《公共图书馆法》出版物送存制度的立法研究*

庞小菊

（岭南师范学院法学系 广东 湛江 524048）

《公共图书馆法》出版物送存制度的立法研究*

庞小菊

（岭南师范学院法学系 广东 湛江 524048）

出版物送存制度的立法目的是为了确保国家完整收集、妥善保存及合理利用出版物。立法用语上使用出版物送存制度比出版物呈缴制度更符合该制度的目的。《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》第20条应当删除“接受呈缴”作为公共图书馆收集文献资源途径之一的规定；第22条应当规定出版者只需要向指定的公共图书馆缴送出版物，同时规定受缴图书馆应当负有长期保存、编撰国家书目以及提供合理利用的义务。

出版物送存制度 立法目的 《公共图书馆法》

出版物送存制度，是指出版者必须向指定机构呈送一定份数的最新出版物并由接受机构长期妥善保存及提供合理利用的制度。目前，我国已由行政法规、部门规章以及地方性规定设定了出版者的样本缴送义务，但在法律层面上尚未建立出版物送存制度，为此不少学者都寄希望于正处于立法进程中的《中华人民共和国公共图书馆法》能将该制度纳入其中。国务院法制办公室于2015年12月9日公布的《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中有两个条文涉及出版物送存制度，只是称之为出版物呈缴制度。其中，《征求意见稿》第20条规定：“公共图书馆应当根据办馆宗旨和服务对象的需求，通过以下途径收集文献信息资源：（一）采购；（二）接受呈缴；（三）接受捐赠；（四）其他合法方式”；第22条规定：“国家建立出版物呈缴制度。中国境内出版单位应当按照国家有关规定向公共图书馆呈缴正式出版物，具体办法由国务院出版主管部门会同文化主管部门制定。”[1]本文通过厘清出版物送存制度的立法目的，对这些规定提出修订建议。

1　出版物送存制度目的探究

出版物送存制度是一项古老的制度，其最早源于1537年法国国王弗兰西斯一世（Franqois I）颁发的《蒙彼利埃敕令》（Ordonnance de Montpellier），该法令规定，所有出版者出版图书后必须先向设于国王城堡内的皇家图书馆呈送1册，否则禁止销售。国王颁布此法令的目的是为了收集所有出版作品的版本，以确保以后在必要时可以查阅到作品的原始版本而非修订后的版本。尽管《蒙彼利埃敕令》并没有得到很好的执行，但其确立的原则却得以传承并逐渐为各国所接受，如比利时于1594年即建立了出版物法定送存制度[2]。此后，法定送存原则在17世纪得到广泛的传播，英国于1610年、德国于1624年、瑞典于1661年、丹麦于1697年、芬兰于1702年先后建立了出版物送存制度。进入18世纪以后，出版物送存制度与版权制度的联系变得密切起来，不少国家把出版者履行缴送义务规定为获得版权保护的必要条件，如英国于1710年颁发的《安妮法案》、美国于1790年颁布的《版权法》都作了此等规定。到19世纪末期，由于1886年的《保护文学和艺术作品伯尔尼公约》（以下简称《伯尔尼公约》）要求成员国对于文学和艺术作品的版权保护不得附加任何程序限制，参与签订《伯尔尼公约》的国家不得不修改其出版物送存制度，但多数国家仍然通过其他途径（如专门性立法的方式）保留出版者的缴送义务[3]。1938年，经巴黎国际知识产权合作机构确认，已有52个国家确立了出版物送存制度，50多年后的1990年，调查显示已有139个国家以不同的立法方式建立了出版物法定送存制度[2]。

作为一种国际通行的制度，出版物法定送存的意义是什么？或者说，世界各国不约而同地建立出版物送存制度是为了达到什么目的？

法国国王弗兰西斯一世制定法定送存制度的初衷是为了扩充皇家书籍的容量，为其子孙后代收集和保存出版物。但随着时间的推移，该制度的实施衍生出新的功能，即教会当局利用法定送存制度对出版物进行监督和控制，以确保出版物的内容符合宗教原则。为了更方便实现对媒体的监管，1810年拿破仑甚至修改法定送存法，要求出版物必须送到警察局[4]。20世纪以来，各国在利用法定送存制度收集和保存出版物的同时，又为其增添了新的意义，如用于编撰国家书目以及为公众的学术研究提供便利。2000年，联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，简称UNESCO）出版的《法定送存立法指南》（“Guidelines For Legal Deposit Legislation”）将法定送存制度的立法目的归纳为3点：一是确保国家收集保存以各种形式出版的文献信息；二是有助于国家书目的编撰与出版，从而实现对呈缴本全面的书目控制；三是保障国内外的公民或研究人员能有效利用这些出版物[3]。201 1年，国际图书馆协会和机构联合会（International Federation of Library Associations and Institutions，简称IFLA）在荷兰的海牙会议上发表《IFLA关于法定送存的声明》，该声明认为法定送存制度的意义有4点[5]：一是法定送存制度要求以任何介质存在的所有出版物都提供给可靠的保存机构，以确保全面收集国家的文化遗产成为可能。二是法定送存制度可以实现全面、规范地对出版物进行记录和编目，而这对图书馆、书商、出版商、学者和一般公众都是有利的；同时，法定送存制度要求保存机构作为国家的信息参考中心为国家文化遗产各个方面的学习和研究提供服务。三是法定送存制度有助于文献保存，能为国家文化遗产的长期传承做出贡献。四是法定送存制度可以保障公民自由利用信息资源的民主权利。

综合UNESCO和IFLA的观点，我们可以发现出版物送存制度立法目的大体上可以归纳为两个方面：一是文化传承，包括文献的完整收集、妥善保存以及世代传承；二是文献利用，包括基于学习、研究目的和基于满足公众知情权目的而对信息资源的利用。由此可见，出版物送存制度绝非仅仅是一个规范出版机构缴送出版物的制度，出版者向指定机构缴送最新出版物只是实现完整收集文献的一个必要手段，缴送本身并不是立法者制定出版物送存制度的目的。为实现出版物送存制度的目的，立法者不仅仅要关注出版者的缴送义务，更要关注接受缴送一方对于缴送本的接受、整理、保存、提供利用等义务。如果对于出版物送存制度的目的理解不恰当，就可能会致使制度的设计和实施偏离正确的方向。下文将根据出版物送存制度的目的，对《征求意见稿》第20条、22条关于该制度的规定提出修订意见。

2　出版物送存制度的立法用语选择

《征求意见稿》中第22条采用的是“出版物呈缴制度”的用语。“呈缴”二字，从汉语文义上分析，“呈”表示的是一种下对上的关系，“缴”表示交出，并且这种交出是带有强制性的，即不论是否自愿都需要交出。因此，“呈缴”就有一种自下向上交出的含义，强调的是呈缴人的义务，在英文上对应的词是“submission”。而“出版物送存制度”的“送存”二字，“送”表明了“送交”的含义，强调的是出版者一方的送交义务，由于这是一种法定义务，也可理解为“缴送”之意；而“存”则表明了“保存”的含义，强调了接受缴送机构妥善保存的义务，“送存”在英文上对应的词是“deposit”。无论是UNESCO还是IFLA，都使用了“legal deposit”（法定送存）的用语。

笔者认为，使用“出版物送存制度”的用语比“出版物呈缴制度”更符合该制度的立法目的。“送存”一词表明该制度不仅仅用于规范出版者应当如何送交出版物的行为，也用于规范保存机构如何保存及提供利用的行为。“送”与“存”，是这一制度不可偏废的两个方面，没有出版物的缴送，就无法妥善保存与有效利用；如果不注重保存机构的保存义务，文化传承与文献利用的立法目的就难以实现。目前，我国在法律层面并没有规定出版物送存制度，关于出版物缴送的规定主要是由国务院的行政法规、部门规章和地方政府规章或规范性文件来规范，包括国务院颁布的《出版管理条例》（国务院令第343号）、《音像制品管理条例》（国务院令第341号），新闻出版总署颁布的《请立即缴送样书的通知》（新出图[1994]436号）、《关于重申缴送样书的通知》（新出图[1996]209号）、《关于缴送音像、电子出版物样品的通知》（新出音[1996]697号）、《新闻出版总署出版管理司关于及时缴送样书的通知》（出版管字[2009]37号）以及一些地方性的规定。这些规定的共同特征就是以行政命令的方式规定出版者的缴送义务以及违反义务时的惩罚法则，而没有规定接受缴送机构对于呈缴本的保存及提供利用的义务。立法用语选择“出版物送存制度”有助于纠正人们对该制度的认识偏差，正确理解该制度的立法目的，因此，笔者建议《征求意见稿》中第22条第一句“国家建立出版物呈缴制度”改为“国家建立出版物送存制度”。此外，缴送方和受缴方在出版物送存制度中只是角色不同、所发挥的作用有差异而已，二者并没有高下之分，因此没有必要使用强调自下向上的“呈缴”二字，只要使用中性的“送存”一词即可。

3　受缴机构的范围

《征求意见稿》大大地拓宽了出版物缴送接受机构的范围。按照《出版管理条例》第22条和《音像制品管理条例》第12条第2款的规定，出版单位需要向3家机构送交样本，分别为国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政主管部门[6-7]。而《征求意见稿》第22条则规定“中国境内出版单位应当按照国家有关规定向公共图书馆呈缴正式出版物”[1]，由于该条规定并没有对接受缴送的公共图书馆在范围上作出限定，似乎已经将出版物缴送对象从3家特定的机构拓宽为所有的公共图书馆；加之《征求意见稿》第20条将“接受呈缴”与采购、接受捐赠并列作为公共图书馆收集文献资源的3种主要途径，更容易让人误解为不仅所有公共图书馆都是接受缴送的单位，并且接受缴送是其免费获得馆藏资源的重要方式。

这两条规定的背后似乎隐含着这样的立法逻辑：公共图书馆是为了公共利益而设立的，但公共图书馆可能会存在经费不足的问题，因此可利用出版物缴送的规定尽可能增加公共图书馆的馆藏资源。这种思路并不罕见，针对公共图书馆购书经费紧张的现状，我国就曾有学者提出要严格贯彻执行呈缴本制度，把呈缴本作为“不花钱”而增加馆藏文献资源的手段[8]。笔者认为，这种立法思维偏离了出版物送存制度的立法目的，理由在于：

首先，解决图书馆经费不足的问题，不应当是出版物送存制度的立法目的。如前所述，出版物送存制度的立法目的在于文化传承与文献利用，出版物的“缴送”只是“保存利用”的手段，“缴送”本身并不是目的，也不应作为实现其他目的的手段。对此，IFLA专门指出，法定送存制度绝不应当作为图书馆免费获得出版物的机制[5]。

其次，实现出版物送存制度的立法目的没必要也不可能由所有的公共图书馆来承担保存之责。对于出版物缴送本的接受机构而言，其不仅仅享有接收出版物的权利，更重要的是肩负着整理、保存和提供利用的义务。这一义务的承担，必须要求保存机构有足够的专业能力、业务条件以及财务支持，因此只需由最少数量的图书馆来达成保障出版物送存制度的目的即可。如果由过多的机构来承担保存之责，不仅容易造成资源的浪费，也会削弱保存机构的责任感。

再次，缴送数量过多将损害出版物送存制度实施的有效性。多头缴送，往往被认为是完善的出版物送存制度的大敌，因为这“势必加重出版机构的法律义务和经济责任，导致的结果是出版机构往往想方设法规避或拖延履行义务，最终损害的是制度的全面落实”[9]。2011年《IFLA关于法定送存的声明》也指出，要求送存的出版物数量应当限制在实现以下两个目的的条件下：能提供给当代人利用；能长期保存以便后代能够利用[3]。这就是呈缴数量的“最少原则”。而UNESCO出版的《法定送存立法指南》要求送存的最低数量是两份，1份典藏，1份阅览[3]。而按照《征求意见稿》第2条、第10条的规定，县级以上人民政府均应设立相应的公共图书馆，公民、法人或者其他组织亦可依法设立公共图书馆[1]，如果要求出版者向所有公共图书馆缴送出版物，必将成为其难以承受的沉重负担，逃避义务几乎成为不得已而为之的必然选择。

为此，出版物缴送接受机构的范围以及出版物缴送的数量，应当遵循“最少原则”的限制。考虑到受缴机构的保存能力以及受众范围，现行的《出版管理条例》和《音像制品管理条例》所规定的国家图书馆和中国版本图书馆也许是较为合适的受缴机构[9]。但随着出版物数量的快速增长以及出版形式的多样化和复杂化，未来仍然由国家图书馆和中国版本图书馆来承担全部保存职责，还是由地方公共图书馆分担部分任务，应该是值得立法者认真研究的问题。在这一问题未解决之前，《征求意见稿》对出版物缴送接受机构的表述可采取更灵活变通的方式。据此，笔者建议，《征求意见稿》第20条应当删去“接受呈缴”作为公共图书馆收集文献资源途径之一的规定，而第22条关于出版单位应当向“公共图书馆”呈缴出版物的规定应改为仅向“指定的公共图书馆”缴送。

4　受缴机构的法律义务

如前所述，“送”与“存”是出版物送存制度不可偏废的两方面，但《征求意见稿》第22条只规定了出版单位的缴送义务，没有规定受缴机构的保存义务。从出版物送存制度的立法目的出发，受缴机构的法律义务应当包括：

4.1长期保存的义务

人类社会处于不断发展的过程中，人类文明需要在世代之间传承才能推动整个人类社会的不断进步。根据代际正义原则，当代人有使人类文明获得时代传承的义务[10]。如果当代人没有将相应的信息资源纳入长期保存体系中，这种信息资源就可能随着时间的流逝而遗失，后代人就难以再获取和利用，造成文化传承的中断和信息链条上无法弥补的损失。现代社会数字技术、网络技术的发展日新月异，信息载体数字化的趋势日益明显。随着电子出版物数量的迅猛增长，电子出版物的法定缴送以及长期保存已经成为一个非常重要的议题。相对于传统的印本出版物而言，电子出版物的长期保存更依赖于制度的保障。信息资源的保存是需要成本的，作为追求利润最大化的出版商而言，随着电子出版物的商业价值逐渐消失，就可能会失去继续保存信息的动力。因此，由一个独立于出版商之外的、专业的保存机构对电子出版物进行长期保存就成为了必要，出版物送存制度可以使国家得以完整地收集国内出版物。受缴图书馆利用其专业能力和国家的财政支持，对通过法定送存制度收集到的出版物进行长期、妥善地保存，也就成为了出版物（尤其是电子出版物）及其所蕴含的文化信息能够得以在代际之间传承的重要手段。

4.2编撰国家书目的义务

国家书目是简洁记录著录文献的基本特征、揭示与报道一个国家所有出版物的目录[11]。根据IFLA国家书目指南工作组的总结，国家书目3个主要的传统目标包括：一是为图书馆或同类机构采选文献提供便利条件；二是直接或间接地促进各图书馆高效、低成本地编目；三是有利于查找和检索文献。此外，国家书目还能在提供国家出版物的统计，核实作者身份及出版史，分析政府政策对教育、语言、经济等项目带来的影响，体现国家满足其出版需求的自足程度等方面提供重要的信息资源[12]。作为国家书目的编撰机构，不仅应当拥有必要的权威来建立和支撑国家书目控制，还应当拥有与国家书目控制责任相称的资源，以确保国家书目的记录符合国际标准，并且将书目出版的滞后性降到最低。在法定送存制度下，受缴机构直接接受出版者的缴送，可以在第一时间获取最全面的出版信息，是作为国家书目编撰机构的最佳选择。事实上，作为现行制度下接受出版物缴送的中国国家图书馆，为了强化和深化数字时代中国国家书目的服务职能，已于2011年正式启动了中国国家书目门户系统的建设，目前在国家书目中心的网站上提供了2013年1月至今的书目记录，书目记录以每周1期的频率更新[13]。国家图书馆书目中心这一轮的书目编撰显然比过去由新华书店出版的《全国总书目》、版本图书馆出版的《全国新书目》、国家图书馆出版的《中国国家书目》等书目的更新周期更快、编制技术更先进，也为国家图书馆在法定送存制度下承担编撰国家书目的任务积累了可贵的经验。但国家书目中心目前的书目记录中仅包括了以著作类（包括编著、译著等）、年鉴类等传统意义上的“书”，尚不包括期刊、报纸等印本文献，更没有收录电子出版物的书目。因此，为保障国家书目收录的完整性，以实现更高效、更优质的国家书目控制，法定送存制度的立法应当明确规定受缴机构编撰书目的义务。

4.3提供合理利用的义务

出版物送存制度的目的除了保存国家已出版的文化遗产外，还肩负着保障公众自由获取信息资源的任务。如果公众不能对信息加以有效的利用，信息保存的意义就会大打则扣。受缴机构应当通过怎样的方式为公众提供信息获取利用的业务，尚有待图书馆界人士进行技术性的探讨，本文不予涉及。但对缴送本提供利用必须遵循一个重要的原则——利益平衡原则：既要有利于图书馆的用户服务和长期保存，又不至于严重损害出版商正当的经济利益。出版物送存制度要获得可持续发展，就不能以牺牲出版者正当的经济利益为代价。利益平衡原则在电子出版物缴送方面显得尤其重要。在传统印本出版领域，由于出版者需要缴送的样本数量仅占发行册数极小的比例，可供借阅的读者人数非常有限，不会对出版商的销售市场构成威胁，因此一般不会影响出版商正常的经济利益[14]。但电子出版物面临的情况则截然不同，如果不对电子出版物缴送本的使用作出必要的限制，受缴图书馆只需借助相关电子设备和网络就可以在技术上实现同时向多位用户提供联机服务,不受时间和空间的限制，也不需要购置复本，这无疑会严重侵蚀到出版商正当的经济利益，也在很大程度上打击了出版商缴送电子出版物的积极性[15]。为了平衡出版商的利益，很多国家如法国、美国、丹麦等国都对电子出版物的使用做出了合理的限制，例如，读者仅限在图书馆建筑之内利用图书馆的终端计算机，并且图书馆限制同时使用的并发用户数等，以期通过这些技术手段把对出版商利益的负面影响尽可能地降低[6]。

5　结 语

出版物法定送存是一项确保国家有效获取、记录、保存以及利用出版文化遗产的制度，是国家文化政策的重要组成部分，我国有必要在法律层面对之加以规定。在专门性立法暂未列入立法议程的情况下，在《中华人民共和国公共图书馆法》中通过个别条款确立该制度，并规定最核心的制度要素及原则是较为合适的权宜之计。根据上文的分析，本文对《征求意见稿》相关条款的修改意见如下：

第一，《征求意见稿》第20条应当删去第2项“（二）接受呈缴”的规定。

第二，《征求意见稿》第22条应当改为“国家建立出版物送存制度。中国境内出版单位应当按照国家有关规定向指定的公共图书馆缴送正式出版物，接受缴送的图书馆应当长期保存缴送本，完整编撰国家书目，并以合理的方式为公众提供利用缴送本的服务。具体办法由国务院出版主管部门会同文化主管部门制定”。

[1]国务院法制办公室.关于公布《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》公开征求意见的通知[EB/OL].[2016-06-29]. http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201512/20151 200479628.shtml.

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[3]Larivihre J. Guidelines for Legal Deposit Legislation[EB/OL]. [2016-06-29]. http://ifla.org/files/assets/national-libraries/ publications/guidelines-for-legal-deposit-legislation-en.pdf.

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[6]出版管理条例:2013修订[EB/OL]. [2016-06-15]. http://www. pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=207789&keyword= %E5%87%BA%E7%89%88% E7%AE%A1%E7%90%86%E6% 9D%A1%E4%BE%8B&Encoding Name=&Search_Mode=accurtate.

[7]音像制品管理条例:2013修订[EB/OL]. [2016-06-15]. http:// www.pkulaw.cn/fultext_form.aspx?Db=chl&Gid= 214792&keyword=%E9%9F%B3%E5%83%8F%E5%88%B6%E5 %93%81%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%9D%A1%E4% BE%8B&EncodingName=&Search_Mode=accurate.

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庞小菊 女，法学博士，现工作于岭南师范学院法学系，副教授。

Study on the Legislation Issues of Legal Deposit in ''Public Library Law''

The legislative purpose of legal deposit is to ensure the comprehensive collection, long-term preservation and reasonable utilization of a nation's publications. Considering the legislative purpose of the system, it is more suitable to use the term ''deposit'' than ''submission'' in legislative language. Public Library Law (Draft for Commment) article 20 should be deleted the provision "to accept legal submission" as a way of public library literature resources collection; article 22 should specify that publishers only need to deposit publications to specified public library which be obligated to ensure long-term preservation, compiling national bibliography and reasonable utilization of the deposited publications.

Legal deposit; Legislative purpose; ''Public Library Law''

G259.2; D922.16

A

*本文系岭南师范学院2014年人文社科项目“民事审判迅速化问题研究”的成果，项目编号：ZW1403。

2016-07-28]