从运动监督到法治监督：毛泽东与习近平权力监督比较及走向

2016-02-13王纪臣郭文亮

特区实践与理论 2016年5期

王纪臣郭文亮

王纪臣郭文亮

中国共产党历来十分重视权力监督，但不同时期党的主要领导人监督权力的方式与特点不同。毛泽东十分倚重群众运动的方式，不断发动各种政治运动监督各级领导人，以避免党和国家的权力变质变修；而新一届领导人习近平大力开展反腐败斗争，并逐步改革完善各种制度监督，以防止权力腐败与滥用，实现依规治党与依法治国。毛泽东与习近平两代领导人的权力监督理论与实践揭示了一个重要启迪：任何权力都必须接受严格监督，但监督的方式必须依规依法进行，群众监督必须发展到制度监督，并最终走上法治监督。

运动监督；制度监督；法治监督；毛泽东；习近平

权力监督是人类社会政治文明演进链条中的关键一环。权力缺乏监督，必然走向腐败与专制，这一定理古今中外概莫能外。回顾中国共产党执政的历史，权力监督问题一直受到高度重视并贯穿始终。随着执政环境的变化和民主法治的推进，权力监督的方式经历了从运动监督到制度监督和法治监督的历史性转向。其中毛泽东和习近平是中国共产党历代领导人中在探索权力监督问题上两位风格迥异的代表，因此，深入探讨毛泽东和习近平权力监督的理论与实践，对推进我国社会主义政治文明建设和“四个全面”战略布局的落实，都具有十分重要的现实意义。

一、运动监督：毛泽东的权力监督理论与实践

运动监督贯穿于毛泽东领导民主革命和社会主义建设的各个时期。这种具有群众性、斗争式、常态化特点的运动监督，其初衷是想解决权为民所用的难题，同时也是受革命传统的影响和斗争时代的产物。虽然其中有些做法今天看来带有很大的历史局限性，但总体来看，它对当时中国革命和社会主义建设初期对权力的制约监督发挥了重要作用。

（一）毛泽东的权力监督理论与实践

针对权力监督这一难题，法国的启蒙思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方休止。”［1］民主革命时期，中国共产党虽然还是局部执政者，却非常重视权力监督问题。早在毛泽东参与发起湖南的驱张和自治运动中，他就已经意识到群众运动在惩处当政者权力方面的巨大威力。随着革命的发展，毛泽东把群众运动当作兴利除弊和推翻反动政权的重要法宝之一。土地革命战争时期，随着工农民主政权的相继建立，个别官员的贪污腐败现象也随之而来。为此，毛泽东号召广大群众对苏维埃政府进行监督和批评，积极揭发存在的贪污腐败行为。抗日战争时期和解放战争时期，以权谋私、贪污腐败等现象仍时有发生。毛泽东继续采用发动群众参与的方式，开展党内整风运动，有效打击了权力腐败现象。

新中国成立后，毛泽东不断发动一场又一场的群众运动，以达到对权力进行严格的监督。如1957年开展的以“大鸣、大放、大辩论、大字报”为主要形式的整风运动，20世纪60年代中期在部分农村开展的“四清”运动，虽然当时开展这些群众运动的目的和重点各不相同，但通过发动广大群众参与权力监督，也在一定程度上打击了以权谋私等权力腐化现象，为保持党的先进性和纯洁性发挥了重要作用。但由于毛泽东晚年逐渐陷入了阶级斗争扩大化迷雾，这些暴风骤雨式的群众运动也逐渐演变成“以阶级斗争为纲”的政治运动，给党的事业造成了严重伤害和巨大损失。

（二）毛泽东的权力监督特点

毛泽东不仅是人民当家做主新政权的奠基者之一，也是新政权权力监督的开拓者之一，其监督理论与实践具有以下鲜明的特点：

一是群众性特点。人民把权力赋予党和政府，因此，我们就要积极密切党群关系，“从群众中集中起来，又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这就是基本的领导方法”。［2］随着群众性运动监督的不断推进以及取得的效果，毛泽东更加坚定了“社会主义革命和社会主义建设，必须坚持群众路线，放手发动群众，大搞群众运动”的做法。［3］客观地说，革命战争年代和建国初期的实践也确实证明了群众运动监督的积极作用。只是在之后的历史演进中，群众性运动监督未能与时俱进，没有及时纳入民主法治轨道，才逐步滑入了“大民主”的泥潭。

二是斗争式特点。在毛泽东的革命生涯中，斗争式的思维一直贯穿始终。在中共八届三中全会上，毛泽东指出：“1957年中国革命创造了一个最革命最生动最民主的群众斗争形式，就是大鸣大放大辩论和大字报。”［4］毛泽东开展以“大鸣、大放、大辩论、大字报”为主要形式的整风运动，发动广大群众去斗争贪污腐化分子，已达到惩处腐败的目的。这种具有斗争式特点的运动监督，可以最大限度地调动广大群众积极参与权力监督的目标，但也容易导致民粹主义泛滥和忽视民主法制建设的历史局限性。

三是常态化特点。建国前后，毛泽东连续不断地发动群众性“检举运动”、“整党运动”、“三反五反运动”、“新三反五反运动”、“四清”运动以及“文革”运动等，各项运动之间时间间隔较短，有的仅仅只相差几个月，甚至一个运动尚未结束，另一个运动已经开始。据统计，在文革结束前近30年时间里，前后共发生大大小小的运动约68次。［5］由此看来，毛泽东的运动监督在时间和空间上具有常态化的特点。频繁地发动各项运动监督，使各级党员干部能够时刻保持警醒，这在一定程度上有利于打击权力腐败现象，但也在一定程度上给党和国家的正常工作与生活造成严重负面影响。

（三）如何看待毛泽东的运动监督

从动机来说，他是想解决权为民所用。权力来源于人民，更要服务于人民，并时刻把人民群众的根本利益放在首位。“我们的责任，是向人民负责，每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益。”［6］因此，毛泽东深刻认识到“权为民所用”的重要性，通过群众运动监督解决权力腐败问题，更好地为人民办实事，把“权为民所用”落到实处。因此，从动机来说，毛泽东是想通过群众监督解决权为民所用的问题。

从效果来说，应一分为二。毛泽东运动监督的效果，既有积极的一面，也有消极的一面。从积极方面来看，运动监督有效打击了权力腐败与滥用等现象，改进了各级党员干部的工作作风，密切了党群关系，巩固了新生的社会主义政权；从消极的方面来看，这种非制度性的群众运动容易伤害一些干部的正当权益。毛泽东运动监督由于缺乏制度的约束，往往导致群众运动发生的随意性、扩大化，民主法制建设受到影响。受时代的局限以及个人因素的影响，毛泽东没有及时由群众运动监督转变为民主法治监督。

从背景来说，这是革命传统的影响和斗争时代的产物。毛泽东运动监督既受党的革命传统的影响，也是当时斗争时代的产物。从国内背景来说，在民主革命的初期，毛泽东就意识到群众运动的巨大作用。在整个民主革命时期，群众性运动发挥了重要作用。以至于建国之后，毛泽东仍然采用群众性的运动监督推进反腐倡廉，并坚信“什么工作都要搞群众运动，没有群众运动是不行的”［7］。从国际背景来说，中苏关系的恶化以及西方资本主义国家对中国的封锁打压，使中国处在激烈的斗争环境中。毛泽东唯有依靠人民，通过不断发动群众运动，加强党的自身建设，才能巩固社会主义政权。因此，毛泽东的群众运动监督是革命传统的影响和斗争时代的历史产物。

二、制度监督：习近平对毛泽东权力监督理论的继承与发展

毛泽东与习近平所处的年代与环境、面临的任务与挑战虽然相差很大，但他们在权力监督问题上的理论与实践，既一脉相传，也有超越和发展。

（一）习近平对毛泽东权力监督理论的继承

权力监督的目的。1945年民主人士黄炎培询问毛泽东如何避免政权“兴亡”的周期率问题，毛泽东答道：“我们已经找到了新路，我们能够跳出这个‘周期律’，这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”让人民来监督政府，通过发动群众参与监督，以消除官僚主义等不正之风，防止权力的腐败与滥用，以避免人亡政息，实现国家的长治久安，这是毛泽东重视权力监督的根本目的。党的十八大之后，习近平十分重视权力监督，大力开展反腐败斗争，他反复强调：“党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，必须加大惩治腐败力度，更加科学有效地防治腐败”。［8］党中央通过全面从严治党、全面依法治国，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，把权力关进制度的笼子里，出发点和落脚点都是为了使全党经受住“四大考验”、防止“四种危险”，以跳出困扰历代统治者的“历史周期律”。

权力监督的主体。权力监督的主体是权力监督的核心和基础。毛泽东一贯坚持人民才是国家权力的主体，必须建立以人民为主体的权力监督体系。因此，毛泽东认为共产党必须是为人民谋利益的，必须“让人民来监督政府”，从而提高政府的清正廉洁。关于权力监督的主体，习近平也强调：“领导干部是人民的公仆，必须始终牢记宗旨、牢记责任，自觉把权力行使的过程作为为人民服务的过程，自觉接受人民监督，做到为民用权、公正用权、依法用权、廉洁用权。”［9］因此，习近平通过开展党的群众路线教育活动，发挥人民群众的主体作用，进一步促使领导干部自觉接受人民的监督。

权力监督的对象。只有明确权力监督的对象，权力监督才能有得放矢、才能击中要害。毛泽东在对党的七届二中全会进行总结时指出：“如果国家，主要的就是人民解放军和我们的党腐化下去，无产阶级不能掌握住这个国家政权，那还是有问题的。”［10］从中看出毛泽东权力监督的对象主要是指各级党政机构及其领导干部。因此，通过开展“三反”运动和整党整风运动等，有效遏制了党政机构中滋生的腐败风气。习近平总书记，针对近年来享乐主义和奢靡之风等不良风气抬头，及时推出了“八项规定”和“六项禁令”，明确提出：“各级党政军机关、事业单位，各人民团体、国有企业，各级领导干部，都要率先垂范，严格执行公务接待制度，严格落实各项节约措施，坚决杜绝公款浪费现象。”［11］为了切实贯彻落实“八项规定”和“六项禁令”，中纪委连续不断地通报了各地违背上述规定和禁令的领导干部名单，在很大程度上遏制了党政领导机关“四风”的滋长。尤其是新一届党中央上任以来，一边加大打“虎”灭“蝇”的力度，一边加快反腐制度建设的速度，进一步提高了对各级领导干部的监督与制约效果。

（二）习近平对毛泽东权力监督理论的发展

权力监督的方式。受革命传统等因素的影响，毛泽东认为：“社会主义革命和社会主义建设，必须坚持群众路线，放手发动群众，大搞群众运动”。［12］因此，毛泽东十分倚重群众运动的方式，不断发动各种政治运动监督各级领导人，以避免党和国家的权力变质变修。群众运动成为毛泽东权力监督的重要方式。毋庸讳言，用群众运动监督权力在民主革命时期和建国初期，实际效果虽然不错，但到了和平建设时期，仍然继续沿用这种方式就会给民主法治建设带来消极影响。习近平总结了前人的经验教训，一方面十分重视群众参与权力监督，另一方面更加重视制度对权力监督的作用，提出了“把权力关进制度的笼子里”这一重要思想。一手打“虎”，一手建“笼”，既查处了一大批大小贪官，又逐步建立健全了各种党纪法规等制度条例。此外，中纪委监察部根据反腐的形势和需求，充分利用网络平台，推行网络举报的新机制，让更多的网民参与权力监督。

权力监督的范围。新中国成立初期，虽然中国共产党实现了由“局部执政”到“全面执政”的质变，但其权力监督仍处在逐步摸索的初始阶段，因而毛泽东权力监督的范围基本上集中在党政领域。

党的十八大以来，习近平除了狠抓党政机关的“四风”之外，更是加大了在全国各行各业“打虎灭蝇”的力度。同时，为加强纪检干部队伍自身建设，习近平总书记曾先后在中央纪委二次全会上提出要解决“谁来监督纪委”的问题，三次全会上提出要解决好“灯下黑”的问题，五次全会上要求纪检机关“清理好门户”。［13］此外，习近平还把反腐铁拳砸到逃亡国外的贪官身上，开展了威震海外的“猎狐行动”，抓回了不少逃往国外多年的腐败分子。习总书记明确指出：“近期处理的这些案件，很多人都是以外逃作为后路，最后未遂，但都有这个打算的。所以要以零容忍态度惩治腐败，不管腐败分子跑到天涯海角，也要把他们绳之以法，决不能让其躲进‘避罪天堂’、逍遥法外。”［14］党中央还发表了《北京反腐败宣言》，向世人昭告全面推动反腐败国际追逃追赃的决心与信心。监督范围的不断扩大和完善，将编织一个更加严密的制度牢笼，让一切腐败分子插翅难飞、束手就擒，最终形成一个全方位、多领域、国内外联手治腐的新局面。

三、法治监督：中国特色社会主义权力监督走向

任何权力都必须接受严格监督，但监督的方式必须依规依法进行，群众监督必须发展到制度监督，并最终走上法治监督。法治监督既是社会主义政治制度题中应有之义，也是时代发展的必然要求。

（一）法治监督与运动监督及制度监督的联系与区别

法律是治国之重器，良法是善治之前提；而法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。［15］所谓法治监督就是“对宪法和法律实施的全过程进行监督，确保法律文本真正变成社会规范和人们的行为规范”。［16］十八届四中全会指出，要“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。［17］形成“严密的法治监督体系”，直接目的是加强对权力的制约和监督，根本目的是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家。因此，要加强国家层面的立法监督、司法监督、行政监督，也要强化社会层面的舆论监督、公民监督等，把法治监督层层推进，并最终落到实处。

回顾党对权力监督的历程，权力监督的方式经历了从运动监督到制度监督和法治监督的历史性转向。法治监督是时代发展到一定阶段的必然产物，它是以运动监督为起点，对制度监督的深化和发展。三者之间是前后相继、由低级到高级的不同发展阶段，法治监督是对运动监督和制度监督的继承和超越。

（二）法治监督是中国特色社会主义权力监督的必然走向

治吏是治国的关键环节之一，吏治好则国家就能发展顺利，反之国家就不得安宁。这也是中共历代领导集体的重要治国经验之一。毛泽东早期领导的群众运动，就是让群众积极批评和监督政府，从而治理好各级官吏，以达到治理好这个国家的目的。只是到了1957年后，连续不断地发动大规模的群众政治运动，才使群众运动偏离了群众监督的轨道。正是因为缺乏制度的约束和法律的维护，群众运动才容易导致一些失误而暴露出不稳定的一面。而制度监督就是指根据国家制定的规章制度对权力进行监督，把权力关进制度的笼子里。但制度也不是完美无缺的，正如习近平在河南兰考调研时所说的：“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的，那也不行。现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会是白搭。”［18］再好的制度也难免百密一疏，因此，制度监督还需要群众监督弥补其缺陷。

法治监督就是指依据国家的法律法规对权力进行监督，从而实现国家治理的现代化。习近平指出：“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。”［19］当前腐败问题面广水深，中共领导下的法治监督的难点在于怎么落实，从而实现既治标又治本的目的。

运动监督、制度监督和法治监督，三者的目的都是为了防止权力的腐败和滥用，都是为了把国家治理好，都是为了实现党和国家的永续发展，三者都需要群众的支持和配合，让人民来监督政府。任何脱离群众的监督，都很难真正达到对权力的有效监督。但随着民主法治的发展，群众监督必须向制度监督转变，并最终走上法治监督。因此，以习近平为总书记的新一届党中央领导下的法治监督，既是毛泽东领导的群众监督的必然归宿，也是中国特色社会主义权力监督的必然走向。

［1］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.上海：商务印书馆，1982：155.

［2］毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991：809.

［3］［7］［12］建国以来毛泽东文稿：第7册［M］.北京：中央文献出版社，1992：433.

［4］建国以来毛泽东文稿：第6册［M］.北京：人民出版社，1980：592.

［5］张云.共和国前30年“运动”的回顾和思考［J］.党史研究和教学，2000，（4）.

［6］毛泽东选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1991：1128.

［8］习近平.在中共十八届三中全会第一次全体会议上的讲话［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/n/2015/0119/c392503-26407620.html.

［9］习近平.在广东考察工作时的讲话［Z］. 2012-12-07.

［10］毛泽东文集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1996：262.

［11］习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第二次全会上的讲话［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013-01/22/c_114461056.htm.

［13］中纪委自身反腐“组合拳”：清理门户破“灯下黑”［EB/OL］.http://news.cntv.cn/2015/10/15/ ARTI1444882276527702.shtml.

［14］习近平.在十八届中央政治局常委会第七十八次会议上关于加强反腐败国际追逃追赃工作的讲话［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/n/2015/0116/c1024-26399841-4.html.