构建政府产业基金退出和让利机制

罗荆

构建政府产业基金退出和让利机制

罗荆

2015年以来，我国各级政府转变财政扶持经济发展方式，通过整合财政专项资金、引入市场化运作方式，全面推进政府产业基金设立和发展，政府产业基金规模迎来爆发式增长。据不完全统计，截止到2015年7月底，全国设立政府产业基金680只，规模超过9340亿元。政府产业基金的“井喷”既是在当前融资渠道收窄的情况下财政发力稳增长的重要手段，也是资金分配方式由“补”到“投”的颠覆性改革。由于我国政府产业基金处于起步阶段，如何有效管理政府产业基金，特别是政府产业基金退出和让利机制的建立成为目前的热点问题。

现实意义

有利于厘清政府与市场关系。十八大明确提出要厘清政府与市场关系，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。浙江也明确提出省级财政专项资金将逐步从竞争性领域退出，原则上一般不直接分配到企业。政府产业基金的设立不是简单的改革财政资金分配职能，而是采取市场化运作方式，发挥财政资金杠杆作用，兼顾市场发展和政策要求，引导产业和社会资本协调发展。在现有国家法律法规规定范围内，采取激励机制市场化、退出机制市场化的方式，既规范政府产业基金发展和运作，也通过收益让渡的方式引导私募基金等社会资本发展。

有利于规范产业基金管理。政府产业基金采取市场化运作方式并不意味产业基金处于“无政府”状态，政府部门承担着财政资金投入资本市场后的风险防控以及国有资本管理等职责，作为产业基金公司的股东或合伙人，一方面对政府产业基金退出时机、方式以及收益让渡等问题仍需要进行决策和把握，避免对社会资本的“挤出”效应；另一方面对政府产业基金出现违反基金公司章程或协议以及触犯国家法律法规等行为履行法律赋予的权利。

有利于调节政策导向与利益诉求矛盾。政府产业基金的投资方向要符合政府产业引导目标，浙江省明确重点支持信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等7大产业，推动“四换三名”、“两化”融合，促进大众创业、万众创新，不得投向高污染、高能耗、落后产能等国家和省限制行业。但产业基金追求利益最大化是社会资本的内在动力，政策导向与利益驱动的内在矛盾需要通过科学合理的让利机制予以调节，在保障引导目标实现的基础上，兼顾社会资本的逐利性，引导社会资本更好的为浙江转型升级提供资金支持。

有利于解决产业投入“市场失灵”问题。产业基金的逐利性决定了基金更倾向于投资于产业和企业的成熟发展期，以相对较小的风险获得较高的投资收益。浙江正处于产业转型升级的关键时期，政府引导发展的战略性新兴产业和成长性科技型企业还处于初创期或成长期，新兴产业在这个阶段呈现出“高风险、高收益”的特征，产业基金投资失败的概率相对较高，一般完全市场化的产业基金投资意愿不高，政府产业基金激励性的让利措施，鼓励合作社会资本进入初创期和成长期的高新技术产业，解决产业发展融资渠道狭窄和社会资本投资“市场失灵”领域具有一定的引导作用。

基本原则

以法为据原则。政府产业基金实行市场化运作模式，必然按照我国现行的《公司法》、《合伙企业法》、《破产法》等法律规定的范围运作管理，政府成为企业的国有股股东或合伙人。法律明确规定的退出方式、退出程序应严格按照规定执行，按照公司章程或协议约定执行的退出让利条款应在基金公司设立时予以明确，以法律约束为保障，避免国有资本退出让利时产生股东之间的利益纠纷以及外界对国有收益让利的质疑。

绩效主导原则。政府产业基金让利机制应建立在完善的绩效考评机制基础之上，在综合考评政府产业基金社会效益和经济效益的基础上，侧重于对社会效益的考核，特别是产业基金对推动产业发展所带来的“亩产税收”、知识产权专利、吸纳就业等情况的综合考评。由于浙江省政府产业基金不仅仅局限于与社会资本合作，同时与市县级政府合作成立政府产业基金（区域基金），完善的绩效考评和风险防控机制是对市县政府可采取让利措施的必要管理。

适时退出原则。政府产业基金应着重于发挥政府的引导作用，做到既不“缺位”也不“越位”。在产业基金公司章程或协议约定退出期限内，根据产业转型升级等经济形势变化，政府应及时调整产业基金投资方向，产业基金引导目标实现，即子基金不再需要母基金支持时，政府产业基金应当通过股权转让等方式适时退出。产业基金公司发生违反公司章程或协议约定，出现投资领域不符合约定，投资基金发生重大亏损，无力继续经营，出现重大违法违规行为，被管理机关责令终止等情形，致使产业基金引导目标无法实现，政府产业基金应当及时退出。

权责明确原则。政府产业基金的退出和让利涉及国有资本管理，为防止国有资产流失和让利空间寻租等问题，应明确政府产业基金管理机构的相应权责，规范政府产业基金退出和让利程序，按照权责相适原则，构建风险防控体系。浙江政府产业基金的组织架构原则上包括基金管理委员会（含基金管理委员会办公室）、基金公司、基金管理公司三个层次，应按照政府产业基金退出和让利的管理规定各司其职，各负其责，保障政府产业基金退出和让利的顺利实施。

几点思考

政府产业基金的退出和让利机制构建的难点在于“何时退”、“怎么退”、“如何让”等方面。从浙江政府产业基金来看，如何有效鼓励和引导社会资本继续为浙江转型升级服务，如何调动市县政府成立政府产业基金的积极性等问题带有一定的普遍性。浙江政府产业基金主要分为母基金（国有独资）、子基金（母基金与社会资本合作成立的基金，国有参股）和区域基金（不同级政府间合作设立，国有独资）。由于母基金为一级政府单独设立，不涉及让利问题，且退出方式明确，建议从以下几方面构建政府产业基金退出和让利机制：

厘清一个“界”，明确政府出资退出的时机和方式。政府产业基金退出的范围应明确为产业基金政府出资权益，目前主要采取的方式为股权转让（公司制企业）、财产份额转让（合伙制企业）和清算方式。围绕主要退出方式，政府产业基金应构建退出时机选择机制。一是政府产业基金达到章程或协议约定存续期，决定不再存续时应采取清算方式退出。二是政府产业基金存续期内，投资基金发生重大亏损，无力继续经营以及出现重大违法违规行为，被管理机关责令终止等情形应采取清算方式退出。三是政府产业基金存续期内，为避免政府资本“挤出效应”，子基金公司按照政府产业投资引导政策合理投资，当公司其他股东或合伙人提出收购国有股权或国有财产份额时，在保障一定合理国有资本收益的前提下（如银行五年期基准贷款利率收益水平）可将国有股权或份额予以转让。根据政府产业基金引导目标实现情况以及产业基金发展形势，国有股东或合伙人可按照法律规定，要求通过股权转让以及份额转让等方式退出政府产业基金。存续期内，区域基金退出方式参照子基金退出方式执行。

侧重一个“效”，明确政府出资收益让渡范围和方式。按照“绩效主导”原则，政府产业基金让利机制应建立在完善的绩效考评机制基础之上，侧重于政府产业基金实现的社会效益和引导效果，明确政府产业基金让利对象为合作的下级政府、基金管理机构（子基金管理机构）和社会投资者。针对不同的让利对象，让利方式也应有所区别。一是对积极投资于初创期、中早期以及具有正外部性的企业和项目，取得较好社会效益的基金股东或合伙人，可以采取一定期限收益让渡、约定退出期限和回报率、按同期银行贷款基准利率收取一定的收益等方式给予适当让利。二是对取得良好经济效益的基金，基金管理机构让利按照“引导为主、适当让利”原则执行，可考虑采取“门槛收益+分红”和总量控制两种方式。“门槛收益+分红”方式是指政府出资取得的投资收益扣除约定的保底收益（固定收益或比例收益）后按照约定比例让利于基金管理机构。总量控制方式是指以基金管理机构筹集投入政府产业基金的社会资本总量的银行五年期贷款基准利息为标准，从产业基金政府投资收益中让渡，让利规模原则上不得超出投资收益的15%（该比例为目前浙江省省级国有资本经营预算企业利润上缴比例），可根据国有资本收益上缴比例调整相应变动。产业基金政府投资无收益或亏损，不得对基金管理机构让利。三是根据下级政府产业基金运作成效以及考核评价结果，对取得重大社会和经济效益，推动地方产业转型升级成效明显的区域基金，可将退出的上级产业基金投入资本以及收益按照评估资产价格直接划转为下级政府投资成立的母基金国有资本。对促进该地区经济发展，产业基金运作管理规范的区域基金，可将退出的上级政府产业基金投资收益适当让利给下级政府产业基金母基金，以促进下级政府产业基金发展壮大。

注重一个“责”，明确政府产业基金退出和让利管理职责。一是规范退出和让利的管理流程，政府产业基金退出和让利原则上由基金运营机构按照公司章程或协议执行，涉及提前退出或破产清算等情形，由基金运营机构起草产业基金退出和让利方案，经基金管理委员会审议批准后实施。二是明确管理机构职责，基金管理委员会应负责对产业基金退出和让利的决策审议。管理委员会办公室负责具体管理监督产业基金退出和让利工作，建立和完善产业基金绩效考评机制。基金法人机构应负责对产业基金退出和让利进行监管和指导，保障产业基金及时退出。基金运营机构应根据基金管委会的要求和基金法人机构的委托，负责产业基金的退出和让利具体工作，及时按照国家现行法律法规规定办理。

作者单位：浙江省财政厅企业处