执行法定途径分类处理信访投诉请求的思考

□温州市国土资源局　陈矫健

执行法定途径分类处理信访投诉请求的思考

□温州市国土资源局陈矫健

自从“通过法定途径分类处理信访投诉请求”后，占信访总量80%以上的违法举报类信访被列入“揭发控告”类法定事项，从此信访的数量锐减，个别地方甚至出现大半年没有信访，出现了天下无“访”，人人办“访”的尴尬局面。

笔者从事信访工作近8年，感受最深的是信访行为的不确定性，信访行为失去其法定的行为标准，信访工作也脱离了法律的轨道。国务院《信访条例》没有修改，但是信访行为却发生了180度的转变，从原先不应当由信访受理而受理的，如现在被划入“申诉求决”类法定事项的土地征收和不动产登记等事项；到现在应当由信访受理而不受理的，如“违法举报”类的信访事项等，这样的变化别说是信访人看不懂，就连多年从事信访工作的人员也难以接受。这些使笔者对执行当前“通过法定途径分类处理信访投诉请求”新政进一步思考。

一、信访行为的再认识

《信访条例》第二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。但该“活动”《信访条例》规定不清，只是在法律制度上笼统的规定：“涉及行政机关及其工作人员的职务行为可以信访”，但《信访条例》第二十一条第一款已明确规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求”，信访是不受理的。问题是行政机关及其工作人员的职务行为绝大多数是具体行政行为，如何处理这类信访，虽然信访法律制度模糊不清，但《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（〔2005〕行立他字第4号）已经明确：“信访对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响”。从中可以看出信访行为是不能影响当事人权利和义务关系的。所以，信访行为如果作出影响当事人的权利和义务关系，那么就是信访行为的越位，信访就有可能变成可诉、可复的具体行政行为。

综上，笔者认为：信访相当于一个不具有权利义务关系的程序性行政行为，类似行政处罚当中的告知程序，虽然就告知本身而言不具有权利和义务关系，但该程序赋予当事人有申辩的权力，并通过制度化的程序设计，确保行政机关公正执法。过去上级要求对涉及土地违法的，如果行政处理决定没有作出，就不能作出信访处理意见的现象，其本质就是将信访处理行为与查处土地违法行为“捆绑”在一起，发展到现在直接把举报土地违法行为归类为“揭发控告”的法定事项，而信访不予受理，这是对《信访条例》的误读。首先，检举他人从事土地违法行为完全符合《信访条例》规定的信访法律概念；其次，历来也是将其作为信访事项处理的，有其一定的历史原因和现实要求。所以，对信访检举土地违法等行为而言，前面的信访答复（告知对土地违法线索的如何处理）属于信访行为，而后面依法查处土地违法行为则是法定事项，两则不能混为一谈。

二、信访工作的价值取向

首先，从《信访条例》的立法目的上看，信访工作一是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系；二是保护信访人的合法权益；三是维护信访秩序。但是当前“通过法定途径分类处理信访投诉请求”政策直接将原先的绝大多数的信访事项划入法定事项而不受理，信访事项几乎没有了，又怎么能够通过信访密切联系群众。

其次，信访人的合法权益应当包括信访条例赋予信访人的信访权益和信访人反映事项的合法权益的维护两方面组成。《信访条例》赋予信访人的信访权益主要体现在行政机关依法办理信访事项上；而信访人反映的投诉请求事项的权益维护，则体现在信访人依法通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，以维护其合法权益。所以，行政机关只要依法办理信访事项，依法履行《信访条例》所赋予的法定职责，就是对信访人信访权益的最好维护；而对处理信访事项的内容上则应当根据相关的法律法规，依法解决信访人的信访问题，而不是直接通过信访行为去解决信访人反映的事项，否则就是信访的越位行为。

最后，信访的秩序是靠信访参与者共同维护的。在认识上绝不能将“缠访、闹访”事件看成是信访的全部，来否定信访的积极方面，更不能通过减少信访的数量来解决信访的“缠访、闹访”问题。应对“缠访、闹访”问题。一方面行政机关要严格依法办理信访事项，同时要为信访人提供优质的引导、疏导、解释等服务性工作；另一方面要加大对依法信访和遵守信访秩序的宣传力度。而对信访人违反社会治安管理的，应当严格依法追究其相应的法律责任，再通过以案说法，更具说服力。

信访工作除了要完成上述立法目的外，更重要的是对“外”要积极引导和帮助信访人依法解决其信访事项，维护其合法权益，同时对其不合理、不合法的诉求应当做好耐心解释和心理疏导工作；对“内”则要通过信访反映出来的问题，提取有用、有价值的信息，不断改进我们的工作，促进政府依法行政。要将信访工作重心从对“外”，逐步转向对“内”的改进工作上来，通过信访反映的事项找出当前工作存在的问题和不足，不断完善相关的法律制度，这才是信访工作的价值追求。

三、法定途径分类处理信访投诉请求的划分

首先，制定的分类处理信访事项划分的界线不清晰。一是没有将所有国土资源法定事项全部划入其中。如国土资源部将不动产登记列入申诉求决事项，而没有将与之相对应的用地许可、审批等事项列入其中（划分事项不完整），同时不能将之前向社会公布的“权力”（职能）清单事项全部涵盖，形成完整的划分理论体系。二是如果将所有国土资源法定事项全部划入就会与“权力”（职能）清单相同，又会存在重复表述的矛盾。三是没有理顺信访与行政救济、信访与其他行政行为之间的法律关系。如行政不作为或乱作为是否可以通过信访方式解决等等。

其次，扩大了对《信访条例》的解释。通过法定途径分类处理信访投诉请求源自于《信访条例》第十四条第二款的规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。该规定主要是针对依法应当通过法定救济方式解决的事项，并没有规定其他事项，更没有将土地征收补偿、不动产登记、检举国土资源违法等行为列入其中。

温州市国土资源局印发了《国土资源违法举报线索处理文本样式的通知》，旨在统一和规范违法举报线索的处理，即便如此，仍然没有办法将信访、领导信箱、12336等违法举报类归口在一个平台下运行；还有这些法定事项如涉及信访积案，领导签批的要信等仍然是作为信访案件来处理的，而不是执行信访新政，将其纳入法定事项，信访就不再受理、处理了。另外，将违法举报列入法定事项后，此类信访就不再进入信访复查、复核程序，也就少了一道上级对下级的一次内部监督过程，以及与信访人（举报人）再次沟通、疏导的机会，而经信访复查、复核的肯定可以进一步增强信访人对信访初查机关的公信力，这些都是有利于社会矛盾纠纷初期排除和化解的。

依据《信访条例》可以将法定事项划分为申请履职和不服行政（决定）行为两大类。申请履职类指申请人（信访人）通过信访渠道向行政机关申请行政裁决、行政许可、行政审批、行政确认、政务信息公开等事项。对此类信访申请不应当是信访工作机构收到了就变成了信访事项，信访工作机构应当将此类申请提交相关的办理机构，由相关的办理机构以行政机关的名义依法作出受理或不受理该申请事项。需要指出的是举报他人从事违法行为看上去像是申请人（信访人）向行政机关申请履行职责的行为，但实则是行政机关应当主动依法履责的行为，举报他人从事违法行为只是作为提供违法举报线索而已，将违法举报线索纳入信访事项管理主要是基于历史和现实原因，当然也可以将其作为单独的事项对待，但这样做不利于行政资源的整合和行政效率的提升。第二类，不服行政（决定）行为类包括行政“不”作为和行政“乱”作为，此类划分是将信访行为和行政救济制度加以区分，《信访条例》第二十一条第一款第一项已有明确规定，信访不受理此类事项。所以，从某种意义上说上述两大类的划分事项本身就不是信访事项，之所以这么划分是为了进一步明确信访的行为边界，这样更有利于依法办理信访事项。

另外，在规范信访行为上，除了要明确哪些是应当通过法定途径分类处理信访投诉请求不是信访外，还应当明确哪些是信访事项。综上，当前执行的“通过法定途径分类处理信访投诉请求”政策，如果继续执行下去，信访的总量必将明显下降，个别地方甚至没有信访，但社会的矛盾并不会因此而减少，反而将会因为没有了信访渠道变得更加的不确定；对行政机关而言，如果没有了信访这个重要的信息来源渠道和与群众的交流平台，就不能及时了解和掌握法律、政策的执行情况，也不能及时了解社情民意，这不利于国家政策的制订和法律制度的完善，也不利于行政机关改进工作，提升依法行政的水平和能力。