在开放中推进自由贸易：“二次开放”与服务贸易

中国（海南）改革发展研究院课题组

在开放中推进自由贸易：“二次开放”与服务贸易

中国（海南）改革发展研究院课题组

在全面深化改革与对外开放直接融合的背景下，“二次开放”的历史使命是以服务贸易为重点全面实施自由贸易战略。加快形成以服务贸易为重点的对外开放新格局，积极推动服务业市场双向开放，既是“二次开放”倒逼市场化改革的重点，也是形成有利于经济转型升级外部环境的关键所在

“十三五”：“二次开放”的历史新起点

2008年国际金融危机爆发以来，全球贸易进入增长放缓期、结构调整期、规则重构期的“三期叠加”阶段，国际贸易增速明显放缓，服务贸易成为国际贸易增长的新动力，全球贸易投资规则加速重构。在这个特定背景下，我国既面临“二次开放”的历史机遇，又面临“二次开放”的历史挑战。

（一）新一轮全球自由贸易的大趋势

服务贸易成为全球自由贸易的新引擎。据WTO统计，2000年全球服务贸易额为1.44万亿美元，到2014年已经达到9.8万亿美元。2001-2014年，全球服务贸易在大多数年份以高于GDP和货物贸易的速度增长。自2012年以来，全球服务贸易增速在大多数年份约为货物贸易增速的3-5倍。2014年，全球服务贸易增长率为6%，而同期全球GDP增速只有2.5%，全球货物贸易增速仅为0.8%。服务贸易的快速增长给全球贸易带来新的动力。

区域贸易协定成为自由贸易的主要载体。截至2016年1月18日，全球范围内已有417份区域自由贸易协定生效，其中，货物贸易协定136份，服务贸易协定1份，货物与服务贸易协定129份，比10年前增加了2倍。新一代区域贸易协定成为塑造自由贸易新规则的载体。近年来，许多国家尤其是欧美发达国家签订的区域贸易协定涵盖的内容不仅包括货物贸易自由化，还包括服务贸易自由化、农产品贸易自由化、投资自由化、竞争规则、政府采购、国有企业、中小企业、环境标准和劳动标准在内的新一代贸易投资议题。

全球进入新一轮贸易投资规则重构期。各国正加快建立双边、多边自贸区，特别是美欧正主导推动以市场准入为核心的“第一代”贸易规则向以规制融合为核心的“第二代”贸易规则转变。TPP、TTIP、RCEP等超大型区域贸易协定对全球贸易投资格局和贸易投资规则的影响巨大。特别是，由于TPP和TTIP具有明显的排他性，一旦签订实施，将对世界经济产生重要影响：一是巩固美国为首的发达国家在全球贸易投资规则制定上的主导地位；二是产生贸易转移效应，两大自贸区以外的国家的贸易空间将会受到明显挤压；三是TPP和TTIP的高标准给新兴经济体和发展中国家带来明显压力；四是TPP与TTIP形成“合围”，无论从贸易空间还是治理空间，都对我国形成客观挤压。

（二）我国服务业市场双向开放与全球自由贸易进程的历史交汇

“一次开放”与制造业全球化的历史交汇。在工业化初期，我国抓住全球货物贸易需求扩张和发达国家制造业转移的历史机遇，推动制造业开放与制造业全球化的直接融合，成为全球第二大经济体和第一大货物贸易国，为全球经济和贸易增长做出巨大贡献。当前，在全球经济服务化的背景下，以工业市场开放为重点的“一次开放”空间日益缩小，亟须转向以服务业市场开放为重点的“二次开放”。

“二次开放”与服务业全球化的历史交汇。一方面，全球已经进入服务经济主导时代；另一方面，随着我国城乡居民消费结构由物质型为主向服务型为主转变，我国服务贸易需求快速上升，对服务业市场的双向开放提出了迫切要求。在这个特定背景下，加快服务业市场的双向开放和以服务贸易为重点的全球自由贸易进程形成历史交汇。

我国站在“二次开放”的历史新起点。“十三五”是开放转型的历史窗口期，推动由货物贸易为主向服务贸易为重点的开放转型，已经成为我国由制造业大国走向服务业大国必须要闯的“关口”。在全面深化改革与对外开放直接融合的背景下，“二次开放”的历史使命是以服务贸易为重点全面实施自由贸易战略，在开放中创造有利于经济转型升级的外部条件，在开放中推进全球自由贸易进程。

（三）我国在推动全球自由贸易进程中的重要角色

为全球经济贸易持续增长提供新动力。随着城乡居民服务需求的快速上升，我国服务贸易增长进入快车道。2001-2014年，我国服务贸易总额在绝大多数年份保持两位数的增长，规模从719亿美元一路攀升到6043亿美元，14年间扩张了8倍多。过去三年，服务贸易增速均超过GDP增速，比货物贸易增速高出一倍以上。未来五年，我国服务贸易潜力的释放，将进一步为全球贸易和经济增长注入新的动力。

推动双边、多边自由贸易进程。自2001年加入WTO后，目前我国对外总体关税水平已从15.3%降至9.8%，并不断削减非关税贸易壁垒，积极推动WTO框架下《贸易便利化协定》谈判等。在WTO多哈多回谈判受阻的形势下，我国加快实施自由贸易区战略，目前已经签署并实施14个自贸协定，涉及22个国家和地区，以此推进双边、多边自贸进程。未来依托“一带一路”建设，我国将在推动双边、多边、区域性、全球性自贸进程中发挥更加积极的作用。

以公平可持续为导向推动全球贸易投资规则重构。自贸区不断加快对外开放体制机制的改革创新，以主动改革形成中国经验和中国方案。“十三五”，我国加快以公平可持续为导向的贸易投资规则建设，将有力增强我国在全球贸易投资规则制定上的影响力和话语权，使我国成为构建开放、包容、公平、可持续的全球经济新秩序的重要推动者。

“十三五”：形成以服务贸易为重点的对外开放新格局

加快形成以服务贸易为重点的对外开放新格局，积极推动服务业市场双向开放，既是“二次开放”倒逼市场化改革的重点，也是形成有利于经济转型升级外部环境的关键所在。

（一）推进以服务贸易为重点的外贸转型

服务贸易成为对外贸易的“短板”。2014年，我国服务贸易额占外贸总额的比重仅为12.3%，比全球平均水平低8.3个百分点。在世界前十大服务贸易国中，我国人均服务贸易额为448美元，是美国的12%、德国的6%、日本的16%。服务贸易的比较竞争优势主要集中在资源、劳动力密集型传统行业，在知识、技术密集型行业尤其是生产性服务行业处于明显的竞争劣势地位。2013年，我国生产性服务贸易逆差为663.8亿美元，占当年服务贸易逆差的56.0%。

形成以服务贸易为重点的对外开放新格局。抓住新一轮服务贸易自由化的历史机遇，提高服务贸易比重，争取到2020年，我国服务贸易占对外贸易的比重至少达到20%；占世界服务贸易总额的比重将由2014年的6.2%提高至10%；形成传统服务贸易和现代服务贸易均衡发展的贸易结构，争取在电信、信息技术、电子商务、健康医疗、教育等现代服务贸易领域形成竞争新优势。

2020年服务贸易占比有条件达到20%。一是随着消费升级和人口城镇化进程加速，到“十三五”末城镇居民服务型消费占比有条件由目前的不到40%提升到50%左右，服务型消费的快速增长将带动服务贸易的增长。二是制造业服务化和服务业结构的调整升级，都将带动服务贸易比重进一步提升。三是“一带一路”重大项目落地，将显著带动相关服务贸易增长。

（二）破题以服务贸易为重点的国内自贸区建设

国内自贸区建设重在破题服务贸易开放。目前，国内自贸区在实施负面清单管理方面取得了明显成效，在服务业市场开放领域走在全国前面。但与内外需求相比，自贸区在服务贸易开放上仍然限制较多，例如《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》列出的122项的负面清单中，有80余项针对服务业。“十三五”应尽可能缩小负面清单中不利于扩大服务贸易的项目，为其他地区实施负面清单管理提供可复制、可推广的重要经验。

加快对服务贸易开放制度的先行先试。实行更加开放的服务贸易市场准入机制，加快推动跨境服务由正面清单管理向负面清单管理转变，减少负面清单中的限制性措施。打破开业权、人员移动、技术性等服务贸易壁垒。采取与服务贸易特点相适应的通关管理模式。以国内自贸区为平台，加快涉外经济体制改革，建立与国际接轨的市场开放和市场运行体制和政策体系。

以服务贸易为重点优化自贸区布局。在加快四大自贸区建设的基础上，近期又在以服务业为主导、服务业发展较快的其他沿海、沿边和内陆地区增设7个产业侧重点不同的自由贸易试验区。今后还应继续推动一批边境合作区升级为自贸区，在服务贸易自由化和服务业市场开放上加大力度，扩大我国与周边地区服务贸易，促进新兴服务出口。与主要贸易伙伴合作建设跨境合作贸易园区，把服务贸易特别是跨境金融服务作为境外经济合作区建设的重要任务。

（三）关键是服务业市场的双向开放

以服务业市场双向开放提升服务贸易比重。从发达国家的经验看，服务业市场开放大大促进了服务贸易发展。现实看，我国服务业双向市场开放面临许多障碍，不仅面临发达国家的贸易投资壁垒，也面临新兴经济体服务业市场开放不足的挑战。例如，根据WTO服务贸易总协定的标准，印度仅承诺开放12项、占比21%的服务贸易市场，远低于欧盟承诺开放42项、占比75%的服务贸易市场。再例如，发达国家在电子技术、航空、信息通讯技术、生命科学技术、能源环境等领域都尚未对发展中国家开放；美欧等发达国家还通过技术壁垒、国家安全审查等手段限制外国企业进入。

推动与自由贸易伙伴之间的双向市场准入。加快建立双边和区域服务贸易协定。打破一些国家对我国服务贸易的壁垒，共同削减关税和非关税壁垒。率先在新兴经济体、欧洲等国家和地区取得突破。签订投资相互保护和促进协定，支持企业“走出去”。推动政府采购市场互惠对等开放。

有序扩大服务业对外开放。加快推行准入前国民待遇和负面清单模式，缩小负面清单的限制范围。有序推进金融、教育、文化、医疗等重点领域开放；与加快实施自贸区战略相结合，在我国经济转型和产业升级亟须的服务领域、与贸易伙伴优势互补的服务领域，优先向自贸协定伙伴开放；大力发展服务外包业务。