2016年经济发展的重大背景和政策取向

郭占恒

2016年经济发展的重大背景和政策取向

郭占恒

在转型发展和改革攻坚诸多矛盾交织的关口，必须构建战略定力、战术能力、内生动力“三力”并发的体制机制和政策环境，确保改革与发展的顺利推进

2016年是全面实施“十三五”规划的第一年，是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，是推进结构性改革的攻坚之年。要实现2016年的经济发展和改革攻坚，必须按照党的十八大以来做出的一系列战略部署，深入贯彻党的十八届五中全会和中央经济工作会议精神，战略上坚持持久战、战术上打好歼灭战，推动经济走上平稳健康和可持续的发展轨道。

2016年经济发展面临的几个重大背景

2016年是以往发展的承接和继续。然而，与以往不同的是，2016年面临诸多发展背景的变化和考量。

第一，全球经济进入新常态，全球经济复苏依然有很长的路要走。中央一再强调，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。进一步分析，新常态不仅是中国经济发展的大逻辑，也是世界经济发展的大逻辑。2008年国际金融危机以后，世界也许再也无法回到全球金融和经济危机前那种稳定的“正常”状态。世界经济增长已由危机前20年的年均5%左右，下滑到2008年以来年均不到3%，预计今后一个时期也很难恢复到危机前水平。同时，世界经济的增长方式也已发生新的变化。

纵观2016年，虽然美国经济复苏较强，欧元区经济略有好转，但日本经济仍然低迷，新兴经济体复苏艰难，整个世界经济仍然处于不稳定、不确定的状态。据2015年12月10日联合国发布的《2016年世界经济形势与展望》报告，2015年全球经济增长估计仅为2.4%，低于之前预测的数字。未来两年全球经济只会有小幅改善。同时深刻指出，全球经济正面临5大不利因素：宏观经济的不确定性，大宗商品价格走低和贸易流动减少，汇率波动性和资本流动性上升，投资和生产率增长停滞，金融市场和实体经济活动之间脱节。在大宗商品价格走低、大量资本外流，以及金融市场波动幅度提升的背景下，发展中国家和转型经济体的增速下降到自全球金融危机以来的最低水平；全球经济增长的部分中心将再次转移到发达经济体。尤其是2015年12月17日，美联储宣布将基准联邦基金利率上调0.25个百分点至0.25%-0.5%，结束零利率时代。这是美国央行自2006年6月以来首次加息，并预期走上加息通道。同时，12月24日美国国会取消了实施40年的原油出口禁令。美元加息和取消原油出口禁令“双管齐下”，这对全球资本市场和石油大宗商品市场将产生难以估量的影响。

以上说明，国际金融危机负面影响依然存在，同时又产生一些新的问题，这对2016年中国的经济增长、外贸出口、资本流向、石油等大宗商品进口、跨国投资兼并等，无疑会产生深刻影响。

第二，巴黎气候大会通过新协定，中国承诺二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。2015年12月12日，巴黎气候变化大会近200个缔约方终于一致通过《巴黎协定》。提出把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力；从2023年开始，每5年将对全球行动总体进展进行一次盘点；全球将尽快实现温室气体排放达峰，本世纪下半叶实现温室气体净零排放。

此前，早在2014年11月，美国总统奥巴马访华时，两国就共同发布了《中美应对气候变化联合声明》。2015年9月习近平访美期间，两国又发布了《中美元首气候变化联合声明》。中方承诺二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。尤其是2015年末至2016年初，中国自北而南，包括沈阳等东北地区、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区等连续出现大范围、长时间的严重雾霾，1/7国土笼罩在雾霾之中，PM2.5屡屡爆表，严重威胁到人民的身体健康。

节能减排，治理雾霾，不仅是遵循“巴黎协定”，遵守国际承诺，更是我们自身发展的迫切要求。完全可以预期，“十三五”期间，经济增长应为治理雾霾让路，一切高消耗、高排放、高污染、低效益的产业、企业、项目都应在关停并转之列。从浙江实践看，这样做每年至少要影响GDP1个百分点。这是我们必须要付出的转型代价，也是一种历史还债。当然，这也为新能源、节能环保、大健康等绿色产业发展带来无限商机。

第三，中国工业化峰值已过，需由工业化思维转变到“互联网+”思维。曾几何时，招商引资，圈地建厂，工厂林立，生产线工人机械运转，产品大进大出，废气、废水、废物直接排放等，一直是传统工业化的标配；工业强省、工业强市、工业强县，一直是各地发展经济的首要战略，也是拉动各地经济增长的主要动力。然而，随着工业化峰值的提前到来，这种发展场景正在成为过去，这也是压缩型工业化发展的必然结果。

判断中国工业化峰值已过的主要依据：一是三次产业结构发生根本性转变。从全国看，2013年三次产业增加值占国民经济比重为10∶43.9∶46.1，历史上第一次三产超过二产，形成“三二一”的产业结构。从浙江看，2014年，浙江第三产业比重也首次超过第二产业，形成“三二一”的产业结构，三次产业增加值结构由上年的4.7∶47.8∶47.5调整为4.4∶47.7∶47.9。这标志着中国及浙江经济结构已由工业为主体转变为服务业为主体，进入服务业快速发展的阶段，服务业的占比将很快向50%、60%演进。二是工业投资增长大幅下滑，已由2012年初的25%下滑到2015年10月的8%，而工业投资增长的大幅度下滑预示着今后工业增长乏力。三是工业产能严重过剩，中国的产能过剩主要集中在工业领域，而大规模淘汰落后过剩产能，必然反助服务业的发展。四是随着页岩气、石墨烯电池、火箭回收、智能机器人等新能源、新材料、新技术的突破和商业化应用，传统工业制造将发生根本性变革。

服务业的崛起，是产业结构演进的结果，是生产力发展的结果，是物质文明进步的标志。但服务业也已不是传统意义上的服务业，而是与工业紧密结合，尤其是与“互联网+”紧密结合的现代服务业，是工业化与信息化“两化”融合的服务型工业化，或工业型服务化。因为无论信息服务业、工业服务业、新型金融服务业，还是健康服务业、文化教育服务业、旅游休闲服务业等，都离不开研发、设计、工艺、制造、物流等工业流程，都是工业化的衍生业。

今后产业发展要摈弃单向度思维和零和游戏思维，树立复合型和融合型的“互联网+”思维，既不能一味固守工业强省、强市、强县的思路，也不能忽视工业的转型升级并向工业4.0方向提升，而是要积极探索信息化与工业化“两化融合”和新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”发展的产业结构和经济结构新模式。

第四，中国城市化进程开始放缓，城市化已经进入新的发展时期。改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。然而，以规模最大、速度最快为主要特征的城市化进程正在放缓，同时也积累了诸多压缩型城市化的问题，面临复杂而艰难的转型任务。

城市化进程已经放缓。2014年中国常住人口城市化率达到54.77%，预计2015年将超过55%，已超过世界城市化的平均水平。浙江更高一些，达到64.9%。按照各国城市化发展规律，城市化进程在超过30%以后会明显提速，直至达到70%以上。现在来看，中国城市化率可能在超过50%以后就会出现增速放缓。从实证分析看，中国城市化率2002年为39.1%，2010年为49.9%，2014年为54.77%，从2002年到2010年年均提高1.35个百分点，而从2010年到2014年年均只提高1.22个百分点。浙江更明显一些，2010年以前，城市化率年均增长都在1.5个百分点左右，此后增速降为1个百分点左右。

城市化结构性问题凸显。主要是城乡结构突出，各类资源大规模向城市集聚，造成城市像欧洲、农村像非洲，许多村落衰败甚至消失。地区结构突出，各类资源大规模向沿海城市集聚，造成中国特有的城市分级论等，由此造成基础设施、产业、资金、教育、医疗、人口等分布严重失衡，大城市人满为患，一些中小城市沦为“鬼城”。常住人口和户籍人口结构突出，目前中国城镇化率，按常住人口算达55%，总量达到7.5亿，但其中包括2.5亿农民工，按户籍人口算城市化率只有37%。问题是这2.5亿农民工不是都想落户城市，也不是都有条件落户城市，尤其是沿海大城市的郊区农民各方面都优于城市，根本不愿意转为城市居民。城市的分化、农村的分化，都是资源分布不均和发展不协调造成的。

“城市病”问题突出。主要表现在职住分离，交通拥堵；污染严重，雾霾频发；压力过大，人情冷漠等，一些城市已经出现市民向郊区农村迁移的“逆城市化”现象。

由上可见，中国以规模最大、速度最快为主要特征的城市化，即将结束；而以结构优化和质量提升为主要特征的城市化，即将开启；推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，是必然选择和必由之路。今后城市化的重点应是推动城市资源向农村延伸，东部沿海地区城市化向中西部城市化延伸，大城市资源向中小城市延伸，中小城市资源向中心镇和中心村延伸，以资源和产业疏导带动人口流动，走就地就近城市化道路，使国土资源分布重新得到整合和提升，使中小城镇和广大农村得到复兴。

第五，中国已进入人口老龄化，“人口红利”的发展将让位给“人才红利”的发展。过去维系经济高增长的一个重要原因，是充足而低廉的劳动力供给。目前这一情况已发生拐点。2012年全国15—59岁劳动年龄人口第一次出现了绝对下降，比上年减少345万人。今后即使全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，劳动力总量减少的趋势也难以扭转。同时，我国劳动力工资上涨很快，已高出许多发展中国家，甚至已接近美国等发达国家的水平。劳动力供给绝对减少和工资水平大幅上升，为企业发展和经济增长带来前所未有的压力。

同时，人口老龄化快速到来。2014年我国60岁以上老年人数量已超过2个亿，占总人口的14.9%，明显高于10%的联合国传统老龄社会标准。未来20年中国将进入人口老龄化高峰，预计到2050年左右，老年人口将达到全国人口的1/3。浙江人口老龄化高于全国，2013年60岁以上老年人占总人口比重就已达到18.6%。人口老龄化不仅带来劳动力成本竞争优势减弱，还会带来养老保险金支出总额越来越大、青壮年社会负担越来越重、老年人看病问题突显、老年人赡养问题突显、失能老人临终关怀问题突显、社会文化老年倾向问题突显等一系列社会问题。

中国的经济发展必须尽快导入适应人口老龄化社会的模式。一是以“人才红利”替换“人口红利”，包括提高全民受教育程度，提高劳动者的劳动技能，提高全要素劳动生产率水平。二是加快科技创新，实施质量提升、自主品牌、标准化三大战略，充分激活和发挥科技第一生产力的作用。三是大规模采用“机器换人”，减人增效。四是抓紧研究劳动力就业结构转换、退休年龄延长、养老保险标准支付，以及其他应对人口老龄化问题的政策。

以供给侧结构性改革推进经济在结构调整中增长

基于上述分析，可以做出如下判断：其一，中国经济放缓是发展阶段演进的规律性现象，是成长规律使然，是一种历史进步，今后也不大可能复归过去的那种高增长，这不以人的意志为转移。其二，中国经济问题主要不是短期总量速度问题，而是长期结构问题，因而不宜用短期刺激政策，而应实行长期结构调整政策。其三，中国经济已步入转型发展的窗口期，也可以说是关键期，原有的数量型、速度型、粗放型的发展模式已走到尽头，迫切需要构建质量型、效益型、集约型的发展模式。其四，构建新的发展模式，需要有新理念、新理论、新思路、新制度的指导和保障，需要新的改革举措和政策创新。

分别于2015年10月和12月召开的党的十八届五中全会和中央经济工作会议，审时度势，提出了引领中国经济转型发展的一系列新理念、新思路、新政策、新任务和新举措，这是做好2016年经济工作及今后一个时期经济工作的基本遵循。概括地说，就是立足于适应经济发展新常态的大逻辑，通过结构性改革尤其是供给侧结构性改革，推进经济在结构调整中实现平稳健康和可持续增长。

当前，对供给侧结构性改革解读甚多。在笔者看来，供给侧结构性改革是一项顶层设计和系统工程，其实质是：按照社会主义市场经济改革方向，加快政府管理体制和宏观调控方式的改革，真正使市场在资源配置中起决定性作用，也就是从政府主导经济彻底转向市场主导经济。这是因为，供给侧的要素，如土地和自然资源、资本、技术、劳动力、财政税收、国有企业、制度政策等，主要都掌握在政府手中，这一侧不改，市场经济的自动调节机制就会失灵，就难以实行有效的资源配置和优胜劣汰。因此，全面理解和把握供给侧结构性改革，应从三个层面落实好“三个五”的理念、政策和任务，或者说打好“三五”牌。

第一个层面，落实好“五大发展理念”。党的十八届五中全会确立了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是关系中国发展全局的一场深刻变革。坚持创新发展，就是把创新摆在国家发展全局的核心位置，解决发展动力问题；坚持协调发展，就是实现辩证发展、系统发展、整体发展，解决发展不平衡问题；坚持绿色发展，就是在发起一次生态革命，解决人与自然和谐问题；坚持开放发展，就是深度融入世界经济，积极参与全球经济治理，解决发展内外联动问题；坚持共享发展，就是着力增进人民福祉，增强获得感，解决社会公平正义问题。很显然，推进供给侧结构性改革，必须以这“五大发展理念”为指导，并推进这五个方面改革的落地。

第二个层面，落实好“五大政策支柱”。中央经济工作会议提出，实施相互配合的五大政策支柱。一是宏观政策要稳，为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。包括实行减税政策，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。降低融资成本，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长，扩大直接融资比重，优化信贷结构，完善汇率形成机制。二是产业政策要准，准确定位结构性改革方向。包括推进农业现代化、加快制造强国建设、加快服务业发展、提高基础设施网络化水平等，推动形成新的增长点。坚持创新驱动，注重激活存量，着力补齐短板，加快绿色发展，发展实体经济。三是微观政策要活，完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力。包括做好为企业服务工作，在制度上、政策上营造宽松的市场经营和投资环境，鼓励和支持各种所有制企业创新发展，保护各种所有制企业产权和合法利益，提高企业投资信心，改善企业市场预期。营造商品自由流动、平等交换的市场环境，破除市场壁垒和地方保护。提高有效供给能力，通过创造新供给、提高供给质量，扩大消费需求。四是改革政策要实，加大力度推动改革落地。包括调动地方积极性，允许地方进行差别化探索，发挥基层首创精神。抓好改革举措落地，使改革不断见到实效，使群众有更多获得感。五是社会政策要托底，守住民生底线。包括更好发挥社会保障的社会稳定器作用，把重点放在兜底上，保障群众基本生活，保障基本公共服务。

第三个层面，落实好“五大发展任务”。主要是抓好“三去一降一补”，即工业去产能、房地产去库存、金融去杠杆、企业降成本、发展补短板等五大任务。

一是工业去产能。依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。严格控制增量，防止新的产能过剩。落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。

二是房地产去库存。通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。取消过时的限制性措施。

三是金融去杠杆。依法处置信用违约。有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。加强全方位监管，规范各类融资行为，开展金融风险专项整治，遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件，守住不发生系统性和区域性风险的底线。

四是企业降成本。打出“组合拳”，降低实体经济企业成本。主要包括“六大降”：降低制度性交易成本，转变政府职能、简政放权，进一步清理规范中介服务。降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境，降低制造业增值税税率。降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”。降低企业财务成本，金融部门要创造利率正常化的政策环境，为实体经济让利。降低电力价格，推进电价市场化改革，完善煤电价格联动机制。降低物流成本，推进流通体制改革。

五是发展补短板。打好扶贫攻坚战，确保7010万贫困人口到2020年如期脱贫。补齐软硬基础设施短板，提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制。加大投资于人的力度，使劳动者更好适应变化了的市场环境。继续抓好农业生产，保障农产品有效供给，保障农民收入稳定增长，加强农业现代化基础建设，把资金和政策重点用在保护和提高农业综合生产能力以及农产品质量、效益上。

以定力能力动力确保改革与发展的顺利推进

上述“三个五”的发展理念和政策举措，虚实结合，针对性强，含金量高，但要正真落地，落实到位，绝非易事。比如说，面对经济下行压力如何应对？特别是近年辽宁、黑龙江、吉林等东北三省及河北、山西、内蒙古等省经济增长低于全国，遭遇严冬，“寒气逼人”，对此如何去解脱？再比如说，工业去产能，必然会减少GDP而增加就业、银行坏账和政府负担等压力，谁愿主动去做？还比如说，楼市去库存，要让2.5亿农民工去消化，无论买还是租，如何操作？一二线城市楼价即使打对折农民工也买不起，而买得起的三四线城市又因缺少产业支撑和就业机会没人去买。又比如说，金融去杠杆，现在各地都一窝蜂地发展金融业，各类金融机构、各种金融衍生产品如雨后春笋，但大多在实体经济之外空转，银行业坏账率走高，政府债务风险突显。更重要的是，银行、政府面对严重的坏账和负债，必然会对降低企业成本、降低土地价格、减少税费等持消极态度。由此，在转型发展和改革攻坚诸多矛盾交织的关口，必须构建战略定力、战术能力、内生动力“三力”并发的体制机制和政策环境。

——保持战略定力。习近平总书记多次强调：“适应新常态，保持战略上的平常心态。”要清醒看到，当前经济下行压力是发展阶段和发展规律使然，是经济肌体的自然修复，绝非短期强刺激所能解决，必须转变发展理念、发展思路和发展模式，坚持强改革、转方式、调结构、提质量、增效益、惠民生的大方向，这里没有什么捷径可走，没有什么弯道可超，唯有坚定、坚持、坚守，守正笃实，久久为功。

——提高战术能力。“实干兴邦，空谈误国”。梦想是靠实干实现的。无论政府领导，还是企业家，都必然面临诸多具体问题，都应提高解决具体问题的能力。这个能力不是天赋的，而是从实践、从书本、从群众中学来的。当前，尤其要学好用好中国特色社会主义政治经济学，自觉认识和更好遵循经济发展规律，切实做到按经济规律办事，多做顺势应时、顺其自然的事，少做或不做逆势而上、弯道超车的事，善于用新办法解决新问题，提高解决复杂问题的本事。

——增强内生动力。推动经济增长大致有两种方式，一种是主要依靠土地、资本、劳动力等生产要素投入数量的增加和生产规模的扩大而实现的经济增长，一种是主要依靠技术进步和生产要素质量提高而实现的经济增长，前者的增长动力是外生型的，后者是内生型的。当前中国经济转型，必须走内生型的发展模式，也就是换“发动机”，即实现由要素驱动为创新驱动，而实现创新驱动根本靠人才。为此，必须彻底破除阻碍人才成长和施展才华的各种障碍，营造宽容失败、鼓励创新的政策环境。同时，激励各级政府、基层干部和广大企业家，大胆探索各具特色的发展模式，形成中央拿主意，大家想办法的氛围。

作者为浙江省委政策研究室原副主任、研究员