对当前浙江特色小镇建设存在问题的思考

尹晓敏

对当前浙江特色小镇建设存在问题的思考

尹晓敏

浙江特色小镇建设峥嵘初露、成效初现，但在为期不长的建设过程中已然暴露出的问题、需直面的挑战，亟待冷静审视、深入思考

在全国各地加紧探索供给侧结构性改革大背景下的区域经济转型之道，主动适应、把握、引领经济发展新常态的关键时期，浙江率先提出创建一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇，并以此为转型发展的新引擎和改革创新的新载体。2015年4月，浙江省政府及时出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），对特色小镇建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容作出了战略性部署，标志着浙江省特色小镇建设工程帷幕的正式拉开。目前，全省已经陆续公布了两批次共计79个省级特色小镇创建对象，51个省级特色小镇培育对象。根据规划，到2018年全省将重点培育100个省级特色小镇，至2020年这批小镇将建成为高标准特色小镇。

作为产业提升的新载体、要素集聚的新平台、“两美”浙江的新景区，特色小镇正在成为展示与传播浙江经济社会发展成果的新名片，并赢得了中央领导的充分肯定、部委领导的高度评价、主流媒体的深度聚焦、兄弟省市的高频关注。在不到两年的时间里，浙江特色小镇从无到有、由少至多、自省内向全国，稳扎稳打，有序推进，取得了不俗的成绩。然而，与此同时也须看到，浙江特色小镇建设虽峥嵘初露、成效初现，但在为期不长的建设过程中已然暴露出的问题、所需直面的挑战，亟待冷静的审视、深入的思考并采取有效的应对之策。

规划创建研究不深，部分小镇特色不彰

当前浙江部分特色小镇创建单位对镇区整体规划建设的科学性缺乏深入研究和创造性构思。

一是研究思考不尽深入。部分小镇存在为“戴帽争牌”、享政策受扶持而进行申报建设的现象，对于为何要建、如何去建、怎样建成特色小镇这一核心焦点问题关注不够、研究不深。

二是规划建设不尽到位。部分小镇建设中存在核心区块不明确、边缘界限不清晰、人为拼凑痕迹重、专项规划未编制等问题。例如，有的小镇简单化地将1平方公里的小镇核心建设区等同于镇内重点项目工程的主体建设区，未能将“核心区”视作打造产城人文四位一体新型空间的关键区；有的小镇建设缺乏相对独立的物理空间，四至范围不清，与已有开发区、园区、产业集聚区的边界不明；部分小镇规划建设存在人为拼凑组合的痕迹，即将已有相关功能区进行简单叠加或者机械分割，甚至出现为了应对省里关于特色小镇规划空间、功能内涵、投资建设等指标的考核而人为地将小镇的不相邻地块、毗邻的景区等纳入小镇空间范围的现象，未能恪守特色小镇规划空间要集中连片、同质连片发展这一根本要求，致使小镇空间独立连片接近度指标值低下；个别小镇还存在没有编制特色小镇建设专项规划，敷衍地将之前已有的相关园区规划、景区规划、乡镇规划等替代小镇规划的做法。

三是小镇特色内涵不彰。精准定位、细分产业、找准特色、放大优势是特色小镇建设的关键点与突破口，小镇只有注入特色元素、富有特色意蕴、彰显特色内涵方可制胜于人。当前部分小镇因产品、服务、企业、资源等缺乏优势竞争力而致特色产业支撑不足，因盲目借鉴简单模仿、未能依托本土资源量体裁衣而致地域特色模糊、建筑特色匮乏，因疏于立足乡土、挖掘历史、讲好故事而致小镇缺失原汁原味、引人入胜的独立卖点。

四大功能缺乏融合性，部分小镇功能散弱

以小镇的功能融合视之，当前部分小镇对产业、文化、旅游、社区四大城市功能的有效集聚缺乏系统性的考量，尤其是对如何紧贴小镇的特色产业实现多项功能的融合发展缺乏全局性的规划。实践中，部分小镇仍以相对独立分散地运作产业集聚区、工业功能区、文化创意园、旅游度假区、城市生活区的旧模式谋划建设特色小镇，以简单相加的思维生搬硬拼小镇的诸项功能，并致使小镇功能叠加呈现“散而弱”之态而非“聚而合”之势。具体表现为：

小镇的产业与旅游功能融合不足。旅游功能之所以成为特色小镇建设评价的“标配”性指标，要求所有小镇都须按照3A或5A级景区标准进行打造，是缘于拥有该项功能的小镇通常表现出更为突出的市场竞争力和可持续发展能力。当前，部分小镇未能对其所需承载的、以特色产业为基础的旅游功能给予应有的重视，未能充分挖掘自身已有的或潜在的产业性旅游资源与文化创意、健康养生、度假养心、体验参与、学习增知等之间的内在关系。尤其是部分工业类小镇囿于其产业定位的相对特殊性而产生了畏难情绪，未能着手开发以新型特色工业集聚平台为依托的旅游项目和产品，对游客的吸引力较弱，旅游接待人数、旅游总收入和游客满意度低下。

小镇的产业与文化功能融合不足。文化是区域认同感和生活归属感的纽带，市场化运作的特色小镇的文化建设不容忽视。当前，为数不少的小镇甚至包括个别历史经典产业小镇，对于基于特色产业成长的小镇文化内核的挖掘或重塑、文化标识的设计与运用、文化基因的探寻与培育等重视不足，对于如何通过“文化创意+”“互联网+”这两大关键性驱动力以提升小镇文化功能的关注和投入还相当不够，致使特色小镇的文化内涵较为单调、文化风格雷同、文化嫁接生硬，文化功能总体挖掘度较低。

小镇的产业与社区功能融合不足。浙江的特色小镇是一个被定义为具有公共社区功能的产业发展平台和人才聚落空间。然而，当前绝大部分小镇的社区承载功能还相当弱，在重视集聚市场主体的同时未能同步做到强化社区的管理、服务、保障、教育、安全稳定等五大基本功能。在已公布的79个省级特色小镇创建对象中，已经形成了集创新创业、人才汇聚、公共服务、创意休闲等功能于一体的完整生态社区的小镇还为数不多，致使小镇基本还停留在创业者暂居地、临时栖息地的层面上，居民对于小镇的身份认同度、心灵归属感等普遍不高。

高端市场主体集聚难，部分小镇层次不高

特色小镇作为创新驱动战略的新引擎、新载体，是以五大发展理念为引领，通过集聚、整合高端要素以孕育提升创新能力，通过持续释放创新动能有效提升小镇的核心竞争力。当前，不少小镇遭遇高端要素的集聚瓶颈，无论是引进龙头带动型企业、高新技术企业、大平台型企业，还是吸引、留住高端创新创业人才，都面临着不小的挑战。

高端企业引进不易。以某小镇为例，在纳入小镇特色产业的169家企业中，平均注册资本仅为96万元，年均纳税仅19.51万元，因高端企业及引领作用的匮乏而致该小镇仍以生产中低档的服装、鞋革、眼镜、汽摩配件为主，小镇仍难实现从“传统制造”向“时尚智造”的华丽转身。事实上，部分基于产业集聚区、工业园区转型发展的时尚小镇，尽管纷纷建立了企业研究院、创业孵化器、科创中心、众创空间等创新创业平台，但是苦于缺乏大企业、大集团的支撑引领示范带动，这些平台很难实现与低小散企业的“亲密接触”，致使小镇的大部分企业依然未能摆脱对传统制造模式的路径依赖。

高端人才引留困难。以80后、90后为主的小镇创业“新四军”普遍对创业创新环境要求较高。当前，大部分小镇尚缺乏诸如先进医疗、优质教育、舒适居住、良好的生态环境、便捷的公共交通等吸引并留住人才的必备要素，致使小镇短期内难以成为人才集聚的高地。尤其是县市级行政区划内的小镇，由于产业基础薄弱、区位劣势明显、配套设施落后，对行业领军人才与核心团队的吸引力严重不足。除高端人才引留难之外，小镇超常规发展对各类专门人才的迫切需求也很难满足。例如，要加快实现浙江时尚和历史经典产业从单一产品加工销售向产品设计、艺术加工、文化旅游、营销策划、售后服务等全产业链的发展，急需大批技艺精湛的制造工匠，以及创意设计、运营管理、旅游推介等方面的专门人才，目前此类人才的市场供给与小镇需求之间缺口甚大，供给瓶颈相当突出。

受投资、项目、土地、政策等制约，部分小镇建设问题不少

民间资本投资小镇建设意愿不强、特色产业有效投资不足。据统计，2015年小镇（以第一批37个小镇为对象计）完成民间投资共计245.10亿元，占总投资的比重为51.28%，与全省固定资产投资中民间投资的比重（60.41%）相比，低了9.13个百分点。这表明，浙江小镇建设中民间资本投资金额偏低、项目较少，与《指导意见》提出的“特色小镇建设要坚持政府引导、企业主体、市场化运作”“凸显企业主体地位”“由企业为主推进项目建设”等要求仍有差距。另据2016年1月至6月全省41个经信领域特色小镇创建对象建设情况的相关数据显示，41个小镇完成民间投资163.19亿元，完成固定资产投资318.98亿元，民间投资占比为51.16%，低于同期全省民间投资7591亿元在全省固定资产投资13659亿元中55.6%的占比。此外，部分小镇特色产业投资占比过低的现象也需引起高度关注。据统计，2015年37个省级小镇的特色产业投资占总投资的比重仅为60.25%，与《浙江省特色小镇创建导则》提出的“特色产业投资占比不低于70%”的要求差距大。特别是7个历史经典小镇2015年特色产业实际投资占比仅为27.16%，与《导则》要求差距甚为悬殊。

在建项目不大、储备项目不多、产业项目落地难。

分析目前已实施的小镇建设项目可知，2015年小镇亿元以上产业项目143个，仅为总开工项目的25.76%。小镇存在储备项目不足的问题，项目储备在产业化、系统化方面进展不力。据统计，2015年37个省级小镇共有832个在建和竣工项目（其中2015年底前竣工项目就有450个），但处于前期阶段的储备项目只有14个，计划投资额仅为40.16亿元。项目储备尤其是重大产业项目储备，作为项目工作的重要环节，是确保项目建设循序渐进和连贯推动的关键所在。项目储备不足，将会直接导致小镇发展的后劲不强、动力匮乏。还有小镇的重点功能区块尚无产业项目落地。项目落地难还包括因民营投资主体经营状况不良、计划投资资金不能到位或是主要意向投资主体因意外原因未能入驻，而致小镇建设项目搁浅。

土地要素、基础设施建设水平的瓶颈制约明显。

就土地要素而言，小镇建设所需用地指标主要通过城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡来解决，另外还有一些上级政府拨给的储备用地指标。然而，通过“增减挂钩”“占补平衡”获取的土地指标有限且到位速度较慢，同时，此间所涉征地拆迁还直接关系到安置补偿政策、被征地农民预留安置用地等问题，由此大大延缓了土地供给的进度，并直接影响小镇建设项目的推进效率。除了土地要素制约外，部分小镇基础设施建设水平较低也是小镇建设重要的制约瓶颈。基础设施配套能力与小镇招商引资尤其是重大项目的招引落地关系非常密切。据测算，在特色小镇创建中，一个小镇基础设施建设投入资金至少需10亿元以上，且建设周期长、产出缓慢甚至没有产出，短期内大规模的资金投入对部分地方政府的财政压力确实较大。目前，个别小镇由于地方财力不足且投融资体制、经营机制不活，导致小镇基础设施建设滞后、综合承载能力水平较低，成为小镇建设顺利推进的一大瓶颈。

政策配套慢落地难，且部分政策存在合法性风险及合理性存疑。《指导意见》及《导则》虽然明确指出各地和省级有关部门要细化配套政策、整合优化政策资源给予小镇强有力的政策支持，但是就目前实践而言，一些部门对省政府关于小镇建设的决策部署缺乏深刻理解和深入一线的调研，尚未制定出接地气的配套政策措施，存在以政策落实政策的现象，致使小镇建设的部分政策目标过于笼统、缺乏可操作性。另外，部分小镇的产业扶持政策存在落地难的问题。例如，2015年以来，省政府办公厅对浙江十大历史经典文化产业分别出台了加大扶持以传承发展的指导意见，其中包含的优惠措施不少。然而，据相关调查显示，目前部分经典产业发展扶持政策的贯彻落实明显不到位，政策红利释放还相当不足。例如，据磐安江南药镇的意见反馈，省级主管部门就扶持中药产业发展所制定的6方面服务支持措施中，目前仅有1条措施得到落实；龙泉青瓷小镇的企业也认为省里扶持青瓷产业发展的相关政策难以落地，对于企业而言，基本未能享受到产业政策的优惠。还需特别强调指出的是，目前部分小镇为招商引资出台的一些政策存在合法性风险及合理性存疑。例如，某小镇为招商引资出台“五免五减半”税收优惠政策，并为入驻企业提供虚拟地址注册。截至2015年底，小镇共引进企业302家，所引入企业均为虚拟注册，实际办公地点不在小镇范围内，这明显违反了《公司法》第10条“公司以其主要办事机构所在地为住所”的法律规定。而且，由于企业没有实际入驻，导致实质性、有效性的日常监管基本缺位，企业经营风险隐患大大上升。又如，部分小镇为招商引资出台的相关激励政策对当地经济社会发展的助推作用小、贡献度低，扣除企业落户资金补助、企业所得税等各项税收优惠、企业高管个税反补等，实际为当地政府创造的税收少之又少，尤其是虚拟注册企业集聚的小镇，除了税收贡献度极低外，对小镇实现产业业态、商业模式、技术引进等方面创新的实际作用也明显不足，此类为招商而招商、为引资而引资，只单方获利而非双方共赢的政策之合理性确实需要被认真省思。

作者为浙江树人大学教授