日本公立图书馆“指定管理者制度”的实施现状及其启示

吴维丽 张成樑

（浙江外国语学院图书馆 浙江杭州 310012）

日本公立图书馆“指定管理者制度”的实施现状及其启示

吴维丽 张成樑

（浙江外国语学院图书馆 浙江杭州 310012）

自2003年日本引入指定管理者制度以来，实施该制度的公立图书馆逐年增加，出现了像武雄市立图书馆这样运营比较成功的案例，但也暴露诸多问题，如2015年的“茑屋图书馆”事件。近年我国出现了“全流程服务外包模式”试点公共图书馆，在运营中，得不到可借鉴的国内经验。日本指定管理者制度十几年的实践经验值得我们借鉴。

指定管理者制度；公立图书馆；“茑屋图书馆”事件；全流程服务外包模式

1 指定管理者制度

1.1 引入指定管理者制度

2003年6月，日本国会修改了《地方自治法》，引入指定管理者制度。所谓指定管理者制度，是通过日本地方公共自治团体的指定，将公共设施的管理权限委托给指定团体（公司）的制度［1］。日本政府推介该制度的目的是为了提高公共服务设施的效益和降低运营成本。该制度放宽了在公共服务设施中民营资本介入的范围和规模，公共服务设施可以由纯粹的私营企业进行运营管理。

2003年12月1日，日本文部科学省根据修改后的《地方自治法》，在中央教育审议会生涯学习会上正式决定，把公立图书馆纳为实施对象。翌年，日本公立图书馆陆续开始实施该制度。

1.2 指定管理者制度的实施现状

据日本图书馆协会“引入指定管理者制度2015年调查报告”［2］，截至2014年，日本国内共有186个自治体、426家公立图书馆引入该制度。自新《地方自治法》实施以来，引入该制度的公立图书馆逐年增加，但较该制度在其它公立社会教育设施的实施情况，其实施率不高。据日本文部科学省“平成23年度社会教育调查”统计数据，2011年10月，公立图书馆的实施率是10.6%，博物馆的实施率是21.1%，青少年设施的实施率是37.5%，体育设施的实施率是35.4%，文化会馆的实施率是50.1%［3］。

2“指定管理者制度”的利弊之争

指定管理者制度实施已有十几年，日本国内围绕该制度的争执广泛存在。譬如，日本图书馆协会对该制度一直持否定态度。2008年12月，日本图书馆协会发表《有

关公立图书馆的指定管理者制度》一文，明确表明“该制度不适合公立图书馆”的观点［4］。2008年6月3日，参议院文教科学委员会《图书馆法修正》答辩上，当时文部科学省渡海大臣在答辩中认为，从长远来看，公立图书馆引入该制度是不适当的［5］。反对呼声影响了各自治体实施该制度的积极性，这也是公立图书馆实施率偏低的一个重要原因。

2.1 成功实例：新武雄市立图书馆

虽然反对呼声广泛存在，但并不说明指定管理者制度没有可取之处，在十几年的实践中，其也取得了实际成效。20世纪90年代以来，日本经济长期萧条，各级政府财政赤字严重。1998年，日本政府废止了文部科学省公立图书馆建设补助金，各地政府不断削减对于图书馆的财政支出。2005年单馆资料经费下降到1985年的水平。在严峻的财政环境下，如何维持图书馆运营成为日本公立图书馆面临的难题。指定管理者制度是小泉纯一郎内阁经济民营化策略的重要一环，在指定管理者制度下，可以全面调动民间资本、技术、人才等资源。

2013年改建后投入运营的佐贺县新武雄市立图书馆由CCC控股集团负责，得到日本媒体广泛

关注。新武雄市立图书馆全年无休，每天9点开馆，开馆12小时，这为广大读者提供了很大便利。新馆不仅覆盖了原有公立图书馆的功能，还包含了茑屋书店和星巴克咖啡店、DVD出租店等商业设施。新武雄市立图书馆运营成效显著，到馆人数和图书出借率增加。据武雄市政府统计，2013年图书馆使用量达到了92万人次，是2011年使用人次的3.6倍，这给武雄市带来了近20亿日元的经济效益。同时，CCC控股集团利用商业设施带来的经济收益对图书馆进行补贴，这为市政府每年省下近1亿日元的运营费。这种“茑屋图书馆”运营模式，实现了公立图书馆、企业和读者的三赢，被誉为“民营机构运营公立图书馆的典范”。从实践效果来看，据引入指定管理者制度的公立图书馆的反馈，开馆时间延长了，运营成本有所降低，服务质量有所提升，运营效率也提高了。

2.2 指定管理者制度的现实弊端

实施该制度的公立图书馆逐年增加，出现了像武雄市立图书馆运营比较成功的图书馆，但也暴露了诸多问题，出现了实施该制度后又回归自治体直营的图书馆。较其他公共设施，公立图书馆有其特殊性，它既是一种公共设施，也是一种教育机构，是属于非营利性质的，而指定管理者制度是属于盈利性质的。营利性的民营企业作为承包者负责整个公立图书馆的运作包括职工的人事权，势必会产生诸多矛盾。图书馆员工的专业性问题、图书馆业务的持续性问题、馆际合作开展起来较困难等问题日益显现。

2.3 “茑屋图书馆”事件

“茑屋图书馆”运营模式在2015年出现大波折。2015年，CCC控股集团接管了神奈川县海老名市中央图书馆的运营，新海老名市中央图书馆成为了第二家“茑屋图书馆”。2015年10月1日开馆后，有读者发现，在馆藏图书中，有提供泰国曼谷市色情按摩指南的图书。图书内容问题成为了“茑屋图书馆”事件的导火索，之后种种问题被读者和媒体扒出。新海老名市中央图书馆超过一半空间被茑屋书店和星巴克咖啡馆占据，与旧图书馆相比，图书馆的使用空间并没扩大；新武雄市立图书馆书架的占用面积明显缩减，其高度被增加到接近天花板，对到馆读者来说，非常不方便。

成为导火索的图书内容问题，其原因在于CCC控股集团的选书模式。改造前的旧武雄市立图书馆致力于为本地读者服务的原则进行选书，会采购武雄市乡土、历史相

关的图书。而新武雄市图书馆的选书由CCC控股集团负责，CCC控股集团不再考虑地方性原则，而从集团内部的数据库来选书，包括其集团旗下的二手书公司数据库。当营利性的企业负责非营利性的公立图书馆的运营时，势必会出现企业私利和图书馆公利互斥的这一矛盾。

3 我国“全流程服务外包模式”及日本启示

19世纪80年代初，日本图书馆界引入业务外包管理方法，外包模式经历了从保守到开放的过程。20世纪90年代后期，我国图书馆界引入业务外包管理方法，外包模式也正经历着从保守到开放的这一过程。近年国内出现了“全流程服务外包模式”试点公共图书馆。

3.1 “全流程服务外包模式”试点的出现

“全流程服务外包模式”是我国图书馆界近年出现的新型运营模式，国内已有几个试点。但在试点公共图书馆实施该运营模式时，得不到可借鉴的国内经验。日本指定管理者制度十几年的实践经验值得我们借鉴。

安徽省芜湖市、合肥市，江苏省无锡市政府改革创新图书馆运营模式，设立改革试点，引进“全流程服务外包模式”，成效显著。例如，2014年建成的芜湖市镜湖区图书馆的运营管理，经公开招标，由安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司接管。安徽省合肥市滨湖世纪社区图书馆也引进了“全流程服务外包模式”，由安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司接管。2010年，经公开招标，艾迪讯电子科技有限公司接管了无锡新区公共图书馆的建设和运营。

以上试点的公共图书馆，改变了以往全部依赖政府扶持的运营模式，提高了图书馆的工作效率、服务质量，同时也提高了财政资金的使用效率。在国内图书馆界，“全流程服务外包模式”尚处于起步阶段，但公私合作（PublicPrivatePartnership，简称PPP），是图书馆界发展的大趋势，该模式将会越来越普及。在“全流程服务外包模式”下，外包企业给图书馆界输入了新鲜血液，也带来了企业私利和图书馆公利互斥的这一矛盾。公共图书馆为了降低运营成本，提高服务质量，把图书馆运营外包给企业；外包企业为了获得利润承包图书馆运营。公共图书馆和外包企业经营目的的不同，增加了外包风险。这也是日本公立图书馆在实施指定管理者制度时碰到的问题，随着该模式在国内公共图书馆界的普及，这一矛盾也将逐渐显现。

3.2 日本“指定管理者制度”对我国的启示

矛盾的缓和需要政府和企业的共同努力。日本公立图书馆在实施指定管理制度时有《地方自治法》作为法律后盾，而国内试点公共图书馆在实施“全流程服务外包模式”时，没有相

关法律做后盾。相

关法律的缺失，不仅影响了该运营模式的普及，也增加了外包风险。政府要加强立法，建立健全相

关法律制度，同时也要对外包企业进行有效的监管。日本“茑屋图书馆”事件的发生不是偶然的，外包企业为了追求利润最大化，可能会通过降低服务质量以降低成本。例如，在后期的书刊采购业务过程中，外包企业为了降低自身的成本，很有可能将旧书或者积压库存的图书交予图书馆［6］。政府和图书馆如果做“甩手掌柜”疏于监督，类似日本“茑屋图书馆”事件也有可能在国内发生。企业要本着为读者服务的原则，坚守好自己的底线，认真履行自己的义务，在认真履行义务的前提下实现利润最大化。只有在政府和企业的共同努力下，“图书馆全流程服务外包”模式才能实现公共图书馆、企业、读者的三赢，实现可持续发展。

［1］沈丽云.日本图书馆概论［M］.上海:上海科学技术文献出版社,2010:71.

［2］日本図書館協会の取組み指定管理者制度［EB/OL］.［2016-06-20］.http://www.jla.or.jp/library/tabid/311/Default.aspx.

［3］桑原芳哉.公立図書館における指定管理者制度導入の実態［J］.尚絅大学研究紀要(人文·社会科学編),2015(47):21.

［4］日本図書館協会.公立図書館の指定管理者制度について［EB/OL］.［2016-06-20］.http://www.jla.or.jp/Portals/0/html/kenka i/200812.pdf.

［5］鑓水三千男.図書館と法［M］.新訂版.東京:日本図書館協会,2009:83.

［6］廖珊珊.我国图书馆全流程服务外包的研究［D］.合肥:安徽大学,2015:30.

Implementation of the Designated Manager Systemin Japanese Public Libraries and Revelations

Since introduction of the designated manager system in Japan in 2003,the number of public libraries which have carried out this system has increased by years.There are successful examples like the Takeo library, but problems are also exposed like the Ysutaya library event in 2015.In recent years,China has tried pilot public libraries in the model of whole service outsourcing,the operation of which can hardly learn from domestic experiences.Therefore,experiences and practices of the Japanese designated manager system for decades is a good alternative.

designated manager system;public library;Ysutaya library event;model of whole service outsourcing

G259.313

A

吴维丽（1986—）,女，浙江外国语学院图书馆馆员；张成樑（1966—）,男，浙江外国语学院图书馆副研究馆员。

2016-07-25