关于推动党委落实主体责任的实践与思考

□杭州市国土资源局　吴孝祖

关于推动党委落实主体责任的实践与思考

□杭州市国土资源局吴孝祖

习近平总书记在十八届中央纪委第三次全会上强调指出，要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，党委、纪委或其他相关职能部门都要对承担的党风廉政建设责任做到守土有责。杭州市国土资源局党委清醒认识形势，始终把落实主体责任作为党风廉政建设和预防职务犯罪的有效保障，坚持党风廉政建设与业务工作同谋划、同部署、同检查、同落实，将党风廉政建设的各项要求融入到国土资源管理的方方面面，积极推进“廉洁国土”建设，把主体责任真正落到实处。十八大以来，该局局本级未出现一例干部违纪违法及违反“八项规定”被处理的情形，2012至2015年度连续四年位居全省国土资源系统政风行风第三方测评第一名，2014年、2015年连续两年在全市综合目标考评中被评为“先进单位”。

一、面临的主要问题

坚持问题导向，通过认真查找单位和岗位权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”和问题易发的“风险点”，杭州市国土资源部门党风廉政建设仍然存在不同程度的问题。

1.重点领域风险点

从历年来各级巡视、审计和检查情况看，主要在三大重点领域存在廉政风险。一是征地拆迁领域。征地拆迁涉及巨大经济利益，其中非住宅拆迁补偿因构成多样、标准不一，征迁工作人员易成为被征收人“围猎”的对象。工作人员如意志不坚定、经不起诱惑，易导致违法违规现象多发。二是土地出让领域。杭州的土地出让总体是严格规范的，但在出让条件设置、用地性质调整、土地出让监管等环节上，还有不少漏洞，给人可乘之机。三是项目审批监管领域。在土地复核验收、行政审批“非标准件”的定性和处理、项目开竣工监管等事项上，存在职责不清晰、权责不一致、政策不统一等缺漏。

2.廉政建设薄弱点

一是权力事项界限不清。杭州市国土资源局是全市最早实行审批权集中的部门，2010年起即由行政审批处办理日常审批，尽管针对审批事项制定了详尽的《作业指导书》，但在面临具体审批事项时，还是难以完全厘清各处室、各层级、各事项间的责任边界。二是依法行政不够到位。工作人员仍有传统路径依赖，希望以上级简复单、会议纪要等作为具体审批的操作依据，而国家审计时已明确指出纪要、简复等不能作为严格的政策依据。三是基层基础薄弱。从全市系统看，市局层面在制度执行上比较规范，而基层问题相对较多，且越到基层越突出。

3.管理体制软肋点

目前，针对全市国土资源系统垂直管理和领导班子“双重管理”体制，在党风廉政建设上带来诸多软肋。一是主体责任重形式轻实效。有的在落实主体责任中仍存在逐级递减现象，制度文件不少，但执行力不强，对下属单位党员干部监管不严；有的单位在抓责任制落实过程中，存在等、靠、要现象，上级国土部门和当地党委有部署的按要求去做，不部署就不动，没有同本单位实际相结合，在制定落实主体责任清单等工作中，缺乏适合本单位的个性化措施等。二是督查重点重面上轻深入。对局属单位和全市系统基层单位党委落实主体责任情况督查重点不是很突出，方式方法比较单一，仍然停留在廉政工作汇报、工作台账检查等方面。三是监督教育不够有力。对监督执纪的“四种形态”运用不够合理，没有把开展批评与自我批评、组织处理等作为履行主体责任的主要内容抓在手上、灵活运用。

二、主要做法

杭州市国土资源局党委以全面落实“两个责任”为核心，紧紧牵住落实党委主体责任这个“牛鼻子”不松手，充分发挥第一责任人、主要责任人和带头示范的“三个作用”，将党风廉政建设与业务工作同步考虑，对职责范围内的党风廉政建设定期研究、定期布置、定期检查、定期报告，领导和支持纪检监察部门“转职能、转方式、转作风”，有力推进了惩防体系和“廉洁国土”建设，全市系统形成了“不敢腐”的震慑、“不能腐”的机制和“不想腐”的环境，为国土资源事业的改革发展提供了坚强有力的政治保障。

1.班子带头当表率

局党委书记和班子成员认真履行“第一责任人”责任和“一岗双责”，运用监督执纪“四种形态”，既抓好业务，又严管队伍。组织制定《局党委落实党风廉政建设主体责任办法》，明确局党委履行主体责任的五个方面重点内容；制定完善《行政权力事项绩效监管与问责办法（试行）》、局行政工作规则、局党委工作规则、局“三重一大”决策监督办法和党员干部八小时外监督办法等十多项制度和措施；严格执行民主集中制，重大决策充分发扬民主，广泛听取意见建议，保证重大问题由集体讨论决定；定期分析党风廉政形势，定期开展作风廉政谈话，定期报告年度责任落实情况；细化年度党风廉政建设任务，明确党委班子成员的责任分工，切实增强各级领导干部的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识。

2.系统管理一盘棋

针对国土资源系统省以下垂直管理的特点，突出抓好关键少数人的教育管理，不仅市局党委带头履行好主体责任，而且监督指导所属事业单位和分局、县（市）局抓好党风廉政建设责任制落实。市局党委书记和班子其他成员与基层局主要领导开展廉政谈话，与违纪违法案件多发基层局主要领导开展诫勉谈话；市局班子成员与所联系基层局班子成员开展廉政谈话，对有苗头性、倾向性问题的，及时约谈并签字背书。每年组织局领导分赴联系基层局为全体同志上廉政党课；在每年全市系统国土资源工作暨党风廉政建设大会、每季基层局长工作例会、每月局务会等场合逢会必讲党风廉政工作，注重与基层局和处室单位领导的日常沟通，开展经常性的思想交流，对党风廉政方面的问题做到坦诚相见。主要领导全年先后与20名下属单位负责人约谈交流，将问题摆在桌面上，及时处理在萌芽状态。

3.层层传导常态化

针对杭州市国土资源系统领导班子“双重管理”体制，不断深化管理方式的研究，着力推进党风廉政建设责任向基层紧压，进一步明确各级责任分工，确定监督重点。一是落实定期报告制度。局属事业单位和基层局每年向市局党委报告主体责任和第一责任落实情况，重点报告党风廉政建设重点工作、重大事项、重要安排的部署和推进情况。二是完善审批体制，针对审批事项重心逐步下移的实际，强化制度顶层设计，指导各城区分局开展内设机构职责的优化整合，进一步明晰事权与责任。三是着力打通“最后一公里”，督促基层局把逐级报告、承诺背书、定期约谈、述职述廉等工作措施延伸到基层国土资源所，把责任和压力传导下去，形成一级抓一级的工作常态。

4.巡查工作全覆盖

在市局党委的统一领导下，充分发挥巡查的“利剑”作用，对各分局、县（市）局和市局直属单位开展三年一轮的全覆盖巡查。仅2015年就巡查8家单位，指出了落实两个责任、执行八项规定、加强队伍建设等方面的97个问题，提出了26条整改意见。对巡查中发现的部分直属单位主要负责人直接分管财务、部分基层局领导分管业务工作超过5年应调整而未调整、个别基层局中层干部选任程序不够严格等共性或典型问题由局党委督促整改；对于苗头性、倾向性问题，按规定对被巡查单位领导班子成员进行廉政谈话或诫勉谈话；对被巡查单位领导班子及成员的基本评价和巡查意见，作为考核和干部任用的依据。今年，第一轮巡查将全部结束，巡查工作方法得到市纪委充分肯定并在全市推广。

5.约谈问责动真格

局党委专题研究在征迁领域发生多起案件的分局党风廉政建设主体责任落实情况，支持市纪委派驻局纪检组“一案双查”，对分局主要领导、分管领导进行约谈，督促该局从案件影响中吸取教训，从制度层面强化防控，举一反三，扩大警示教育成果。针对某市国土资源局违反财经纪律设立小金库问题，由主要领导督促依法依纪开展查处工作，与当事人进行沟通谈话，促其提高认识，端正态度，切实落实整改。

6.主体责任勇担当

一是牢固树立抓廉政就抓主体责任这个“牛鼻子”意识。认真按照中央要求和部署，明白主体责任是政治责任、全面责任、直接责任，抓住、抓紧、抓实主体责任。二是牢固树立抓廉政就抓作风建设这个“主阵地”意识。深抓思想建设，严抓纪律建设，常抓作风建设。三是牢固树立抓廉政就抓资源管理这块“责任田”意识。将党风廉政建设融入到国土业务制度中去，渗透到国土资源工作的方方面面，夯实筑牢“防火墙”，形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。市委办发〔2015〕52号文件下发后，局党委高度重视，在市级机关部门中较早增加了机关纪委工作人员，增配一名干部主要承担机关党风廉政建设日常工作任务；建立了机关纪委与纪检组定期例会机制，加强日常工作沟通交流，确保各项工作正常运转。2015年会同市检察院联合召开杭州市首届“国土资源局长·检察长”论坛，共同交流探讨国土资源领域党风廉政和职务犯罪预防问题。

三、具体对策措施

习近平指出：“领导干部工作上要大胆，用权上则要谨慎，常怀敬畏之心、戒惧之意，自觉接受纪律和法律的约束。”全市国土资源系统各级党组织要把党风廉政建设和反腐败工作作为一项重大政治任务来抓，增强国土部门领导干部的政治意识和责任意识，增强党员干部“崇廉洁、拒腐蚀、争一流”的能力，提高全市国土资源工作依法行政水平，积极探索构建全市国土资源党风廉政建设长效机制，进一步完善作风建设的保障体系、拒腐防变的教育体系、法规制度的执行体系、廉政风险的防控体系、案件查办的惩治体系等，推动全市国土资源党风廉政建设向纵深发展。

1.建立健全层级管理、分级负责、权责一致的权力运行机制

局党委对全局党风廉政建设和业务工作实行统一领导、全面负责，班子成员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设和业务工作负直接领导责任；处室主要负责人对本处室党风廉政建设和业务工作负总责，经办人员行使审批只唯“法”，不唯“上”，局领导不越级干预，经办人不越级请示，实行严格的分事行权、分岗设权、分级授权，切实做到一级抓一级，一级对一级负责，使权责成为一种硬约束。

2.建立健全权责清晰、流程优化、令行禁止的依法行政机制

大力开展全市国土资源系统依法行政“五全机制”建设，以“全环节权责清晰、全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理和全方位绩效监管”为内容，建立和完善国土资源依法行政新机制。一是制订权力清单，力求“法无授权不可为”。根据“三定方案”和相关法律、法规的要求，进一步理清国土部门与各相关职能部门、市国土部门和区政府（管委会）的职责边界，明确相应的责任，把该管的事管住管好。二是制订责任清单，力求“法定职责必须为”。理清内部各处室、各事业单位的职责，重点解决职能重复、职能交叉、职能缺位问题，特别是适应审批事项重心下移的实际，制订市区两级国土部门责任清单，规范委托授权行为，确保放得下、接得住、管得好。三是制订审批清单，力求“权责清晰必须为”。按照细化、量化、流程化的要求，明确所有权利事项的政策法规依据、流程图、受理条件、申请材料、办理标准等，既为工作人员日常审批提供科学的尺度和依据，又切实增强事中事后监督的针对性。

3.建立健全分工明确、前后呼应、无缝衔接的全程监管机制

实行建设用地全周期监管，一个用地项目从预审开始，到农转用报批、土地征用、具体项目工地、用地复核验收、确权发证，指导最后的转让、资产处置等环节，每个环节都有人管，并结合各流程节点，细化责任区间，明确每一个环节的权力、标准、责任，避免管理“夹心层”。在备受关注的土地出让领域，建立履约监管制度，将《土地出让合同》一分为三，属地政府与用地单位签订《履约监管协议书》，做地主体与用地单位签订《交地协议书》，分别落实建设项目的监管责任。

4.建立健全抓好筑牢廉政建设思想防线的廉政教育机制

一是抓专题教育，班子带头上党风廉政课。以推进全市国土资源系统依法行政为重点，主要领导带头在中心组学习会上谈新行政诉讼法学习体会，讲学法党课，传导“身教重于言教”的廉政建设理念。根据国土资源领域腐败案发特点和惩防体系建设要求，党委组织局领导班子成员分赴17个基层局上廉政党课，开展对基层局班子的集体廉政谈话，把市局党委的要求直接传导到基层全体干部职工，以推动重点领域、重点问题、重点环节整改措施的落实，进一步强化基层基础建设。二是抓日常教育，驰而不息优作风。力推支部党员固定活动日制度执行，主要领导带头参加组织生活，带头在支部会上以普通党员身份发言，开展党风廉政教育。在全市系统倡导清正廉洁之风、依法行政之风、改革创新之风、优化服务之风和敢于担当之风，以树“五风”来反四风。市局坚持每日上下班指纹考勤制度，坚持每周末下班前给全局工作人员发送廉政短信，在细节中培养干部职工的规矩意识、纪律意识、红线意识，锻造国土资源管理的钢铁纪律。三是抓特色教育，大力预防失职渎职。针对涉土腐败案件多发、高发的态势，会同市检察院举办以行业预防为重点、以“预防职务犯罪、打造廉洁国土”为主题的“国土局长·检察长”论坛。通过论坛研讨，进一步明确当前国土资源领域预防职务犯罪的重点层面、环节、人群和防控措施，形成依法行政、联防职务犯罪的新格局。

5.建立健全提高推动党委主体责任落实的能力素质机制

一是强化监督。着力推进作风建设，持续抓好中央八项规定精神落实，严肃查处各种违法违纪行为，巩固反“四风”成果。着力强化问责，对发生严重腐败问题的党委班子、领导干部要严肃追究责任，维护党风廉政建设责任制的权威性、严肃性，以问责促落实。二是强化履职。充分发挥考核作用，将考核结果与领导班子总体评价和领导干部的选拔任用、职务升降、奖励惩处等相挂钩，督促领导班子和领导干部履好职、尽好责，增强领导干部落实主体责任的自觉性和积极性。三是强化服务。以派驻纪检组落实“三转”为契机，充分发挥和落实党委主体责任办公室职责，加强对城区各分局、县（市）局党风廉政建设的组织协调，履行党风廉政教育、作风效能建设、办信办案等工作。四是强化素质。积极参与全市国土资源系统“能力提升年”活动，重视加强纪检监察干部业务培训，不断提高发现问题、执纪监督、问责追究的能力。加强纪检监察干部思想建设，不断增强使命意识、担当意识、执纪意识和忠诚意识，不当老好人，不怕得罪人，坚守底线，不越红线。