不断磨合状态。由于起步较晚，服务供给体系还不完善，存在服务项目范围过窄、资金规模小、制度不健全等问题，尤其是针对服务的评估监管体系没有真正建立起来。主要表现在：认识不足，透明度缺乏；政策法律支持不够，政府缺位与越位共存；评估环节被弱化，指标体系缺失；监管机制不规范，未真正落实等。有鉴于此，本文通过对北京、上海、广州、深圳、浙江等五地政府向社会组织购买公共服务评估监管实践探索的实证分析，提炼主要经验和存在的问题，提出推进建立我国政府向社会组织购买公共服务评估监管体系的主要对策，为我国各级政府完善购买社会组织公共服务的实践提供可操作性的理论指导。

二、政府向社会组织购买公共服务评估监管的国内实践

2003年以来，北京、上海、广州、深圳、浙江等地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，购买领域不断延展，购买服务数量和范围逐步扩大。各地方政府部门在实践中开始注重对向社会组织购买公共服务进行评估监管，并形成了具有自身特点的评估监管机制。

（一）北京

北京在推动政府向社会组织购买公共服务的过程中高度重视构建政府购买服务制度体系，尤其是将政府购买公共服务和推动社会组织服务民生、扶持社会组织发展及对社会组织评估等有机结合起来，对政府购买公共服务过程管理和评估监管体系进行了创新。［3］例如，2011年北京市社工委发布《政府购买社会组织服务项目指南》，对购买项目的范围进行定位；2014年北京市委常委会审议通过《北京市关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，以此构建“1+3+N”政府购买服务制度体系，积极推进政府购买服务工作，不断完善评估监管体系。主要做法：一是突出“公开透明，竞争择优”的基本精神。通过及时公布政府购买服务指导性目录、年度计划和绩效评价结果等信息，主动接受社会监督。按照竞争择优原则选择承接政府购买服务的社会力量，研究制定有利于承接主体多元化的政府购买服务政策，并建立优胜劣汰的奖惩机制。二是强化“过程控制与监督”。实施过程监控，制定政府购买公共服务指导性目录，明确各相关主体的权责。充分发挥服务对象和第三方在确定购买内容和绩效评价工作中的作用，建立社会力量承接政府购买服务的信用体系；成立由相关领域专家、评估机构和社会工作者组成的项目评估监督委员会，负责对申报项目进行审查和可行性评估，对项目实施效果进行评估评价。［4］三是强调“动态监管”。对购买公共服务实行网络申报和公示，专门建立“社会服务民生行动”网络平台，实现信息公开、公众评价和动态管理。

（二）上海

上海市是国内最早开展政府购买公共服务的省市。一方面，不断扩大政府购买公共服务的领域和范围；另一方面，不断加强制度建设，出台相应的政策文件，通过建立相应的评估监管办法，达到对购买公共服务过程的对相关行为进行规范和保障。例如，2012年《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》、《上海市市级政府购买公共服务项目目录（2013年度）》、《上海社区公益服务招投标项目评估指标体系（暂行）》以及《社区公益服务项目绩效评估导则》等，这些文件的出台极大地促进了上海政府向社会组织购买公共服务的整体制度以及评估监管机制雏形初步形成。

在制度设计上，上海市把向社会组织购买服务纳入创新社会管理和公共服务的总体布局之中，起步早、标准高、规划细、覆盖广，基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。上海市逐步建立跨部门工作协调机制，探索多样化购买服务方式，拓宽资金渠道，扩大购买服务范围，加强资金监管和绩效坪估，初步探索建立了多方参与的项目资金监管模式。首先，普遍开展专项评估，通过内部评估和外部评估相结合，对项目实施效果进行绩效跟踪和多方评估，做到事前有资质评估，事中有监督管理、事后有绩效评估。其次，评估体系基本处于“谁购买，谁评估”的做法，“评估兑现”的主要理念是强化评估，关注绩效。通过对公共服务项目进行绩效评估，保障政府购买公共服务的切实有效。最后，上海通过多方共同监管，保障购买服务工作的公正、透明、规范，确保资金的使用效率和社会效益的最大化：按照“谁购买，谁监管”的原则，明确监管责任单位；建立信息公开制度和社会监督投诉制度；普遍对项目进行覆盖审计和延伸审计，并接受人大、政协监督；建立各部门联动执法机制和四级预警网络。

（三）深圳

2009年，深圳开始政府购买公共服务的尝试。目前深圳在政府向社会组织购买公共服务方面的主要做法有建立较为规范的民间运作机制、建立较为完善的管理、评估、监督机制、创新以公益金为种子基金的资金保障机制以及创造社会组织发挥作用的良好环境等。

在政府向社会组织购买公共服务的评估监管制度建设方面，深圳市始终明晰政府与社会组织的角色定位，让公共服务交由社会组织提供，政府则全力投入到公共服务的规划、资金安排和评估监管中。设定评估“关卡”，在转移委托、“采购”社工和进行资助三种模式中，政府部门除了扮演出资方，还承担了评估与监督的职能。［5］主要的做法有：一是加强社会组织内部治理。先后出台《行业协会法人治理指引》等文件，完善以章程为核心的法人治理结构，提高社会组织的自我治理能力，强化社会组织标准化建设、资质审查和跟踪指导，保障社会组织能够提供优质的公共服务。二是建立外部监管机制。通过业务主管部门和登记管理部门分工协作，加强对社会组织的监管，形成部门监管合力。三是建立综合评估机制。制定评估办法，所有参与政府购买公共服务的社会组织都必须接受评估，评估结果对社会公开，并作为下一年采购评标的重要依据。四是建立规范的操作流程。如获得资助项目需要经过“项目初步筛选——专家评审——民政局局长办公会讨论——社会公示”四个环节产生，建立各领域人士组成的项目评审成员库，市社会组织总会作为独立第三方负责项目的评审工作。

（四）广州

广州在政府向社会组织购买服务方面呈现出“跃进式”的发展态势。目前广州市逐渐探索出了一条适合本地实际的道路，以项目化、专业化、多元化和综合化的政府向社会组织购买公共服务形式；同时，着重加强购买公共服务规范化建设。例如，2008年的《广州市社区居家养老服务实施办法》、2010年的《广州市政府购买社会服务考核评估方案》、2010年的《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）》、2013年的《广州市本级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》等规范文件。

在建立健全政府购买服务制度，加强政府购买服务监察评估方面，广州市的主要做法有：一是信息公开。购买主体按规定公开购买服务的相关信息，提高透明度，主动接受财政、监察、审计等部门的监督及社会监督。二是强化定期评估，明确评估适用范围、考核评估主体、考核评估标准、考核评估方法以及考核评估实施程序。对服务项目的考核评估，既可以由购买方专门组织成立的考核评估小组负责具体实施，也引入第三方进行具体的考核评估。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。三是建立监督检查机制。要求购买主体建立健全内部监督管理制度，负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。财政、监察、审计等部门应加强对购买服务的指导和监督，负责对购买服务资金的使用情况进行审计监督，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。

（五）浙江

早在1997年7月浙江省政府就下发了《关于建立政府采购制度的通知》，开始了购买公共服务的探索。经过十多年的探索，浙江省各级政府向社会组织购买服务从小到大、从点到面，目前已进入全面推进的阶段。在政府向社会组织购买公共服务评估监管方面，浙江省各级地方政府通过建章立制相继制定了一系列的规范性文件，例如2010年《浙江省杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》、2012年嘉兴出台《关于加快推进政府购买社会组织公共服务的指导意见》、2011年温州出台《温州市人民政府关于购买社会组织服务的实施意见》、2012年宁波出台《关于政府购买社会组织服务工作的实施细则》、《大力推进政府公共服务实行政府采购的工作意见》、《宁波市政府服务外包暂行办法》以及2014年《浙江省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》等。

在评估监管制度建设方面，主要的做法有：一是坚持公开原则。明确政府购买服务纳入政府采购管理，按照公开择优、以事定费的原则，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。二是强化信息公开制度。充分利用和整合现有政府网络平台资源，建立集政策咨询、申报审批、日常监管、信息服务于一体，内容全面、方便快捷的政府购买服务平台。及时发布政府购买服务有关政策制度、购买目录、承接主体条件、采购结果、绩效评价结果等信息，广泛接受社会监督。三是明确购买流程和购买方式。建立健全以程序规范、合同约束、全程监管、信息公开为主要内容，相互衔接、有机统一的政府购买服务机制，规范项目申报、项目评审、组织采购、资质审查、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付一体化流程。此外，政府购买服务纳入政府采购管理，按照公开择优、以事定费的原则，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。四是坚持绩效评价。建立健全由购买主体、服务对象及第三方专业机构组成的综合性评审机制，强化综合评价，确保购买服务效果。绩效评价结果应当作为编制政府购买服务年度预算、社会组织资质管理、承接主体选择等方面的重要依据。

三、政府向社会组织购买公共服务评估监管中存在的主要困境

著名学者莱斯特·萨拉蒙在其“第三方治理”理论中提出美国公共服务体系中联邦政府扮演着资金提供者和监管者的角色，而具体服务由第三方机构提供，特别是非营利部门。［6］无论是西方国家的实践还是业内专家一致认为，政府购买公共服务能否成功，评估和监督是否到位是关键要素之一。

（一）认识不足，透明度缺乏

从实践中看，北京、上海、广州、深圳、浙江等五地在推进政府向社会组织购买公共服务过程中都比较重视评估监管工作，也建立了相应的评估监管机制。但是，由于各地仍然过度强化政府在购买公共服务中的角色，也就是始终不能合理清晰定位政府和社会组织的关系，导致无论是起步较早的广州、深圳、上海等地还是后续发展较快的北京、浙江等地都不能脱离“强政府、强社会”的基本脉络，在购买公共服务程序是依赖性非竞争性关系抑或独立性非竞争性关系、独立性竞争性关系时，也大体映衬了政府作为评估监管主导一方的“控制权”。［7］因此，从目前政府向社会组织购买公共服务评估监管的基本路径来看，可以肯定政府在“大势所趋”之下并没有真正领会购买公共服务的最终目标，仅仅把政府购买公共服务作为“应急之策”，“拾遗补漏”之举，角色转型的认识不足，仍然热衷于大包大揽，对自身定位缺乏梳理，思想认识不到位。

（二）政策法律支持不够，政府缺位与越位共存

北京、上海、广州、深圳、浙江等五地政府向社会组织购买公共服务正逐渐向纵深发展，不仅重视服务质量，对服务的绩效也尤为关注。但是，各地的实践在常规化、制度化同时，也存在着对购买公共服务政策法律支持力度不够，政府缺乏和越位情况明显的问题。虽然诸如广州、深圳等地都陆续出台了政府购买公共服务的评估监管的规定，但形成体系的政策法律严重缺乏。事实上，由于国家层面尚未出台制定政府购买公共服务的法律，仅靠2003年实施的《政府采购法》很难覆盖和规范政府购买公共服务的流程。其结果就是相当多的地方政府只能委托职能部门制定相应的管理规定来约束公共服务供给行为，不仅效率低，而且随意性很大，导致涉及评估监管的制度无法形成有效的整体，对购买关系、目录、方式、内容、资金、程序、绩效评价等的规定明显缺乏可操作性，官方干预色彩味道较浓。

（三）评估环节被弱化，指标体系缺失

事实上，政府向社会组织购买公共服务过程中，多呈现“重投入，轻管理；重资金，轻绩效”现象，往往难以对服务合同的执行情况进行有效的评估和监管，对于社会组织生产和提供的公共服务过程普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系。一是有评估，但却“名存实亡”，评估环节被形式化的常规考核不断弱化，功能无法体现。例如，各地都有一定的地方性评估办法，但是基本都是多由地方政府职能部门统领评估事宜，且走马观花式的评价机制很难真实体现购买公共服务过程的效率、效能。二是缺乏统一的具有代表性的评估指标体系，主观评价较为明显。实践中缺乏一个专门对公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估指标体系，包括对购买者、服务供给者、服务消费者三层面的评估维度。由于公共服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点，虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，如合同对双方权责的规定，但往往表述不够明确，缺少具体的量化指标和规范的工作流程。由于缺乏完善的评估体系，使得部分公共服务的供给出现了质量参差不齐的现象，服务效率不高，导致公共服务品质下降和民众对政府购买社会组织公共服务的公信力下降。

（四）监管机制不规范，未真正落实

监管更多体现了政府在购买公共服务中的责任。事实上，西方政府购买公共服务的历程中多体现了政府职能转变的色彩，政府不再局限于公共服务的“直接提供者”，而逐渐过渡到公共服务的“购买者”、“监管者”。从这个角度我们认为政府对于购买公共服务的监管至关重要。但是，目前各地政府监管的法律、机构、内容、执行等相关机制的不健全，使得政府购买公共服务中的监管困境越来越凸显，进而导致公共服务提供的不良运转。主要表现在：一是各地政府多“管而不监”，管得很严，监督却流于形式。导致政府购买公共服务并不容易准确评价，也给监管带来了困难。二是公共服务供给的分散性、公益性、“非一次性”等都给监管带来困难。三是政府购买公共服务的监管体系没有建立，政府职能不清晰，管理权限不明确，导致监管的体系和机制不健全，一些部门将公共服务的购买作为一种推卸责任、甩掉包袱的方法，疏于管理和监督，服务质量难以保证，并存在寻租和腐败现象。

四、政府向社会组织购买公共服务评估监管制度的考量

政府契约式公共服务可持续发展必须重视评估监管制度的建设，完善运作流程，防范和规避政府购买公共服务中的风险，提高社会组织参与政府购买公共服务的能力。

（一）转变政府购买公共服务的理念

推进国家治理体系和治理能力现代化，推动政府职能转变和服务型政府建设，必须进一步强化政府公共服务职能，进一步理顺政府、市场、社会之间关系，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。在政府购买公共服务过程中，应该抛弃“甩手掌柜”和“被迫施舍”的观念，强化多元主体参与公共服务供给的理念，充分发挥社会组织的功能优势，确立独立性、竞争性在政府购买公共服务中的主流模式，形成常态化的评估监管机制。首先，要实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。要改变政府在购买公共服务中的“随性”，将以往由政府主导的带有较强行政色彩的侧重结果评估的单一模式转变为由市场主导即侧重于结果又高度重视过程评估的多元主体参与的模式，明确政府（服务购买者、提供者）、社会组织（服务生产者）、社会大众（服务消费者）的角色和关系，强化政府购买公共服务中三者的权利义务，尽可能减少多元主体责任关系的随意性，增强刚性约束。其次，确立动态评估和过程监管的理念。明确政府购买公共服务是一个“发展”的“过程”。发展是动态的，意味着多元主体参与的政府购买公共服务是一个连贯的持续的，不能简单地将过程分隔开；同时，要确立责任理念，实现“结果管理”向“过程管理”转变。这里的“过程”同样意味着政府购买公共服务不纯粹是政府单方面的行动过程，包括社会组织的服务生产和社会大众的服务消费，三者交错在一起，形成政府购买公共服务的过程。要求政府转变角色，由评估监管“双肩挑”角色逐步转型为“购买、监管、被评估”的多重角色。

（二）加强政府购买公共服务的制度化建设

制度化建设实质就是推进政府购买公共服务的规范化、常态化，以法制建设为基础稳定政府购买公共服务的过程，明确主体结构，完善服务内容，建立竞争机制，强化监管评估。第一，重视评估监管的法律法规建设。以法治思维、法治方法治理政府购买公共服务，着力打造良好的法治环境，制定、完善政府购买公共服务的相关法律法规以及可操作性的实施细则，明确服务提供者、服务生产者和服务消费者的法律地位，强化服务评估监督的角色和功能。第二，加强评估监管的政策制定。着重顶层设计，建立符合各地方实际的政府购买公共服务评估监管政策。重点做好政府购买社会组织公共服务评估监管程序中所可能涉及的如评估监管原则、评估监管主体结构、评估监管职责权限、工作流程、责任机制等。第三，加快制定政府购买公共服务指导性目录。以政府采购法为蓝本，明确将社会组织提供的公共服务纳入政府采购范围，制定专门的地方性购买法规。第四，积极发展独立性、竞争性政府购买公共服务模式。突出公开、公平、公正原则，以市场化、社会化为导向，培育形成公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等多元合作共生的政府购买公共服务形式，建立社会组织信息披露制度和评估监管机制，不断推动购买程序规范化、常态化。

（三）完善政府购买公共服务的评估机制

评估机制的确立是政府购买公共服务可行性、有效性和持续性的重要依据和保障。第一，必须理顺公共服务供给的关系和相互责任，建立多元合作共治的综合评估主体体系。基于利益相关者在公共服务供给中的角色，明确各自的权利义务，同时赋予评估主体的责任。也就是作为服务提供者的政府、服务生产者的社会组织以及服务消费者的社会大众应该在评估过程中发挥主体作用。此外，应积极引入第三方评估机制，利用外置资源建立专业性的外部监督机制，形成内部评估和外部评估相结合的多元综合评估体系。第二，明确评估目标，确立公平效率为导向多阶段并存的评估模式。公平为目标，效率为动力，强化政府购买公共服务资源的普适性，提高服务供给的效率、效能和效果，逐步形成具有事前、事中、事后评估相结合的评估模式。在这里，事前评估主要考察服务提供者的服务理念、资金安排、服务生产者的生产能力、服务消费者的需求状况等等；事中评估主要考察服务生产者监管、资金使用情况、服务供给的数量和质量、服务可持续性、服务对象的满意度等；事后评估主要是综合性评估，主要涉及问题是否解决、服务质量以及服务效益等，更多的是对服务过程的反思和凝练。第三，建立完善科学合理的评估指标体系。评估指标体系的建立更多的从技术层面使评估具有可操作性和具有普遍性的衡量标准。因此，基于利益相关者在公共服务供给中的权责，需要合理确定不同主体在评估中的评估权重，并综合考虑公共服务的特点、公共服务通过项目制体现的属性，以及项目的成本、管理过程和产出结果，确定政府向社会组织购买公共服务项目具体的评估指标体系，科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。

（四）加强政府购买公共服务的过程监管

加强政府购买公共服务的监管是确保社会公益性目标的重要手段。通过建立健全全方位互动的动态项目实施机制，进行依法加强对购买服务项目质量、效果的过程控制和监督，保证政府购买公共服务的长效运行和健康发展。第一，创新监管制度，明确综合动态监管，强化过程监管意识。理顺政府购买公共服务的过程，建立多元主体参与的监督体系，通过对服务需求调查、社会组织资质评估、购买公共服务申请、公开招投标、项目评审、合同签订、项目实施、中期评估、结项反馈等进行动态监督和管理，降低购买公共服务的风险。第二，明确监管主体，落实监管责任，实施质量管理。建立人大监管、政府监管、社会组织监管、独立第三方专业机构监管、社会媒体监管在内的多元参与监管机制，建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台，提高公民参与度和社会公正度。可设立人大专门的政府购买公共服务监督委员会，负责起草具体的法规和实施细则，对重大决策和部署进行监管；政府专门机构负责制定发展规划、行业服务标准、服务采购目录，对财政支出及比例结构、服务内容质量以及服务成效进行监管；社会组织对服务生产过程进行自我监管，保证服务质量提升；独立第三方专业机构具体对政府购买公共服务的成本、服务满意度、社会评价、政府公共服务绩效评价等进行监测；社会媒体监督更多指代便利监督的渠道和途径，为政府购买公共服务的顺利实施提供信息披露，以便社会大众更好地了解和评价。

［1］黄春蕾，闫婷.政府购买公共服务绩效评估研究述评［J］.山东行政学院学报，2013，（6）.

［2］彭少峰，张昱.政府购买公共服务：研究取向及新传统［J］.学习与实践，2013，35（1）.

［3］［4］陈建国.政府购买公共服务过程管理研究——以北京市为例［J］.理论探索，2012，（4）.

［5］马宏.购买服务:社会组织巧解政府“瘦身”难题［N］.中国社会报，2010-11-17.

［6］王浦劬，［美］莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010：54.

［7］王名.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析［J］.中共浙江省委党校学报，2008，24（4）.

责任编辑：钟晓媚

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A

1673-5706（2016）05-0039-06

2013年浙江省社科规划课题“困境与抉择：政府向社会组织购买公共服务的评估监管体系研究——基于北京、上海、广州、深圳、浙江的考察分析”（13N D J C 115Y B）阶段性成果。

2016-01-12

金碧华，浙江理工大学法政学院副院长、副教授、博士、硕士生导师。